Bakgrunn
Avisen Raumnes ved journalistene Jan Erik Hæhre og Thomas Frigård klaget 14. oktober 2013 over manglende kunngjøring og offentlighet av «budsjettseminarer» i Nes kommune.
De viste til at politikere og representanter for administrasjonen i kommunen hadde hatt disse budsjettseminarer i 2010, 2011, 2012 og 2013 uten at de var kunngjort i forkant. Det ble opplyst at offentligheten ikke på annen måte hadde blitt invitert eller gjort oppmerksom på at seminarene var gjennomført. Klagerne opplevde at administrasjonen og politikerne under disse møtene hadde forhandlet og drøftet kommunens budsjett, og at det ble lagt føringer for den videre realitetsbehandlingen av budsjettet. I de etterfølgende formelle politiske møtene, opplevde journalistene at det stadig ble referert til hva som ble drøftet i disse seminarene. I klagen ble det derfor anført at «seminarene utøver en styringsfunksjon som ledd i kommunens saksbehandling», og at møtepraksisen derfor var i strid med saksbehandlingsreglene for offentlige organer i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 kapittel 6.
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter ble det besluttet å foreta nærmere undersøkelser.
Undersøkelser herfra
Kommunen oversendte saksdokumentene, og det fremgikk av disse at det var arkivert få dokumenter fra seminarene.
I brev herfra ble kommunen bedt om å avklare årsaken til at seminarene ikke ble ansett som et møte i folkevalgt organ etter kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 31. Kommunen ble videre bedt om å gjøre rede for det rettslige grunnlaget for å lukke seminarene for publikum, og hvorfor saksliste og innkalling ikke hadde blitt gjort kjent for allmennheten, jf. kommuneloven § 32. Det ble også stilt spørsmål om hvem som deltok på «budsjettseminarene», herunder om alle de kommunalt folkevalgte var invitert til å delta, hva som ble drøftet og i hvilken grad de drøftingene som ble foretatt underveis var av betydning for senere budsjettforslag eller innstillinger. Avslutningsvis ble det bedt opplyst om lukking av denne typen møter, der folkevalgte deltar, var normal praksis i kommunen. Det ble vist til ombudsmannens uttalelse i sak 2010/2939 om møteoffentlighet i Skedsmo kommune, og kommunen ble anmodet om å vurdere saken i lys av denne uttalelsen.
Kommunen svarte at seminarene ikke var omfattet av kommuneloven kapittel 6. Møtene ble arrangert av kommunens administrasjon, som informasjonsmøter for de folkevalgte, og kommunen anførte at seminarene var en innledende del av den administrative budsjettprosessen, ikke den politiske budsjettprosessen. Som begrunnelse for dette ble det vist til at «seminarene [ikke] arrangeres som møter for bestemte folkevalgte organer. Det varierer hvem som inviteres og det har alltid deltatt flere enn medlemmene i ett bestemt organ. Deltakelsen har vært frivillig og har variert fra gang til gang. Seminarene har verken hatt saksliste eller saksforelegg og ledes ikke av folkevalgte. Det fattes ikke vedtak og føres ikke møtebok – jfr. § 30».
Kommunen opplyste at det aldri var gitt politiske føringer i disse seminarene, og at det uansett var opp til rådmannen selv å vurdere hva han ville ta hensyn til av ønsker og innspill. Deltakelse varierte, men det hadde «alltid vært medlemmer fra formannskapet til stede, gruppeledere (som ikke sitter i formannskapet) og ledere av hovedutvalgene har vært representert, tillitsvalgte har i ulik grad deltatt og andre kommunestyrerepresentanter har deltatt på ett av seminarene. Alle kommunale folkevalgte har ikke vært invitert». Kommunen viste videre til at seminarene primært hadde vært lagt opp som informasjonsmøter for de folkevalgte. I tillegg var det vanlig å avholde gruppearbeid hvor spørsmål var luftet tverrpolitisk. Synspunkter fra gruppene ble deretter presentert i plenum. Disse har ikke blitt «nedfelt i noe dokument».
Kommunen opplyste at alle møter i folkevalgte organer var åpne. Lukking skjedde kun i saker der det var hjemmel i kommuneloven § 31. Det var videre vanlig å avholde andre typer møter, med deltakelse både fra administrasjon og folkevalgte, hvor blant annet bedrifter, organisasjoner eller innbyggere var invitert. Selv om disse møtene normalt ikke ble annonsert hadde også andre, som ikke var invitert, herunder avisen Raumnes, vært representert i slike møter.
Avslutningsvis ble det anført at kommunens budsjettseminarer skilte seg vesentlig fra Skedsmo kommunes møter. Skedsmo kommune var kommet lenger i budsjettprosessen, med ferdigstilt og offentliggjort budsjettforslag, mens Nes kommunes møte ble avholdt på et «langt tidligere stadium i prosessen», som ledd i den forberedende, administrative saksbehandlingsfasen. Det ble vist til at det holdes en rekke forberedende møter i løpet av en budsjettprosess, blant annet med interesseorganisasjoner, andre offentlige instanser og privatpersoner, møter som kommunen anførte kunne ha like stor innvirkning på det ferdige budsjettforslaget som de omtalte budsjettseminarene.
Klageren viste deretter til at det i «Overå/Bernts kommentarutgave av kommuneloven kommer det også ganske klart fram at man ikke trenger å fatte vedtak i et møte for at møtet skal falle inn under kommunelovens bestemmelser om møteoffentlighet». De opplyste at det fremgår av innkallingen til møtet i april 2013 at «hele formannskapet, alle partiers gruppeledere og hovedutvalgslederne er innkalt. Med andre ord samtlige politiske partier i kommunestyret og de aller mest sentrale politikerne var invitert». Møtene ble dessuten avsluttet ved at «rådmannen oppsummerte sin forståelse av signalene». Klager mente derfor at seminarene måtte anses som en del av den politiske saksbehandlingen, både fordi de politiske deltakerne på møtet ikke var en del av administrasjonen, men også fordi flere av programpostene kunne tyde på at det som kom av innspill i budsjettseminarene ville kunne være førende for administrasjonens videre arbeid med budsjettet, og således måtte sies å være en del av den politiske saksbehandlingen av budsjettet.
Kommunen anførte deretter at kommuneloven kapittel 6, herunder § 31, ikke kom til anvendelse før saksbehandlingen i folkevalgte organ begynner, noe kommunen ikke mente var tilfellet i denne saken. Det måtte skilles mellom «den administrative saksbehandlingsfasen og vedtaksfasen (saksbehandlingsfasen i folkevalgte organer)». I budsjettseminarene ble de folkevalgte invitert til å komme med «uforpliktende signaler/ønsker til administrasjonen». Disse ble ikke behandlet av noe folkevalgt organ, verken gjennom votering eller protokollførsel, og rådmannen sto fritt til å velge om han ville ta hensyn til innspillene i administrasjonens videre arbeidet med budsjettforslaget.
Kommunen påberopte seg dessuten retten til å velge hvem de skulle invitere til å bidra til den forberedende saksbehandling, uten at dette måtte kunngjøres offentlig og mente dette var avgjørende for å kunne drive en effektiv offentlig administrasjon.
Mitt syn på saken
Kommuneloven kapittel 6 inneholder saksbehandlingsregler for folkevalgte organer. Paragraf 30 slår fast det generelle prinsippet om at folkevalgte organer treffer sine vedtak i møter. Møtene skal etter kommuneloven § 31 nr. 1 som hovedregel holdes for åpne dører, og det skal føres møtebok fra forhandlingene. Dessuten skal det settes opp en saksliste som er tilgengelig for allmennheten, jf. § 32 nr. 2 og 3.
Det er ikke avgjørende for at noe er å anse som «møte folkevalgt organ» at møtet gjennomføres i en av kommunens formelle organer. Jeg har uttalt meg om dette i en rekke saker og i Prop. 152 L (2009–2010) Endringar i kommuneloven (møteoffentlegheit) støttet Kommunal- og regionaldepartementene mine tidligere uttalelser, blant annet ved å foreslå en presisering av kommuneloven § 30 nr. 1. Denne presiseringen innebar at «også sakshandsaming som skjer før vedtak blir gjorde i folkevalde organ, skal skje i møte». Departementet ga i proposisjonen uttrykk for at også møter som var satt sammen av medlemmer fra både administrasjon og de folkevalgte, kunne være å anse som møte i folkevalgt organ. Om hva som er å anse som møter i offentlig organ, skrev departementet blant annet:
«til dømes mellombelse utgreiingsorgan og ulike ad hoc-utval som er sette saman av medlemmer frå både administrasjonen og eit folkevalt organ, også kan utgjere eit folkevalt organ. Om eit organ fell innanfor § 29 nr. 3 eller ikkje, vil derfor vere avhengig av ei konkret vurdering. Ein må i denne vurderinga mellom anna sjå på kven som har peikt ut det aktuelle organet, kven som sit i det, og kva oppgåver det har. Det er likevel klart at ein ikkje kan sjå bort frå møtereglane i lova ved å flytte realitetshandsaminga av saka til eit «formøte», eit «felles gruppemøte» for alle partia som deltek, eit «seminar», eit «orienteringsmøte» eller liknande, for deretter å gjere det formelle vedtaket i eit ordinært ope møte.»
Bernt og Overå utdyper dette i «Kommuneloven med kommentarer» (5. utgave 2011) på side 259, hvor de skriver:
«Som en tommelfingerregel kan vi kanskje legge til grunn at samlinger der folkevalgte utgjør hovedtyngden av deltakerne og tilsatte i kommunens administrasjon medvirker eller er til stede i tjenstlig sammenheng, må anses som et «folkevalgt organ» i denne forstand, i praksis som et adhocutvalg eller komité».
Selv om det i denne saken var administrasjonen som tok initiativ til og kalte inn de folkevalgte til seminarene, kan ikke dette være avgjørende for om seminarene var å anse som administrative møter eller møter «i et folkevalgt organ». Det må gjøres en konkret helhetsvurdering av møtene, der hvem som har kalt inn til møtet bare er et av momentene i vurderingen. Det er uomtvistet at de folkevalgte utgjorde hovedtyngden av deltakerne. Administrasjonens hensikt med å kalle inn til møtet var å informere de folkevalgte om den foranstående budsjettprosessen og samtidig avklare de folkevalgtes syn på hva det var viktig at administrasjonen tok hensyn til i sitt videre arbeid med budsjettet.
I sak 2010/2939 om møteoffentlighet i Skedsmo kommune ble både hensikten bak bestemmelsene om møteoffentlighet i folkevalgte organer og hva som skal til for at et møte er å anse som et møte i lovens forstand utdypet. Fra uttalelsen siteres følgende:
De omtalte reglene for saksbehandlingen i folkevalgte organer skal tjene flere hensyn. Dels skal reglene sikre allmennheten adgang og mulighet til å øve innflytelse over de kommunale beslutninger som treffes, og dels skal reglene tjene informasjons- og kontrollhensyn. Jeg har flere ganger tidligere uttalt at spørsmålet om hva som må karakteriseres som et møte i lovens forstand, må bestemmes ut fra hensikten med møtet og i lys av formålet med lovens bestemmelse om åpne dører. En sammenkomst i et folkevalgt organ vil være et møte i lovens forstand når det er fastsatt på forhånd at medlemmene av organet skal tre sammen som folkevalgt organ for å forhandle, drøfte, treffe vedtak eller på annen måte behandle saker og spørsmål som det etter lov eller forskrift har som oppgave å behandle. Tilsvarende vil det etter kommuneloven § 30 foreligge plikt til å behandle slike saker i møter. Rent sosiale samvær eller andre uformelle sammenkomster med andre formål enn å gjennomføre saksbehandling, f.eks. selskapelige eller opplæringsmessige formål, vil ikke kunne karakteriseres som møter i forhold til §§ 30 og 31.
Denne saken har saksfakta som til dels er sammenfallende med ovennevnte sak. Jeg uttalte følgende om Skedsmo kommunes budsjettseminarer og forholdet til bestemmelsene om møteoffentlighet i kommuneloven:
«De folkevalgte i Skedsmo kommune skulle i etterkant av seminaret realitetsbehandle det budsjettforslag det ble orientert om. I tråd med det jeg tidligere har sagt om denne typen møter, mener jeg det er mest naturlig å anse orienteringer for folkevalgte om forhold som ligger under dets arbeidsområde, og som de folkevalgte senere skal ta stilling til, som saksbehandling. Kommunen har karakterisert seminaret som «lesehjelp» for de folkevalgte. Slik hjelp for de folkevalgte vil nettopp kunne være av interesse for offentligheten og borgerne som de folkevalgte representerer. Lesehjelpen er derfor en hjelp for befolkningen og bør ses som ledd i budsjettprosessen. Det er også nærliggende å tenke seg at måten budsjettforslaget blir presentert på, og hvilke deler av forslaget som oppmerksomheten blir rettet mot, vil kunne få betydning for hvordan representantene vurderer forslaget. Behandlingen av budsjettet er kanskje den viktigste saken de folkevalgte behandler i løpet av året, noe som gjør at hensynene bak kommuneloven § 31 nr. 1 gjør seg sterkt gjeldende.»
Selv om budsjettseminarene i Skedsmo kommune ble avholdt etter at rådmannen hadde sluttført sitt budsjettforslag, mens møtene i Nes kommune ble avholdt i de innledende fasene av budsjettprosessen, kan ikke dette være avgjørende.
Spørsmålet er om seminarene var et ledd i den politiske delen av budsjettprosessen. I denne vurderingen er det flere momenter som er avgjørende, blant annet om det var invitert et representativt utvalg av de folkevalgte, hva hensikten med møtet var og om de tilstedeværende hadde en reell mulighet til å påvirke den videre budsjettprosessen.
Hele formannskapet, alle partiers gruppeledere og hovedutvalgslederne var etter det opplyste innkalt til møtet i april 2013. Det synes etter dette uomtvistet at en representativ del av de folkevalgte var invitert til å delta på seminarene.
Det fremgår at hensikten med budsjettseminarene bl.a. var å informere de folkevalgte om den forestående budsjettprosessen og at de kunne komme med «uforpliktende signaler/ønsker til administrasjonen» om innholdet i kommunebudsjettet, et budsjett de folkevalgte på et senere tidspunkt skulle behandle og vedta. Det er videre opplyst at disse seminarene inneholdt både «gruppearbeider», mulighet til å spille inn hva administrasjonen «må ta hensyn til ved utarbeidelsen» av budsjettet samt en oppsummering fra rådmannen.
Jeg kan vanskelig se at slike budsjettseminarer kan sammenlignes med møter med eksterne. Innspill fra folkevalgte som senere skal være med å fatte det endelige budsjettvedtaket, vil kunne virke førende på administrasjonens arbeid på en helt annen måte enn innspill fra eksterne aktører. Dette vil spesielt gjelde for seminarer/møter der alle kommunestyrets politiske partier er representert, og særlig hvis formannskapet også er representert. At slike forberedende møter vil kunne ha innvirkning på den videre budsjettprosessen i kommunen illustreres også ved at synspunkter som er blitt fremmet i slike budsjettseminarer har vist seg å gjentas i den senere behandlingen av kommunebudsjettet.
I tråd med det jeg tidligere har sagt om budsjettseminarer for kommunalt folkevalgte, er det mest naturlig å anse orienteringer til folkevalgte om forhold som ligger under deres arbeidsområde som de senere skal ta stilling til, som et ledd i saksbehandlingen av kommunebudsjettet. De folkevalgtes synspunkter og innspill i slike saker har interesse for offentligheten, og de vil kunne få betydning for den videre politiske behandlingen av budsjettforslaget. Som jeg også har uttalt tidligere, er behandlingen av budsjettet kanskje den viktigste saken de folkevalgte behandler i løpet av året. Dette gjør at hensynene bak kommuneloven § 31 nr. 1 om åpenhet gjør seg sterkt gjeldende.
Det er etter dette «begrunnet tvil» om kommunens forståelse av at denne type seminarer faller utenfor kommunelovens regler om møteoffentlighet. Nes kommune bes merke seg dette for fremtiden.