Manglende standpunktkarakter i videregående skole

Saken gjelder fylkeskommunens klagebehandling av et vedtak om ikke å gi en elev standpunktkarakter i et fag i videregående skole. Skolen kan ha for lite vurderingsgrunnlag til å sette karakter i et fag. Når skolen er i tvil om standpunktkarakter kan gis, skal eleven varsles skriftlig uten ugrunnet opphold. Klageinstansen skal ikke vurdere det faglige nivået, men kun ta stilling til om reglene for karakterfastsetting er fulgt.

Det er tvilsomt om varsel om ikke å gi standpunktkarakter i det aktuelle faget, ble gitt uten ugrunnet opphold i denne saken. Videre er det tvil om klageinstansen har sørget for en forsvarlig utredning og vurdering av alle anførslene fra klager. Ombudsmannen ber derfor fylkeskommunen vurdere klagen på nytt.

Sakens bakgrunn

A var elev ved X videregående skole i Y skoleåret 2016-2017. I faget Aktivitetslære 3 fikk A resultatet Ikke vurdert (heretter forkortet IV), noe som betyr at skolen mente det ikke forelå et tilstrekkelig grunnlag for å sette standpunktkarakter.

A klaget til fylkeskommunen, og påpekte at hennes fravær i faget var dokumentert av helsepersonell. Videre mente hun det forelå flere faktafeil i faglærers uttalelser når det gjaldt manglende karakterer i delemner og deltakelse i undervisning etter at varselet var sendt ut. Hun hevdet også at varselet var sendt for sent. I klagevedtaket valgte Fylkeskommunen å opprettholde skolens avgjørelse.

A klaget deretter til ombudsmannen, og påpekte at både skolens vurderingspraksis og varselet om manglende karaktergrunnlag brøt med opplæringslovens regler. I tillegg bemerket hun at hennes siste merknader til faglærers uttalelse ikke synes å ha vært tillagt noe vekt, og hun var usikker på om de var mottatt av klageinstansen da de ikke ble nevnt i vedtaket.

Våre undersøkelser

Etter å ha gjennomgått sakens dokumenter fant vi grunn til å foreta nærmere undersøkelser.

I brev 19. oktober 2018 til Z fylkeskommune viste vi til elevens merknader til skolens uttalelse med vedlegg datert 26. juni 2017. I det aktuelle skrivet fremhevet klager at hun hadde fått karakter i to delemner som ikke syntes å ha blitt tatt med i vurderingen. Videre tilbakeviste hun at hun hadde vært fraværende ved samtlige av vurderingssituasjonene etter at varsel om ikke å få karakter i faget ble gitt.

Z fylkeskommune ble på denne bakgrunn bedt om å redegjøre for hvilke undersøkelser klageinstansen hadde foretatt for å sikre at saken var best mulig opplyst, og å utdype hvorfor klagers merknader til skolens uttalelse tilsynelatende ikke var undersøkt. Fylkeskommune ble videre bedt om å utdype vurderingen av tidspunktet og innholdet i varselet opp mot kravene i opplæringslovforskriften.

Fylkeskommunen svarte i brev 23. november 2018, og pekte på at de vurderingene som var foretatt i klagesaken var basert på «foresattes klage, faglærers uttalelse, rektors uttalelse og klagers kommentarer til skolens uttalelse». Saken inneholdt fyldige redegjørelser fra begge parter. Klageinstansen hadde ikke undersøkt forholdene rundt det omtalte vedlegget fra en av faglærerne spesielt, men hadde lagt klagers redegjørelse til grunn ved helhetsvurderingen i saken.

Klageinstansen vurderte at varselet var gitt uten ugrunnet opphold. Varsel var sendt rett etter en utsatt friluftstur eleven ikke deltok fullt ut på, men som ville ha gitt henne vurderingsgrunnlag om hun hadde deltatt som forutsatt. Eleven har dessuten hatt flere anledninger til å delta i vurderingssituasjoner etter at varsel ble gitt.

Klager har fått oversendt fylkeskommunens svar, men har ikke hatt ytterligere merknader i saken.

Ombudsmannens syn på saken

Rettslig utgangspunkt

I forskrift til opplæringslova (opplæringslovforskriften) kapittel 3 er det gitt regler om grunnlaget for fastsetting av karakterer og standpunktkarakterer. Av forskriften § 3-18 annet ledd følger det at en standpunktkarakter blir gitt ved avslutningen av opplæringen i faget, og skal være basert på

«eit breitt vurderingsgrunnlag som samla viser den kompetansen eleven har i faget, jf. § 3-3 og § 3-16. Eleven skal vere kjend med kva det blir lagt vekt på i fastsetjinga av hennar eller hans standpunktkarakter».

Elevens rett til vurdering og lærerens tilretteleggingsplikt møtes med en tilsvarende plikt for eleven til å delta aktivt for å vise sin kompetanse. Fravær i seg selv skal ikke trekkes inn i vurderingen av det faglige nivået, men kan sammen med andre særlige årsaker føre til at læreren ikke har tilstrekkelig vurderingsgrunnlag i et fag. Dersom det er fare for at en elev ikke får standpunktkarakter, skal eleven varsles. Det stilles krav til varselets form, innhold og tidspunkt for utsendelse. Konsekvensen av at det ikke blir gitt standpunktkarakter i et fag, er at det ikke kan utstedes vitnemål.

Regler for klage på vurdering er gitt i opplæringslovforskriften kapittel 5. Det følger av § 5-12 annet ledd annet punktum at klageinstansen i videregående opplæring er fylkestinget eller den de bemyndiger. I det aktuelle fylket er det fylkesrådmannen som har fått delegert slik myndighet. Klageinstansen kan bare vurdere «om gjeldande føresegner om karakterfastsetjing er følgde». Selve den faglige vurderingen av eleven kan ikke overprøves.

Ut over det som er særskilt regulert i opplæringslova med tilhørende forskrift, angir forvaltningsloven rammene for klageinstansens saksbehandling. Vurderingstemaet i en klagesak er hvorvidt karakteren er fastsatt i samsvar med forskriftens bestemmelser. I denne vurderingen må klageinstansen kartlegge de faktiske omstendighetene, og ta selvstendig stilling til om faktum sannsynliggjør at karakteren er fastsatt i samsvar med forskriftens krav. Det må ses hen til beskrivelser både fra faglærers og fra elevens side.

Ombudsmannen ser først på spørsmålet om varselet er gitt i samsvar med forskriften, deretter behandles enkelte sider ved klageinstansen saksbehandling.

Tidspunkt for varsel og varselets innhold

Opplæringslovforskriftens § 3-7 første og tredje ledd lyder:

«Eleven og foreldra skal varslast skriftleg dersom det er tvil om eleven kan få halvårsvurdering med karakter eller standpunktkarakter i eitt eller fleire fag.

Varselet skal givast utan ugrunna opphald. Varselet skal gi eleven høve til å skaffe grunnlag for halvårsvurdering med karakter og standpunktkarakter, eller gi eleven høve til å forbetre karakteren i orden eller åtferd.»

Reglene er presisert av Utdanningsdirektoratet i rundskriv om individuell vurdering
(Udir-5-16):

«Varselet skal gis «uten ugrunna opphold», det vil si med en gang læreren er i tvil om eleven kan få karakter. Hensikten med varselet er at eleven fortsatt skal ha mulighet til å få karakter i fag, eller unngå å få nedsatt karakter i orden eller adferd.

Selv om eleven og foreldrene er varslet før halvårsvurderingen med karakter blir gitt, må skolen varsle på nytt hvis det er tvil om eleven kan få standpunktkarakter.»

Varselet i denne saken ble gitt 8. mai 2017, og grunnen ble oppgitt å være «manglende vurderingsgrunnlag gjennom hele året». Ordlyden i varselet, sammenholdt med kravet til at varsel skal gis med en gang faren for ikke å få standpunktkarakter oppstår, tilsier at dette skulle vært gitt tidligere med mindre valget om å avvente å varsle har en forsvarlig begrunnelse.

Både skolen og klageinstansen har påpekt at varselet kom ut sent, men mener at tidspunktet for varsling var tilstrekkelig begrunnet. Det ble lagt vekt på at eleven allerede i halvårsvurdering for første termin var varslet om manglende vurderingsgrunnlag. Dette skal også ha blitt formidlet muntlig gjennom skoleåret. Faglærers forventning om at klager ville delta på en tur som ville ha gitt tilstrekkelig vurderingsgrunnlag, er også trukket frem for å begrunne tidspunktet for varslingen.

Ombudsmannen deler ikke uten videre klageinstansens oppfatning. En lærer skal gi løpende og systematiske underveisvurderinger gjennom skoleåret uavhengig av vurderingsgrunnlag, jf. forskriftens § 3-11. Det er selvstendige varslingsplikter for halvårsvurderinger og for standpunktkarakter. Selv om muntlige tilbakemeldinger og et varsel og vedtak om IV i første termin gir en indikasjon på at man står i fare for ikke å få standpunktkarakter, kan det ikke frita skolen fra plikten til å gi et konkret, skriftlig varsel om dette så tidlig at formålet med varselet rent faktisk kan oppfylles.

Når det gjelder det konkrete varslingstidspunktet i denne saken, har klageinstansen i redegjørelsen hit skrevet følgende:

«Klageinstansen har vurdert det slik at det har vært en forventning om at eleven ville delta på aktivitetene knyttet til denne turen for å skaffe seg vurderingsgrunnlag, og at det fram til utsatt tur mai 2017 har vært en oppfatning om at eleven kunne få karakter. Et varsel to virkedager etter turen må derfor sies å kunne være «uten ugrunna opphald».»

Ombudsmannen har vanskelig for å se at en forventning om turdeltakelse holder som selvstendig begrunnelse for å vente med å varsle. Det kan like gjerne være slik at et tidligere varsel hadde styrket sjansene for at eleven gjennomførte hele turen.

At det burde vært varslet tidligere, har skolen i sin redegjørelse til klagenemnda (datert
26. juni 2017) vært inne på:

«Eleven fikk varsel 8. mai, etter utsatt tur. Varsel burde vært sendt tidligere, men jeg har hele tiden håpet på at eleven skulle bli i stand til å framstille seg for vurdering i løpet av våren, slik at standpunktkarakter kunne settes.»

Klager har videre i den utfyllende begrunnelsen til klagen til fylkeskommunen påpekt at varselet var tenkt utsendt tidligere, man at dette ikke skjedde på grunn av en feil:

«I meldingsutveksling med faglærer på Its Learning sier faglærer at varselet ble forfattet i begynnelsen av april, men at en tastefeil fra faglærers side gjorde at varselet ikke ble sendt ut før 8. mai. En slik feil kan ikke klager klandres for. Ansvaret for å varsle ligger hos skolen. Dersom varselet hadde kommet i begynnelsen av april kunne klager inngått dialog med faglærer om hvordan man kunne oppnå grunnlag for standpunktkarakter.»

At varsel ved en feil ikke ble sendt ut tidligere, er gjengitt i klagevedtaket, men det er ikke drøftet hvilken betydning det har for avgjørelsen av saken. Sett i sammenheng med at skolen selv har påpekt at varsel burde vært sendt tidligere, og opplysningene om at varsel ble skrevet en måned før utsendelsestidspunktet, men ikke sendt ut på grunn av en «tastefeil», er det betydelig tvil om varsel i dette tilfellet er sendt «uten ugrunna opphald».

Et tema som både har selvstendig betydning, men som også har nær sammenheng med vurderingen av varslingstidspunkt, er om varselet har gitt eleven anledning til å få karakter i faget. På skjemaet for varsling er det en rubrikk med følgende ordlyd: «For at jeg som faglærer skal få vurderingsgrunnlag, må du som elev gjøre følgende.» Denne rubrikken er ikke fylt ut av faglærer, og gir dermed ingen ytterligere veiledning.

Da ombudsmannen mener det er begrunnet tvil om varselet er sendt ut uten ugrunnet opphold, er det ikke nødvendig å ta konkret stilling til om varselet ga eleven mulighet til å få vurdering i faget. Ombudsmannen vil likevel knytte noen generelle merknader til denne delen av saken.

Hvor mange undervisningsøkter som må gjenstå for å kunne gi elever «høve» til å få karakter, må vurderes konkret. I denne vurderingen vil fagets størrelse og omfanget av det vurderingsgrunnlaget som mangler være sentrale momenter som må avveies mot hverandre. I et fag med mange undervisningstimer i uka vil varselet kunne komme senere enn i fag med færre undervisningsøkter. Varsel vil også kunne komme senere der det er lite som skal til før læreren har tilstrekkelig vurderingsgrunnlag.

Hvorvidt eleven i denne saken har benyttet seg av de mulighetene som forelå, er en vurdering av de konkrete, faktiske omstendighetene og behandles nedenfor.

Sakens opplysning og vurdering av klagers synspunkter

Av forvaltningsloven § 33 følger det at klageinstansen «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Selv om klageinstansens kompetanse i saker om klager på karakterer er begrenset til om «gjeldande føresegner» er fulgt, gjelder like fullt både plikten til å få saken best mulig opplyst og til å vurdere klagers synspunkter.

Innledningsvis gjøres det oppmerksom på at det har vært flere faglærere involvert i undervisningen i faget klagen gjelder. I vedtaket har fylkeskommunen vist til elevens klagepunkter, men ikke nevnt elevens (udaterte) skriv der hun kommenterer skolens uttalelse 26. juni 2017. Eleven påpekte i skrivet at for «emnekurset egentrening har faglærer lagt ved et vedlegg», og at en annen faglærer i det omtalte vedlegget skal ha satt karakter 3/2 på egentreningsperioden i andre termin. Klager skriver at hun var til stede og deltok i undervisningsøkten 29. mai 2017, som var en av anledningene som kunne brukes for å skaffe vurderingsgrunnlag i faget. Videre opplyste eleven i uttalelsen at hun hadde avklart med turansvarlig at overnatting på friluftsturen 3.-4. mai ikke var avgjørende for å få karakter i emnet, og at det etter skoleårets slutt ble opplyst at hun fikk karakteren 4 på denne turen.

Ingen av disse opplysningene er drøftet nærmere i fylkeskommunens vedtak. Det er derfor vanskelig å se hvorvidt klagers opplysninger er vurdert og hvordan de i så fall er vektlagt.

Når det gjelder varslingstidspunktet, har eleven opplyst til fylkeskommunen at varselet ble sendt med ordinær post, og at hun ikke mottok det før 10. mai, dvs. etter den første mulige vurderingsøkten. Fylkeskommunen har utelukkende lagt til grunn at hun har hatt flere muligheter til å fremstille seg for vurdering etter at varselet ble sendt, men uten at hun har benyttet seg av disse. Elevens opplysninger om tidspunkt for mottatt varsel og at hun deltok på en av to mulige vurderingsøkter etter at varselet var mottatt, er verken nevnt i vedtaket eller i svaret hit.

I fylkeskommunens svar til ombudsmannen er det opplyst at de har lagt til grunn klagers opplysninger om at hun har fått karakter på egentreningsperioden slik hun påstår, og at det derfor ikke ble foretatt ytterligere undersøkelser. Ordlyden i vedtaket trekker derimot i retning av at fylkeskommunen ikke har vurdert elevens kommentarer i uttalelsen nevnt over.

Dersom det er uenighet eller uklarheter knyttet til faktiske opplysninger, må fylkeskommunen foreta en selvstendig bevisvurdering, og om nødvendig innhente ytterligere opplysninger fra skolen. I dette faget har det vært tre faglærere og minst en turansvarlig. Faglærers uttalelse og elevens kommentarer ga indikasjoner på at det forelå flere uavklarte omstendigheter med betydning for vurderingen av om skolens avgjørelse fulgte gjeldende regler.

Ombudsmannen er etter dette i tvil om fylkeskommunen har sørget for tilstrekkelig opplysning av saken. Siden det også knytter seg en begrunnet tvil til spørsmålet om det er varslet tilstrekkelig tidlig, og eventuelt hvilken betydning det har for karaktervurderingen, ber ombudsmannen om at fylkeskommunen behandler klagen på nytt.

Konklusjon

Det er tvilsomt om varsel om ikke å gi standpunktkarakter i det aktuelle faget, ble gitt uten ugrunnet opphold. Videre er det tvil om klageinstansen har sørget for en forsvarlig utredning og vurdering av alle anførslene fra klager. Ombudsmannen ber derfor fylkeskommunen vurdere klagen på nytt. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om fylkeskommunens nye behandling av klagen.