Manglende ulovlighetsoppfølging og lang saksbehandlingstid

Saken gjelder Lyngdal kommunes oppfølging av varsler om påståtte ulovlige tiltak knyttet til utbygging i Kåveland – Åmland hyttefelt.

Ombudsmannen er kommet til at kommunens oppfølging av varslene om mulige ulovligheter er mangelfull og ikke i henhold til reglene om ulovlighetsoppfølging i plan- og bygningsloven. Videre er ombudsmannen kommet til at saksbehandlingstiden har vært for lang, og at klagerne i saken ikke har fått svar på sine henvendelser i tråd med forvaltningsloven.

Ombudsmannen forutsetter at kommunen nå følger opp de ulike varslene. Dersom det er begått ulovligheter, må disse følges opp i henhold til plan- og bygningsloven.

Sakens bakgrunn

A henvendte seg til Lyngdal kommune i brev 21. november 2017 vedrørende mulige ulovlige tiltak i en bekk og ulovlige masseuttak på Kåveland hyttefelt. B henvendte seg til kommunen i e-post 7. januar 2018 om de samme forholdene. Kommunen svarte i brev henholdsvis 18. og 19. januar 2018 at tiltak i bekken ikke var omsøkt, og at kommunen skulle vurdere hvordan saken skulle følges opp videre. Når det gjaldt masseuttakene, informerte kommunen om at dette ble godkjent i juni 1985, og at kommunen skulle undersøke hvorvidt denne tillatelsen fortsatt var gyldig. Kommunen opplyste også at de ville komme med en tilbakemelding på disse forholdene senere.

Kommunen tok, etter det opplyste, kontakt med Vest-Agder fylkeskommune da de ble gjort oppmerksomme på tiltakene i bekken fordi fylkeskommunen er ansvarlig myndighet for fysiske tiltak i bekk som ikke inngår i anadrome vassdrag. Fylkeskommunen foretok to befaringer i området og konkluderte med at det var utført tiltak som var søknadspliktige etter forskrift om fysiske tiltak i vassdrag. I brev 15. mai 2018 fra fylkeskommunen til kommunen ble det uttalt at «siden tiltaket også er i strid med reguleringsplanen og gitte tillatelser er vår vurdering at det mest hensiktsmessige er at kommunen følger opp saken etter plan- og bygningsloven for å sikre at andre forhold enn bekken også følges opp på en best mulig måte». Fylkeskommunen nevnte også de ulovlige forholdene i bekken i brev 26. oktober 2018, som var en uttalelse til søknad om endring av detaljreguleringsplanen for området. I brevet påpekte fylkeskommunen at de ikke hadde mottatt noen redegjørelse for videre fremdrift knyttet til de ulovlige tiltakene i bekken.

I e-post 18. juni 2018 ba A kommunen om en tilbakemelding på status vedrørende masseuttakene. Ifølge A ba han også om tilbakemelding på status vedrørende masseuttakene 11. oktober 2018, 11. mars og 15. april 2019, uten at kommunen besvarte disse henvendelsene. Når det gjaldt tiltakene i bekken, ble det ifølge A sendt henvendelser 15. mai 2018, 10. januar, 14. februar og 11. mars 2019.

Kommunen svarte A i e-post 21. juni 2019 at bilder fra utbygger tatt etter restaurering av bekkeløpet var oversendt fylkeskommunen for vurdering, og at A ville få en oppdatering når svar fra fylkeskommunen forelå. Henvendelsene vedrørende masseuttakene synes å være ubesvarte.

A, B og C klaget til ombudsmannen 11. juli 2019. Klagerne anførte blant annet at kommunen ikke har besvart deres henvendelser om påståtte ulovlige tiltak, samt at kommunens oppfølging av ulovlighetene i hyttefeltet var mangelfull.

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere.

Våre undersøkelser

I undersøkelsesbrevet herfra ba vi kommunen redegjøre for hvordan henvendelsene fra klagerne var fulgt opp, og om kommunen hadde fattet noen beslutning(er) om eventuelle undersøkelser eller videre oppfølging. Vi ba også kommunen redegjøre for hvordan de påser at plan- og bygningsloven overholdes i kommunen, jf. plan- og bygningsloven § 1-4 første ledd, og om hvordan eventuelle ulovligheter forfølges, jf. plan- og bygningsloven § 32-1.

Kommunen svarte at de ikke anså de ulovlige tiltakene i bekken primært som en sak etter plan- og bygningsloven, men at fylkeskommunen hadde blitt kontaktet som ansvarlig myndighet. Bekkeløpet hadde senere blitt restaurert, og fylkeskommunen hadde konkludert med at de ikke ville forfølge saken videre. Kommunen innrømte samtidig mangelfull informasjon om prosessen ut mot klagerne, samt at henvendelser fra klagerne hadde blitt liggende ubesvart.

Når det gjaldt masseuttaket, svarte kommunen at klagerne hadde blitt informert om at det forelå en tillatelse fra 1985, men at det skulle foretas nærmere undersøkelser. Kommunen viste til at grunneier hadde blitt kontaktet i september 2019 med informasjon om at masseuttak måtte omsøkes, og grunneier hadde også blitt bedt om å redegjøre for masseuttaket som hadde funnet sted.

Vedrørende klagernes anførsler om tomtebearbeidelse utenfor byggegrenser og manglende terrengtilpasning i strid med reguleringsplanen, viste kommunen til at de byggesakene kommunen hadde behandlet «i all hovedsak» hadde vært i henhold til plan. Kommunen fremholdt at klagerne ikke hadde fått medhold i sine klager, og at kommunen «dermed [sitter] på gode juridiske vurderinger fra Fylkesmannen i Vest-Agder av alle de momenter som klagerne har anført i forhold til aktuelle byggesaker».

Kommunen redegjorde også for sin generelle tilsynsvirksomhet og ulovlighetsoppfølging. Kommunen viste til at dersom det konstateres ulovlighet, gir kommunen tiltakshaver mulighet til å søke i ettertid eller tilbakeføre tiltaket. Dersom det ikke blir sendt søknad eller gjennomført tilbakeføring, sender kommunen forhåndsvarsel om pålegg om søknad, retting og ileggelse av tvangsmulkt. Kommunen opplyste at de fleste sakene ender med at tillatelse gis i etterkant eller at tiltaket tilbakeføres. Kun i få tilfeller ilegges bøter. Kommunen viste videre til at de på grunn av stort tidspress, underbemanning og hyppig utskiftning av personale i perioden 2015-2018, har prioritert saksbehandling av søknader og overholdelse av saksbehandlingsfrister. Kommunen uttalte at selv om de er av den oppfatning at det gjøres en god jobb i forhold til plan- og bygningsloven § 1-4 første ledd, «må vi innrømme at vi trenger klarere og bedre rutiner innenfor tilsyn og ulovlighetsoppfølging, og en større stillingsressurs for å følge dette opp».

Klagerne kom deretter med merknader til svarbrevet.

Ombudsmannens syn på saken

1. Plikten til å påse at plan- og bygningsloven overholdes og plikten til å forfølge ulovligheter

Etter plan- og bygningsloven § 1-4 første ledd plikter kommunen å utføre de oppgaver som de har etter plan- og bygningsloven, «herunder påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen».

Plan- og bygningsloven § 32-1 første ledd lyder:

«Kommunen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven.»

Etter bestemmelsens ordlyd pålegges kommunen en plikt til å forfølge ulovligheter. Det er i loven gjort ett unntak fra denne plikten ved at det i bestemmelsens annet ledd åpnes for at kommunen kan avstå fra å forfølge ulovligheter av mindre betydning. Øvrige ulovligheter skal bringes i lovlig orden. Hvilke sanksjoner kommunen kan benytte for å få rettet et ulovlig forhold, fremgår av plan- og bygningsloven kapittel 32.

Av Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) side 172 fremgår det at regelen skal «synliggjøre et særskilt ansvar for å forfølge ulovligheter og bidra til at plan- og bygningsmyndighetene prioriterer ulovlighetsoppfølging». Formålet er å sikre etterlevelse og respekt for regelverket og de hensyn reglene er satt til å beskytte, herunder ivareta borgernes tillit til forvaltningen, jf. ombudsmannens uttalelse 29. september 2015 (SOM-2015-8).

Lyngdal kommune har ikke bestridt at det er foretatt ulovlige inngrep i bekken, men forklarte den manglende oppfølgingen med at det ikke først og fremst ble ansett som en plan- og bygningslovssak. Selv om fylkeskommunen er ansvarlig myndighet i saker om fysiske tiltak i vassdrag, kan ikke ombudsmannen se at kommunens forståelse av at dette ikke er en sak etter plan- og bygningsloven, kan føre frem. Selv om tiltak også kan være i strid med annet regelverk, er det kommunens ansvar å påse at plan- og bygningsloven overholdes og forfølge eventuelle ulovligheter etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 32. Fylkeskommunen har i brev til kommunen uttalt at tiltakene i bekken ikke er i tråd med reguleringsplanen eller de gitte tillatelsene til grunnarbeider. Fylkeskommunen ga også tydelig uttrykk for at de anså dette for å være en sak som burde følges opp av kommunen etter plan- og bygningsloven. Også i brev til kommunen fra Fylkesmannen i Agder ble det vist til de ulovlige tiltakene i bekken, og kommunen ble minnet om plikten til å utføre tilsyn der kommunen blir oppmerksomme på ulovligheter som går ut over det rent bagatellmessige. Kommunen har således ved flere anledninger blitt oppfordret til å foreta nærmere undersøkelser av og følge opp tiltakene i bekken.

Det fremgår av saksdokumentene at tiltakshaver har utført restaurering av bekkeløpet, men ikke om kommunen har foretatt befaring eller egne undersøkelser utover den informasjonen som er mottatt fra tiltakshaver. Det er dermed uklart hvorvidt kommunen har foretatt en vurdering av om forholdet nå er satt i lovlig stand etter plan- og bygningsloven.

Også når det gjelder masseuttakene, har kommunen over flere år blitt oppfordret til å foreta nærmere undersøkelser. Utover en tilbakemelding om at gyldigheten av tillatelsen fra 1985 skulle vurderes og nærmere tilbakemelding ville bli gitt senere, synes ikke dette forholdet å være fulgt opp av kommunen. Kommunen har i svarbrevet hit innrømmet at det har tatt lang tid å få avklart forholdet, og har forklart at saken ble liggende i bero etter saksbehandleren på saken sluttet i juni 2018. Grunneieren ble først i september 2019 bedt om å redegjøre for masseuttakene.

Basert på de mottatte saksdokumentene og kommunens redegjørelse hit, fremstår kommunens oppfølging av de ulovlige tiltakene i bekken og masseuttakene i steinuren som mangelfull. Etter ombudsmannens syn kan verken bemanningsforhold eller prioritering av søknadsbehandling danne grunnlag for å unnlate å forfølge ulovligheter etter plan- og bygningsloven § 32-1. Dersom tiltakene er ulovlige, forutsetter ombudsmannen at kommunen nå foretar en vurdering etter plan- og bygningsloven § 32-1 og eventuelt forfølger overtredelsene med passende sanksjoner.

Når det gjelder klagernes anførsler om ulovlige terrenginngrep, tomtebearbeidelse utenfor byggegrensene mv, har kommunen i svarbrevet hit vist til at klagene ikke har ført frem etter behandling hos Fylkesmannen. Klagerne anfører på sin side at Fylkesmannen i enkelte saker ikke har tatt stilling til sakens realiteter, men kun behandlet spørsmålet om det var riktig av kommunen å avvise klagene. Samtidig har fylkeskommunen, etter sine befaringer, gitt uttrykk for at planens intensjoner om terrengtilpasning «ikke fullt ut er fulgt opp ved utbygging av enkelttomter». Etter tilsyn på en av tomtene ble det også avdekket avvik, både ved at det var planert større flater enn tillatelsen omfattet, samt at det var oppført en mur uten tillatelse. Ut fra saksdokumentene synes avvikene på denne tomten å være lukket ved innvilget rammetillatelse og igangsettingstillatelse. Klagerne har i etterkant av dette henvendt seg til kommunen da de mener at den oppførte muren er høyere enn tillatt. Dette synes å være bestridt av tiltakshaver og ansvarlig søker, men det er uklart om, og eventuelt hvordan, dette er vurdert av kommunen. Dersom det ikke allerede er gjort, ber ombudsmannen kommunen om å ta standpunkt til hvorvidt muren er lovlig oppført eller ikke, samt besvare klagernes henvendelser vedrørende dette forholdet.

På bakgrunn av kommunens svarbrev hit bemerker ombudsmannen at kommunen generelt synes å ha tilfredsstillende rutiner for oppfølging av varsler om mulige ulovlige forhold. Disse rutinene ser imidlertid ikke ut til å være fulgt i foreliggende sak.

2. Saksbehandlingstiden

I saker om ulovlighetsoppfølging gjelder forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler i lovens kapittel III, jf. forvaltningsloven § 1 og plan- og bygningsloven § 1-9.

Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen inneholder krav til fremdrift også under saksforberedelsen. Kommunens plikt til å undersøke, og om nødvendig iverksette sanksjoner, oppstår når kommunen oppdager eller blir gjort oppmerksom på et mulig ulovlig forhold.

Etter forvaltningsloven § 11 a annet ledd skal forvaltningsorganet gi et foreløpig svar dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares. Det foreløpige svaret skal redegjøre for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angi når svar kan ventes. Ombudsmannen har i flere uttalelser gitt uttrykk for at god forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret skal følges opp med nye orienteringer dersom den varslede saksbehandlingstiden overskrides, se ombudsmannens uttalelse 6. februar 2017 (SOM-2016-419) med videre henvisninger.

Kommunen har innrømmet noe mangelfull informasjon om prosessen ut til klagerne i saken, samt at e-posthenvendelser har blitt liggende ubesvart. Videre har kommunen innrømmet at det har tatt lang tid med avklaringer i saken vedrørende masseuttakene.

Etter ombudsmannens syn er saksbehandlingstiden vedrørende de påståtte ulovlighetene for lang. Det har gått ca. to år siden kommunen mottok varsel om forholdene, og verken saksbehandlingen for bekken eller masseuttaket synes å være ferdig. Hva gjelder bekken, er det ut fra kommunens redegjørelse vanskelig å vurdere hvilke undersøkelser eller tiltak kommunen har planlagt å iverksette. Når det gjelder masseuttaket, synes det som kommunen nå har iverksatt undersøkelser overfor grunneieren. For ombudsmannen fremstår det heller ikke som om klagerne i saken generelt har mottatt svar på sine henvendelser uten ugrunnet opphold.

Ombudsmannen forutsetter nå at kommunen fremover overholder plan- og bygningslovens og forvaltningslovens krav til saksbehandling og saksbehandlingstid.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at kommunens oppfølging av varslene om mulige ulovligheter er mangelfull og ikke i henhold til plan- og bygningsloven § 32-1. Videre er ombudsmannen kommet til at saksbehandlingstiden har vært for lang, og at klagerne i saken ikke har fått svar på sine henvendelser i tråd med forvaltningsloven § 11 a første ledd.

Ombudsmannen forutsetter at kommunen nå følger opp de ulike varslene. Dersom det er begått ulovligheter, må disse følges opp i henhold til plan- og bygningsloven § 32-1.

Det minnes om at tiltakshavere ikke har vært part i saken her, og at disse må holdes orientert om kommunens videre oppfølging.

Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om kommunens videre arbeid i saken(e) senest innen 20. desember 2019.