• Forside
  • Uttalelser
  • Nærings- og fiskeridepartementets avslag på anmodning om innsyn i statsrådens kalender

Nærings- og fiskeridepartementets avslag på anmodning om innsyn i statsrådens kalender

Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige og at unntak krever hjemmel i lov eller forskrift. Hver enkelt kalenderoppføring i næringsministerens Outlook-kalender er å anse som et dokument, jf. offentleglova § 4 første ledd. Arbeidsrelaterte kalenderoppføringer er dokumenter som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til departementet, jf. offentleglova § 4 annet ledd. Den enkelte kalenderoppføringen anses ferdigstilt senest når tidspunktet for aktiviteten har passert, noe som er tilfellet for de kalenderoppføringene den aktuelle innsynsforespørselen gjelder. Vilkårene i offentleglova § 4 er etter dette oppfylt for arbeidsrelaterte kalenderoppføringer for den aktuelle perioden, og journalisten har i utgangspunktet krav på innsyn, jf. hovedregelen i offentleglova § 3.
Departementets tidsbruk på mer enn tre uker ved første gangs behandling var for lang. Tidsbruken i forbindelse med departementets fornyede vurdering og klagebehandlingen på tre måneder er også i strid med offentleglovas bestemmelser om saksbehandlingstid

Oppfølging

En journalist i VG ba Nærings- og fiskeridepartementet om innsyn i «næringsminister Monica Mælands kalender, inkludert alle avtaler, møter og med hvem, som står i statsrådens kalender i perioden 7.10.2014 til 13.11.2014». Innsynsbegjæringen ble sendt 19. april 2016. Departementet sendte foreløpig svar 25. april 2016 og avslo deretter innsynskravet 12. mai 2016. Journalisten ba samme dag om en ny vurdering av saken. Departementet sendte journalisten opplysninger om enkelte møter i perioden 14. juni 2016, men oppretthold sitt vedtak 30. juni 2016. Journalisten påklaget dette vedtaket 6. juli 2016. Tre måneder senere, 6. oktober 2016, ga departementet en utvidet begrunnelse, men fastholdt avslaget.

Innsynskravet ble avslått under henvisning til at statsrådens kalender ikke ble ansett som et saksdokument. I vedtaket 6. oktober 2016 skrev departementet følgende om dette:

«Som redegjort for i svar av 12. mai og 30. juni 2016 mener vi at næringsministerens kalender ikke omfattes av retten til innsyn fordi den ikke kan anses som et saksdokument, jf. offl. §§ 3 og 4. Dokumenter som organet selv har opprettet regnes som saksdokumenter når de er sendt ut av organet, eller hvis dette ikke skjer, når de er ferdigstilt. Et dokument anses som ferdigstilt når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i det, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005), kapittel 16 (merknad til § 3). Næringsministerens kalender blir ikke sendt ut av departementet. Kalenderen er et dynamisk planleggingsverktøy, som aldri blir ferdigstilt. På denne bakgrunn kan vi vanskelig se at disse kalenderoppføringene oppfyller det tidsmessige vilkåret til hva som er et saksdokument for departementet. Deler av kalenderen blir for øvrig publisert på regjeringen.no. VG har 14. juni 2016 fått tilsendt kalenderopplysninger for næringsministeren i den etterspurte perioden (7.10.2014 til 13.11.2014).»

Videre skrev departementet om retten til innsyn etter offentleglova § 9:

«Offl. § 9 gir rett til innsyn i sammenstilling av opplysninger som er elektronisk lagret i databasene til organet. Rett til sammenstilling gjelder kun opplysninger som er omfattet av hovedreglene om innsyn i offl. §§ 3 og 4. Vi har som nevnt lagt til grunn at kalenderen ikke er omfattet av innsynsretten.»

Journalisten klaget til ombudsmannen 20. oktober 2016.

I forbindelse med departementets oversendelse av saksdokumenter til ombudsmannen 4. november 2016 skrev departementet:

«Nærings- og fiskeridepartementet mener at næringsministerens Outlook-kalender ikke er omfattet av innsynsretten i offentleglova (offl.) §§ 3 og 4, idet den ikke kan anses som et saksdokument. En kalender er et dynamisk planleggingsverktøy, som verken blir ferdigstilt eller sendt ut av departementet, jf. offl. § 4 annet ledd. En kalender er en måte for den enkelte til å organisere hverdagen på, f.eks. for jobbrelaterte og/eller private aktiviteter. Det er ingen sikker praksis for bruk av en Outlook-kalender, ingen formelle retningslinjer eller rutiner for f.eks. lagring, korrigering eller sletting og ingen journalføringsplikt eller arkiveringsplikt. En kalender kan gi en oversikt over planlagte avtaler eller møter. Imidlertid kan kalenderen gi et ufullstendig og feilaktig bilde av virkeligheten og hvilke avtaler e.l. som faktisk er gjennomført.»

Ombudsmannens undersøkelser

Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 20. desember 2016 ble departementet først bedt om å redegjøre for saksbehandlingstiden i saken. Ombudsmannen spurte om hva som var årsaken til den lange saksbehandlingstiden, både ved første gangs behandling og ved den fornyede behandlingen, og om saksbehandlingstiden er representativ for departementets behandling av innsynssaker.

I svar 11. januar 2017 viste departementet til kravet i offentleglova § 29 første ledd om at innsynskrav «skal avgjerdast utan ugrunna opphald». Det ble opplyst at departementet var kjent med ombudsmannens uttalelser om at de fleste begjæringer bør kunne besvares innen 1–3 virkedager, at departementet har streng intern praksis knyttet til innsynskrav og at departementet prioriterer innsynssaker høyt. I følge departementet blir «[n]ær alle innsynskrav … behandlet innen 1–3 virkedager». Om den konkrete saken skrev departementet:

«Årsaken til den lengre saksbehandlingstiden i dette konkrete tilfellet er at saken har reist prinsipielle, rettslige og praktiske spørsmål, som det har vært nødvendig å ha en grundig vurdering av, før avgjørelse av innsynskravet. VG har stilt oppfølgingsspørsmål i flere runder. Departementet har således gjort en konkret og selvstendig vurdering av hver enkelt henvendelse fra VG og gitt flere foreløpige svar i den forbindelse. Vi registrerer at VG ikke har klaget på lang saksbehandlingstid, manglende svar eller oppfølging.»

Ombudsmannen spurte også om retten til innsyn etter offentleglova § 9, og om departementets uttalelse om at retten til sammenstilling etter denne bestemmelsen «kun [gjelder] opplysninger som er omfattet av hovedreglene om innsyn i offl. §§ 3 og 4».

Departementet mente at et slikt vilkår er lagt til grunn i juridisk litteratur. Departementet kunne heller ikke se at en Outlook-kalender er en database, slik vilkåret er i offentleglova § 9.

Videre spurte ombudsmannen hvilken betydning departementet mente det har for vurderingen av innsynsspørsmålet at kalenderen er «et dynamisk planleggingsverktøy», at det ikke er noen «sikker praksis for bruk av en Outlook-kalender», at kalenderen kan gi et ufullstendig og feilaktig bilde av virkeligheten og at deler av kalenderen blir publisert på regjeringen.no.

I brevet 11. januar 2017 viste departementet til at det er av betydning «hva kalenderen er, hva den brukes til og hvilken informasjon man finner i den» ved vurderingen av om kalenderen skal anses som et saksdokument. Departementet mente at Outlook-kalenderen verken er journal eller lignende register etter offentleglova § 3. Departementet drøftet deretter om kalenderen er å anse som et saksdokument etter offentleglova § 4. Innledningsvis skrev departementet at bestemmelsens dokumentbegrep må tolkes vidt, men at:

«[d]et kan … problematiseres om lovgiver ved utarbeidelse av loven fullt og helt tok høyde for den digitale utviklingen. Dersom ethvert verktøy på elektroniske plattformer skal kunne omfattes av innsynsretten, kan dette bli en hemsko for forvaltningen når det gjelder å ta i bruk slike digitale hjelpemidler. Den teknologiske utviklingen kan ikke automatisk speiles i offentlighetsprinsippet. Offentlighetsprinsippet kan med andre ord ikke gå så langt, som den til enhver tid gjeldende teknologien.»

Departementet vurderte deretter innholdet i Outlook-kalendere, og skrev blant annet følgende om den innholdsmessige avgrensing av saksdokumentbegrepet:

«En kalender er et verktøy for den enkelte for å organisere sin hverdag. Departementet har vist til at det ikke foreligger noen sikker praksis for bruk, ingen formelle retningslinjer eller rutiner for f.eks. lagring, korrigering eller sletting, og ingen journalførings- eller arkiveringsplikt. En Outlook-kalender er et hjelpemiddel som kan benyttes av alle statsansatte, og bruken av en slik kalender varierer. Den enkelte ansatte velger om, og hvordan den vil benytte en Outlook-kalender som planleggingsverktøy. Den enkelte kan imidlertid velge andre, f.eks. analoge hjelpemidler, slik som en papirkalender. En Outlook-kalender er ikke et saksbehandlingsverktøy, og benyttes heller ikke av departementet til behandling av saker. En kalender kan bli oppdatert fortløpende, men gir ikke nødvendigvis oppdatert informasjon til enhver tid. Kalenderen gir med andre ord uverifisert informasjon, og vil dermed kunne gi et unøyaktig og/eller feilaktig bilde av hvilke avtaler o.l. som er gjennomført i praksis.»

Om den tidsmessige avgrensingen av hva som regnes som saksdokument, skrev departementet blant annet:

«Kalenderen er et dynamisk planleggingsverktøy, som aldri blir ferdigstilt. Tidspunktet for innsyn vil ikke oppstå for de upubliserte kalenderoppføringene.»

Departementet la etter dette til grunn at Outlook-kalenderen ikke oppfyller vilkårene i offentleglova §§ 3 og 4. I denne sammenheng pekte departementet også på at «personvernhensyn for statsansatte tilsier at det ikke bør gis innsyn» og at innsyn også kan ha sikkerhetsmessige konsekvenser.

På spørsmål om det forelå andre hjemler for å unnta opplysningene i kalenderen, viste departementet til at flere unntakshjemler kunne være aktuelle, herunder offentleglova § 14 første ledd (organinterne dokumenter), offentleglova § 13 (taushetsbelagte opplysninger), offentleglova § 21 (nasjonale sikkerhetshensyn eller forsvar av landet), offentleglova § 24 tredje ledd (opplysninger som kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger) og offentleglova § 23 første ledd (hensynet til statens forhandlingsposisjon).

Forutsatt at det er mulig å foreta en sammenstilling med enkle fremgangsmåter, og at det foreligger hjemmel for å kunne unnta sammenstillingen, ba ombudsmannen departementet om å utdype hvilke hensyn som taler for unntak, hvilke hensyn som taler for offentlighet og den nærmere avveiingen av disse hensynene for den aktuelle sammenstillingen, jf. offentleglova § 11.

Til dette skrev departementet:

«Departementet vurderer at innsyn i upubliserte kalenderelementer ikke ivaretar hensynene bak offentlighetsprinsippet, jf. pkt. 3.2 ovenfor [om andre unntakshjemler], og at innsyn tvert imot kan gi alvorlige skadevirkninger. Vi mener at sterke grunner taler mot å gi merinnsyn i de upubliserte kalenderelementene i tråd med nevnte unntak i pkt. 3.2 ovenfor.»

Ombudsmannen fant deretter grunn til å stille departementet ytterligere spørsmål i saken. I brev 6. april 2017 ba ombudsmannen Nærings- og fiskeridepartementet om å redegjøre for om hver enkelt kalenderoppføring kan anses som ett dokument, slik dette er definert i offentleglova § 4. Videre spurte ombudsmannen om de øvrige vilkårene i § 4 er oppfylt for de enkelte kalenderoppføringene. Forutsatt at vilkårene i § 4 er oppfylt, ble departementet bedt om å redegjøre for eventuelle unntakshjemler for hver enkelt kalenderoppføring og om å foreta nødvendige merinnsynsvurderinger, jf. offentleglova § 11.

Departementet svarte i brev 4. mai 2017 at hver kalenderoppføring ikke er å anse som saksdokument, jf. offentleglova §§ 3 og 4, og viste i hovedsak til sin redegjørelse i brevet 11. januar 2017. I tillegg skrev departementet følgende om hensynet bak offentlighetsprinsippet:

«Hensyn bak offentlighetsprinsippet tilsier at en Outlook-kalender ikke er omfattet av hovedregelen om innsyn. Kalenderelementene i seg selv gir ingen annen informasjon enn planlagt møte/avtale e.l. Oppføringene vil også kunne gi feil informasjon om faktisk gjennomførte møter/avtaler. Innsyn vil et stykke på vei innføre en form for lobbyregister som Stortinget eksplisitt har bestemt at ikke skal innføres. Kalenderelementene er kun en måte for den enkelte å organisere sin arbeidshverdag. Imidlertid er det en mulighet, men ingen plikt til å bruke dette verktøyet. Innsyn i elementer gir anledning til å kartlegge elektroniske spor, og personvernhensyn for statsansatte tilsier at det ikke bør gis innsyn. Innsyn kan også ha sikkerhetsmessige konsekvenser, idet kartlegging av bevegelsesmønster til nøkkelpersoner kan gjøre det enklere å gjennomføre kriminelle handlinger. Demokrati- og kontrollhensyn ivaretas ved at deler av statsrådens program offentliggjøres på regjeringen.no. Se nærmere i vårt brev av 11.01.17 pkt. 2.2. Offentlighetsprinsippet praktiseres ikke ved at den som ber om innsyn gis direkte tilgang til et verktøy som de ansatte i forvaltningen benytter, for eksempel e-post, men ved at det gis innsyn i saksdokumenter.»

Departementets merinnsynsvurdering var tilnærmet lik den som ble gitt i redegjørelsen 11. januar 2017.

Ombudsmannens syn på saken

1.      Rettslig utgangspunkt

Retten til innsyn i forvaltningens dokumenter er nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd, som slår fast at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, så fremt det ikke ved lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. Videre følger det av bestemmelsens sjette ledd at statens myndigheter skal legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Hovedregelen etter offentleglova § 3 er også at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak kan kun gjøres dersom det følger av lov eller forskrift. Formålet med loven er blant annet å legge til rette for en åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet og styrke informasjons- og ytringsfriheten, jf. offentliglova § 1.

Ombudsmannen finner grunn til å understreke dette utgangspunktet. Som departementet peker på, er det vanskelig for lovgiver å ta høyde for en rask teknologisk utvikling. Hovedregelen om at forvaltningens saksdokumenter er offentlige og at unntak krever hjemmel i lov eller forskrift, gjelder like fullt. Departementets uttalelse om at «[d]en teknologiske utviklingen … ikke automatisk [kan] speiles i offentlighetsprinsippet», og at offentlighetsprinsippet «kan med andre ord ikke gå så langt, som den til enhver tid gjeldende teknologien», gir derfor ikke et dekkende bilde av de rettslige utgangspunktene. Dersom den teknologiske utviklingen tilsier at unntakshjemlene bør justeres, må dette primært skje gjennom lovendring.

2.      Saksbehandlingstid

For at den som ber om innsyn skal kunne nyttiggjøre seg av opplysningene, er det ofte nødvendig at innsyn gis raskt. I offentleglova § 29 første ledd er det derfor slått fast at innsynskrav skal avgjøres «uten ugrunna opphald». I forarbeidene er det lagt til grunn at de fleste innsynskrav bør kunne avgjøres samme dag som de mottas, eller senest innen tre virkedager, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 12.4.4 og Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) punkt 9.3. Videre fremgår det av rettlederen (samme sted) at hva som skal regnes som ugrunnet opphold, må vurderes ut fra bl.a. om innsynskravet reiser vanskelige spørsmål, hvilket omfang kravet har og at behandlingen av kravet ikke i urimelig grad skal fortrenge utføringen av organets øvrige oppgaver. Kravet må likevel avgjøres «så snart det er praktisk mulig».

I denne saken har Nærings- og fiskeridepartementet vist til at er at saken har reist prinsipielle, rettslige og praktiske spørsmål, og at «VG har stilt oppfølgingsspørsmål i flere runder». Ut fra det som fremgår i departementets vedtak 12. mai 2016, er det spørsmålet om hvorvidt næringsministerens kalender er å anse som et dokument etter offentleglova § 4 som har vært vurdert. Det har ikke vært foretatt vurderinger av unntakshjemler, sladding eller merinnsynsvurderinger. Departementet har ikke redegjort for hvilke praktiske spørsmål saken har reist. I perioden 19. april til 12. mai 2016 synes det ikke å ha vært annen korrespondanse mellom journalisten og departementet enn departementets foreløpige svar 25. april 2016. Sett opp mot de strenge kravene til saksbehandlingstid i offentleglova § 29 første ledd, er departementets tidsbruk på mer enn tre uker ved førstegangs behandling for lang.

Den som får avslag på en begjæring om innsyn, kan be om en nærmere begrunnelse, jf. offentleglova § 31 annet ledd. En slik begrunnelse skal gis «snarast råd og seinast innan ti arbeidsdagar etter at kravet vart motteke». Videre skal klager i innsynssaker avgjøres «uten ugrunna opphald», jf. offentleglova § 32 tredje ledd første punktum. Ombudsmannen har tidligere uttalt at en normal saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse av en klage i en innsynssak vanskelig kan aksepteres, se ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (SOMB-2008-7). Det skal mye til for å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker, se blant annet ombudsmannens uttalelse 8. oktober 2015 (SOM-2015-1403).

Journalisten ba som nevnt om en ny vurdering av saken 12. mai 2016. Departementet ga opplysninger om enkelte møter i e-post 14. juni, og opprettholdt vedtaket 30. juni 2016. Fra journalisten klaget 6. juli 2016 gikk det tre uker før det ble sendt foreløpig svar. Journalisten purret deretter to ganger. Det synes ikke å ha vært ytterligere korrespondanse mellom journalisten og departementet før departementets utvidede begrunnelse 6. oktober 2016 – tre måneder etter at klagen kom inn. Ombudsmannen kan ikke se hvilke «oppfølgingsspørsmål i flere runder» som kan begrunne departementets tidsbruk ved klagebehandlingen.

Ombudsmannen har merket seg departementets opplysning om at den aktuelle saken ikke er representativ for departementets tidsbruk i innsynssaker, og at «[n]ær sagt alle innsynskrav blir behandlet innen 1–3 virkedager». Departementets tidsbruk i den aktuelle innsynssaken er imidlertid ikke i tråd med de kravene som følger av offentleglova, og må kritiseres.

3.      Retten til innsyn i de enkelte kalenderoppføringene – hovedregelen i offentleglova §§ 3 og 4

Spørsmålet om retten til innsyn i statsrådens kalenderoppføringer kan vurderes ut fra to rettslige grunnlag: retten til sammenstilling av opplysninger etter offentleglova § 9 eller retten til innsyn i de enkelte kalenderoppføringene – uten sammenstilling, jf. hovedregelen i offentleglova § 3, jf. § 4. Ombudsmannen har i denne saken vurdert retten til innsyn i kalenderoppføringene etter sistnevnte rettsgrunnlag.

Det følger av offentleglova § 3 at innsynsretten gjelder «saksdokument, journalar og liknande register». I § 4 defineres «dokument» og «saksdokument for organet». Et dokument er en «logisk avgrensa informasjonsmengd» som er «lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande», jf. offentleglova § 4 første ledd. Et saksdokument er et dokument som har kommet inn til eller er lagt frem for organet, eller som organet selv har opprettet, og «som gjeld ansvarsområdet eller veksemda til organet», jf. § 4 annet ledd første setning. Dokumenter som organet selv oppretter, regnes som saksdokument når dokumenter er sendt ut av organet eller, hvis det ikke skjer, når de er «ferdigstilt», jf. § 4 annet ledd siste setning. Spørsmålet er om de enkelte kalenderoppføringene oppfyller vilkårene for å anses som saksdokument, jf. § 4.

Dokumentbegrepet er teknologinøytralt og omfatter alle typer informasjon. Informasjon som er lagret elektronisk i et kalenderverktøy er derfor i utgangspunktet omfattet. Det avgjørende for hva som utgjør en logisk avgrenset informasjonsmengde er «kva informasjon som innhaldsmessig høyrer saman», se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 120. Informasjon knyttet til hver kalenderoppføring – f.eks. tidspunkt, møtedeltakere og sted – hører innholdsmessig sammen, og utgjør en logisk avgrenset informasjonsmengde. Kalenderoppføringene er også lagret i Outlook-kalenderen for senere lesing. Hver enkelt kalenderoppføring er derfor å anse som et dokument, jf. offentleglova § 4 første ledd.

Videre legger ombudsmannen til grunn at de fleste kalenderoppføringene er opprettet av organet – enten av statsråden selv, eller av noen på hennes vegne, jf. offentleglova § 4 annet ledd første setning. Det kan også tenkes kalenderoppføringer som er innkommet til departementet, f.eks. som møteinnkallinger fra andre departementer. Slike kalenderoppføringer er også omfattet av dokumentbegrepet.

Retten til innsyn gjelder som nevnt kun dokumenter som gjelder departementets ansvarsområde eller virksomhet, jf. § 4 annet ledd. Ifølge forarbeidene til bestemmelsen er det ikke noe krav at dokumentet gjelder en konkret sak, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 120. Det er tilstrekkelig at dokumentet knytter seg til ansvarsområdet til organet eller til virksomheten mer generelt. Det er ikke nødvendig at dokumentet har vært gjenstand for saksbehandling. Kalenderinformasjon om arbeidsrelaterte gjøremål må anses å gjelde departementets virksomhet, og er etter dette omfattet av bestemmelsen. Rent private kalenderoppføringer faller utenfor.

Kalenderoppføringene oppfyller etter dette de innholdsmessig vilkårene for å anses som saksdokumenter etter offentleglova § 4 annet ledd første setning.

Det neste spørsmålet blir når en kalenderoppføring kan anses «ferdigstilt», jf. offentleglova § 4 annet ledd siste setning. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at et dokument anses ferdigstilt når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i det, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 120. Denne vurderingen må knyttes til hvert enkelt dokument. Det er derfor ikke relevant at Outlook-kalenderen i helhet er et dynamisk planleggingsverktøy. Det avgjørende er når det det ikke lenger vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i den enkelte kalenderoppføringen. Denne grensen kan være vanskelig å trekke for fremtidige avtaler, møter eller gjøremål. Denne saken gjelder imidlertid kalenderoppføringer tilbake i tid. Ombudsmannen legger til grunn at det neppe vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer som gjelder aktiviteter tilbake i tid. Kalenderoppføringene må anes «ferdigstilt» etter offentleglova § 4 annet ledd senest når tidspunktet for den aktuelle aktiviteten har passert. Også tidsmessig oppfyller derfor de aktuelle kalenderoppføringene vilkårene for å anses som saksdokument, jf. offentleglova § 4 annet ledd siste setning.

Vilkårene i offentleglova § 4 er etter dette oppfylt for arbeidsrelaterte kalenderoppføringer for den aktuelle perioden, og journalisten har i utgangspunktet krav på innsyn, jf. hovedregelen i offentleglova § 3. Departementet har ikke oversendt utskrift av de enkelte kalenderoppføringene, slik ombudsmannen ba om i brevet 6. april 2017. Ombudsmannen kan derfor vanskelig undersøke om de enkelte kalenderoppføringene er arbeidsrelaterte. Departementet bes derfor om å behandle innsynsforespørselen på nytt. Eventuelle vurderinger av unntakshjemler og merinnsynsvurderinger må foretas for hver enkelt kalenderoppføring. Ombudsmannen bes om å bli holdt orientert om de fornyede vurderingene.

Ombudsmannen har etter dette ikke funnet grunn til å vurdere retten til innsyn etter offentleglova § 9.

4.      Oppsummering

Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige og at unntak krever hjemmel i lov eller forskrift. Dersom den teknologiske utviklingen tilsier at unntakshjemlene bør justeres, må dette primært skje gjennom lovendring.

Hver enkelt kalenderoppføring i statsrådens Outlook-kalender er å anse som et dokument, jf. offentleglova § 4 første ledd. Arbeidsrelaterte kalenderoppføringer er dokumenter som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til departementet, jf. offentleglova § 4 annet ledd. Den enkelte kalenderoppføringen anses ferdigstilt senest når tidspunktet for aktiviteten har passert, noe som er tilfelle for de kalenderoppføringene den aktuelle innsynsforespørselen gjelder. Vilkårene i offentleglova § 4 er etter dette oppfylt for arbeidsrelaterte kalenderoppføringer for den aktuelle perioden, og journalisten har i utgangspunktet krav på innsyn, jf. hovedregelen i offentleglova § 3. Departementet bes derfor om å behandle innsynsforespørselen på nytt. Eventuelle vurderinger av unntakshjemler og merinnsynsvurderinger må foretas for hver enkelt kalenderoppføring.

Departementets tidsbruk på mer enn tre uker ved første gangs behandling er for lang. Også tidsbruken i forbindelse med departementets fornyede vurdering og klagebehandlingen på tre måneder er i strid med offentleglovas bestemmelser om saksbehandlingstid.

Forvaltningens oppfølging

Ombudsmannen avsluttet saken med brev 29. juni 2018. I brevet skrev ombudsmannen:

Oppfølgingen av ombudsmannens uttalelse

  1. Saksgangen

I uttalelsen ble departementet bedt om å behandle innsynskravet på nytt, og ombudsmannen ba om å bli holdt orientert. Den opprinnelige fristen ble i brev 16. juni 2017 satt til 30. juni 2017. Til tross for gjentatte purringer ble fristene ikke overholdt. Departementet sendte flere foreløpige svar der de blant annet skrev «Vi vil vurdere uttalelsen og gi nærmere tilbakemelding snarest mulig» e.l.

I september 2017 mottok ombudsmannen en klage fra en annen journalist over Statsministerens kontors avslag på innsyn i statsministerens Outlook-kalender (sak 2017/3029). I brev 28. september 2017 ga Nærings- og fiskeridepartementet på nytt et foreløpig svar, og viste til saken med Statsministerens kontor (SMK).

I brev 11. oktober 2017 til Nærings- og fiskeridepartementet skrev ombudsmannen:

«Ombudsmannen registrerer at departementet, til tross for gjentatte purringer, verken har behandlet saken på nytt, opplyst når ombudsmannen vil få et svar, opplyst hvorfor de angitte fristene ikke er overholdt eller bedt om fristutsettelse med angivelse av en konkret frist. At ombudsmannen har en lignende sak med Statsministerens kontor til behandling, har ikke betydning for Nærings- og fiskeridepartementets plikt til å overholde ombudsmannens frister.

Ettersom Stortinget har forutsatt at forvaltningen skal svare på ombudsmannens henvendelser og overholde de frister som settes, vil ombudsmannen vurdere å orientere Stortinget om departementets manglende oppfølging.»

I brev 2. november 2017 fremholdt departementet at saken var fulgt opp fra departementets side og viste til at saken har reist viktige prinsipielle spørsmål «som krever grundig og forsvarlig behandling». Videre skrev departementet at de fremdeles mente det var av «vesentlig betydning» at ombudsmannen hadde en tilsvarende sak om innsyn i statsministerens kalender til behandling.

Saken med Statsministerens kontor ble avsluttet med uttalelse 8. februar 2018. I uttalelsen kom ombudsmannen igjen til at en lagret kalenderoppføring i Outlook utgjør et «dokument» i offentleglovas forstand, og at spørsmålet om en slik kalenderoppføring er å anse som et «saksdokument for organet», og dermed omfattet av hovedregelen om innsynsrett, må vurderes konkret for hver enkelt kalenderoppføring. Statsministerens kontor opprettholdt sitt syn i brev 12. mars 2018. Under henvisning til Stortingets forutsetning om at forvaltningen skal følge ombudsmannens uttalelser, foretok SMK en fornyet vurdering av innsynskravet, slik ombudsmannen hadde bedt om. Statsministerens kontor avslo deretter kravet om innsyn under henvisning til offentleglova § 13, jf. sikkerhetsloven § 12 om taushetsplikt for sikkerhetsgradert informasjon.

Etter ny purring og fristutsettelse herfra skrev Nærings- og fiskeridepartementet i brev 2. mai 2018:

«Innsynskravet er fortsatt under behandling, og vi har behov for mer tid for å ferdigstille saken. Orientering til Sivilombudsmannen vil bli gitt så raskt saken er ferdigbehandlet.»

I brev 16. mai 2017 viste ombudsmannen til den korrespondansen som har vært i tilknytning til oppfølgingen av uttalelsen i denne saken, og skrev:

«Sivilombudsmannen er Stortingets kontrollorgan for forvaltningen. For at ombudsmannens kontroll skal fungere, har Stortinget forutsatt at forvaltningen skal svare på ombudsmannens henvendelser. Stortinget har derfor i ombudsmannens instruks 19. februar 1980 § 6 annet ledd slått fast at ombudsmannen kan sette frist for forvaltningen til å etterkomme pålegg om å gi opplysninger mv. Disse fristene skal overholdes. Denne saken gjelder krav om innsyn, og det ligger i sakens natur at en fornyet vurdering av departementet da må behandles raskt, jf. kravene til saksbehandlingstid i offentleglova.

Det er nå 11 måneder siden ombudsmannen første gang ba Nærings- og fiskeridepartementet om å foreta en fornyet vurdering av saken. Til tross for gjentatte purringer har departementet ikke behandlet saken på nytt. Uttalelsen i departementets brev 2. november 2017 kan gi inntrykk av at en fornyet vurdering av saken ville bli foretatt når ombudsmannens behandling av saken med Statsministerens kontor var avsluttet, men heller ikke etter det har departementet foretatt den fornyede vurdering som er etterspurt. Ombudsmannen står fast ved at vår behandling av lignende saker ikke har betydning for departementets plikt til å overholde de fristene som settes.

Nærings- og fiskeridepartementet bes omgående om å svare på denne henvendelsen. I svaret hit må departementet på nytt redegjøre nærmere for sin tidsbruk, hvorfor de fastsatte frister fremdeles ikke er overholdt og bakgrunnen for at departementet ikke har bedt om fristutsettelse med angivelse av en konkret frist.

Sammen med den fornyede vurderingen av innsynskravet, bes departementet om å oversende utskrift av de aktuelle kalenderoppføringene.»

I brev 7. juni 2018 skrev departementet at de «tar sikte på at Sivilombudsmannen vil motta svar fra oss innen 29. juni 2018». Ombudsmannen svarte i brev 14. juni 2018 at slik fristutsettelse ikke ble innvilget, og at departementet måtte svare «omgående», og at svaret måtte være mottatt her senest innen 21. juni 2018.

Til tross for dette mottok ikke ombudsmannen svar før 26. juni 2018.

  1. Departementets redegjørelse for tidsbruken

I brevet 26. juni 2018 skriver departementet følgende om tidsbruken:

«Innsyn i kalendre har reist komplekse og prinsipielle problemstillinger som det har vært nødvendig å foreta grundige vurderinger av. I etterkant av Sivilombudsmannens avgjørelse i saken om statsministerens kalender har departementet blant annet foretatt en rekke personvernvurderinger. Videre har vi foretatt vurderinger av rekkevidden av sentrale bestemmelser i offentleglova. Ved vurderingen av om kalenderoppføringer var å anse som dokumenter i offentleglovas forstand, var det etter departementets syn ikke nødvendig å foreta en konkret vurdering av hver enkelt oppføring. Departementet har derfor måttet foreta en førstegangs gjennomgang og vurdering av alle kalenderoppføringene i perioden etter Sivilombudsmannens uttalelse. For å sikre et forsvarlig resultat har det vært nødvendig med en grundig vurdering av flere problemstillinger. Dette har tatt noe tid.»

  1. Ombudsmannens syn

Som gjentatt flere ganger i saken, har Stortinget forutsatt at forvaltningen skal svare på ombudsmannens henvendelser. Stortinget har i ombudsmannens instruks § 6 annet ledd slått fast at ombudsmannen kan sette frist for forvaltningen til å etterkomme pålegg om å gi opplysninger mv. Disse fristene skal overholdes.

Denne saken gjelder krav om innsyn, og det ligger i sakens natur at en fornyet vurdering av departementet da må behandles raskt. Av offentleglova § 29 første ledd fremgår det at innsynskrav skal avgjøres «uten ugrunna opphald». I forarbeidene er det lagt til grunn at de fleste innsynskrav bør kunne avgjøres samme dag som de mottas, eller senest innen tre virkedager. For at den som ber om innsyn skal kunne nyttiggjøre seg av opplysningene, er det ofte viktig at innsyn gis raskt. Dette gjelder også i tilfeller der ombudsmannen har undersøkt saken.

Innsynskravet gjelder en periode på litt over fem uker. I den utskriften som fulgte vedlagt departementets brev 26. juni 2018 (stil for kalenderdetaljer) utgjør dette 19 sider. Av disse er det 34 oppføringer departementet har vurdert som saksdokumenter etter offentleglova. Oppføringene varierer fra en linje til en halv side. Innsynskravet kan derfor ikke sies å være særlig omfattende.

Videre har departementet ikke angitt hvilke vurderinger som har vært særlig tidkrevende. Det fremgår ikke hvilke personvernvurderinger, «vurderinger av rekkevidden av sentrale bestemmelser i offentleglova» eller «grundige vurdering[er] av flere problemstillinger» som er foretatt. Ut fra de kalenderoppføringene som er oversendt og de unntaksbestemmelsene som er påført, fremstår innsynsvurderingene relativt ordinære.

I tillegg til at departementet faktisk ikke har overholdt de fristene som er satt, etterlater formuleringene i de foreløpige svarende som er gitt, et inntrykk av at departementet ikke har hatt til intensjon om å følge ombudsmannens frister. Dette, sammenholdt med departementets tidsbruk i saken, er sterkt kritikkverdig.

Departementets fornyede vurdering av innsynssaken

  1. Departementets redegjørelse

I departementets brev 26. juni 2018 heter det:

«Vi har foretatt en fornyet vurdering av kalenderoppføringene i perioden det er bedt om innsyn i, i henhold til Sivilombudsmannens tidligere uttalelse. Det er foretatt en konkret vurdering av hver kalenderoppføring. Oppføringer som ikke anses for å være omfattet av saksdokumentbegrepet, herunder kalenderoppføringer av privat karakter, politiske møter og andre oppføringer som etter sitt innhold ikke anses som saksdokumenter, har blitt unntatt offentlighet med henvisning til offentleglova §§ 3 og 4. Kalenderoppføringer av arbeidsrelatert karakter som er omfattet av saksdokumentbegrepet har blitt vurdert opp mot offentleglovas øvrige bestemmelser. Det er totalt 34 kalenderoppføringer som departementet har ansett for å være saksdokumenter i offentleglovas forstand. Det er gitt innsyn i 13 av disse. Tre kalenderoppføringene er unntatt etter offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd pkt. 2. Disse er underlagt taushetsplikt og kan ikke utleveres. Sytten kalenderoppføringer er unntatt etter offentleglova § 14 første ledd og én etter § 15 tredje ledd. Det er foretatt merinnsynsvurderinger i henhold til offentleglova § 11 for opplysninger som er unntatt offentlighet etter øvrige bestemmelser enn offentleglova § 13.»

Vedlagt fulgte utskrift av kalenderoppføringene i formatet «stil for kalenderdetaljer» og utskrift av den enkelte kalenderoppføring for de oppføringene det var gitt innsyn i. Noe vedtak om innsyn fulgte ikke vedlagt.

  1. Ombudsmannens syn

Ombudsmannens kontroll med forvaltningen er etterfølgende, og ombudsmannen har derfor ikke undersøkt departementets fornyede vurdering av innsyn i de enkelte kalenderoppføringene. Ombudsmannen forutsetter at departementet nå gir klageren innsyn i de kalenderoppføringene hun har krav på, og at det fattes vedtak om avvisning og/eller avslag for de kalenderoppføringene det ikke gis innsyn i.

Oppsummering

Stortinget har forutsatt at ombudsmannens frister skal holdes. Departementets manglende svar, sammenholdt med de formuleringene som er brukt i brevene hit, etterlater et inntrykk av at departementet ikke har hatt intensjon om å følge de fristene som er satt. Dette, sammenholdt med departementets tidsbruk i saken, er sterkt kritikkverdig.

Ombudsmannen har merket seg departementets fornyede vurdering av innsynssaken, og imøteser kopi av departementets vedtak.

For øvrig er det ikke grunn til noe mer fra ombudsmannen side, og saken er nå avsluttet her.