Ságat – Samisk avis AS (Ságat) fremmet i løpet av en periode på åtte måneder krav om innsyn i de komplette søkerlistene til tre stillinger i Porsanger kommune. Dette gjaldt stillingene som næringssjef, administrasjonsleder og oppvekst- og kultursjef. I alle sakene hadde navnet på enkelte søkere blitt unntatt fra den offentlige søkerlisten. Kommunen avslo innsynsbegjæringene med hjemmel i offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 6 første ledd nr. 4. Ságat påklaget vedtakene til Fylkesmannen i Finnmark som i alle sakene opprettholdt kommunens vedtak.
Ságat brakte fylkesmannens tre vedtak inn for ombudsmannen. Avisen anførte at fylkesmannens vedtak var «summariske» og at det ikke var blitt foretatt en tilstrekkelig individuell og konkret vurdering av den enkelte søkers forhold og begrunnelser for å få navnet unntatt fra offentlig søkerliste. Ságat fremholdt videre at alle stillingene var av stor offentlig interesse og at det skulle sterkere grunner til for å unnta en søkers navn fra den offentlige søkerlisten enn fylkesmannen hadde lagt til grunn.
Fylkesmannen ble bedt om å gi en vurdering av den enkelte søkers begrunnelse for å bli unntatt fra den offentlige søkerlisten opp mot offentlighetens interesse i innsyn. Det ble også spurt om hvilke dokumenter fylkesmannen hadde hatt for hånden under behandlingen av saken og på hvilken måte fylkesmannen hadde gjort seg kjent med søkernes anmodninger om å få navnet unntatt fra offentlig søkerliste. Endelig ble fylkesmannen bedt om å utdype sitt standpunkt om den offentlige interessen knyttet til de tre stillingene.
I svarbrevet opplyste fylkesmannen at det hadde vært telefonkontakt mellom saksbehandleren hos fylkesmannen og kommunen under behandlingen av alle sakene. Innholdet i disse samtalene var ikke nedtegnet skriftlig, noe fylkesmannen erkjente var en svakhet ved saksbehandlingen.
For alle stillingene ble det vist til at de dokumentene som hadde vært tilgjengelige for fylkesmannenved behandlingen av klagesaken, var de samme som de dokumentene som var oversendt ombudsmannen. I hovedsak dreide det seg om utlysingstekst, kommunens vedtak og klagen fra Ságat. De utvidede søkerlistene hadde ikke vært tilgjengelige for fylkesmannen.
For saken om tilsetting av næringssjef, viste fylkesmannen til at kommunen ved sin behandling av saken hadde spurt de aktuelle søkerne om begrunnelsen for å bli unntatt fra den offentlige søkerlisten. Søkerne hadde vist til hensynet til nåværende arbeidsforhold, og denne begrunnelsen ble formidlet muntlig til fylkesmannen i en telefonsamtale. Begrunnelsene ble lagt til grunn for fylkesmannens behandling. Fylkesmannen opprettholdt synet om at stillingen som næringssjef i «en liten kommune som Porsanger» heller ikke hadde stor offentlig interesse.
Når det gjaldt stillingen som administrasjonsleder, viste fylkesmannen til vedtaket, særlig avsnittet om rekrutteringsproblemer for en utkantkommune og at det ikke var grunn til å skille mellom offentlige og private arbeidsgivere. Fylkesmannen fremholdt at det var foretatt en konkret vurdering i saken, men at det burde fremgått av sakens dokumenter hvordan opplysningene om den aktuelle søkeren hadde tilflytt fylkesmannen. Etter fylkesmannens syn hadde denne stillingen noe større offentlig interesse enn stillingen som næringssjef, men likevel annerledes enn en rådmannsstilling.
For stillingen som oppvekst- og kultursjef var det også kommunens beskrivelse av saken samt telefonsamtalen med kommunen som dannet grunnlaget for fylkesmannens avgjørelse. Stillingen hadde offentlig interesse, men heller ikke her var den tilstrekkelig tungtveiende til å gå foran søkerens ønske om å bli unntatt fra den offentlige søkerlisten.
Avslutningsvis uttalte fylkesmannen at det var
«vanskelig å legge veldig stor vekt på hvilken konkret begrunnelse en søker anfører for hvorfor han vil unnta sitt navn fra den offentlige søkerlisten, forutsatt at søkeren sier at det vil skape problemer i forhold til nåværende arbeidsgiver/arbeidsforhold… I totalvurderingen som gjøres i en liten kommune som Porsanger, i saker hvor søkergrunnlaget ofte er svært begrenset og hvor man står i reell fare for at søkere trekker seg, skal det likevel kanskje noe mindre til før man imøtekommer ønsket fra søkeren.»
Fylkesmannens brev ble oversendt Ságat, som anførte at det ikke var tilfredsstillende at fylkesmannens klagebehandling stort sett var basert på telefonisk kontakt mellom fylkesmannen og kommunen. Det ble også vist til at fylkesmannen kun hadde hatt førsteinstansens redegjørelser som grunnlag for avgjørelsen.
Videre var Ságat uenig i at det bare var rådmannsstillinger som hadde stor offentlig interesse. Avisen trakk frem at Porsanger var fylkets femte største kommune og den største kommunen i det samiske forvaltningsområdet, og at de aktuelle stillingene derfor hadde stor offentlig interesse. Felles for alle sakene var at avisen mente fylkesmannen hadde unnlatt å foreta selvstendige undersøkelser og vurderinger for å bringe faktiske forhold på det rene før vedtakene ble truffet.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Saken gjelder innsyn i offentlige søkerlister, der fylkesmannens vedtak ble truffet i 2008. Min vurdering av saken må derfor ta utgangspunkt i bestemmelsen i offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69.
1. Saksbehandlingen
Bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 nr. 4 åpner for at det kan unntas opplysninger om en søker fra den offentlige søkerlisten dersom søkeren ber om dette. Adgangen er et unntak fra offentlighetslovens hovedregel om at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Forvaltningen plikter imidlertid, i samsvar med offentlighetsloven § 2 tredje ledd, å vurdere om de hensynene som begrunner unntaksregelen gjør seg tilstrekkelig gjeldende sammenholdt med de hensynene som taler for offentliggjøring.
Videre har forvaltningen, herunder også klageorganet, en selvstendig plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 §§ 17 og 33 første ledd. I min uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2005 på side 86 (somb-2005-9) fremhevet jeg at:
«Fylkesmannen må selv i første omgang vurdere om de opplysningene som foreligger om søkernes begrunnelser for å be seg unntatt offentlighet, ivaretar kravene til forvaltningens plikt om å påse at saken er så godt opplyst som mulig før avgjørelse treffes.»
Videre kan klageorganet prøve alle sider av saken og er ikke bundet av de argumentene og synspunktene som underinstansen har vektlagt, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd første punktum.
Om kravene til klageinstansens saksbehandling i denne typen saker har jeg tidligere uttalt bl.a. følgende i sak inntatt i årsmeldingen for side 2008 på side 65 (somb-2008 10):
«Det er ikke tilstrekkelig – slik departementet har gjort i denne saken – at klageorganet nøyer seg med å konstatere at det foreligger et begrunnet ønske fra søkerne om å bli unntatt fra offentlighet, og så veie dette opp mot offentlighetens interesse i innsyn. Det er en konkret vurdering som skal foretas, og en helt sentral del av denne vurderingen er søkernes begrunnelse for hemmelighold.»
Det er, ut fra de oversendte saksdokumentene og fylkesmannens redegjørelse hit, vanskelig å se at fylkesmannen hadde et tilstrekkelig grunnlag for å treffe avgjørelse i denne saken. Fylkesmannen hadde ikke tilgang til søkerlistene for de tre stillingene og hadde heller ikke tilgang til søkernes CV-er. Basert på de saksdokumentene som er oversendt hit, og som etter det opplyste er de samme som de dokumentene fylkesmannen hadde tilgjengelig, fremstår det også som uklart for flere av søkerne hva deres nåværende arbeidssituasjon egentlig var.
Den enkelte søkerens begrunnelse for å be om unntak fra offentlighet har kommet til uttrykk ved at både kommunen og fylkesmannen i sine avgjørelser av innsynssaken kort har vist til hensynet til søkernes arbeidssituasjon. Porsanger kommune skal ha innhentet begrunnelsene muntlig, men det er ikke spor i sakens dokumenter av at den enkelte søkeren ga noen nærmere og mer konkret begrunnelse for hvorfor hensynet til vedkommendes arbeidssituasjonen talte for å unnta søkerens navn. Etter det opplyste har fylkesmannen muntlig, i telefonsamtaler, fått opplysninger fra kommunen om søkernes begrunnelser. Fylkesmannens redegjørelse til ombudsmannen inneholder imidlertid heller ikke noe om den mer konkrete begrunnelsen fra hver enkelt søker, knyttet opp til vedkommendes arbeidssituasjon. Det er derfor ikke mulig å ha noen begrunnet oppfatning om hvorvidt vedkommendes situasjon tilsier at det er grunn til å gjøre unntak fra hovedregelen om offentlighet eller ikke.
Jeg må etter dette konkludere med at det foreligger begrunnet tvil til hvorvidt sakene var tilstrekkelig opplyst da fylkesmannen besluttet å opprettholde Porsanger kommunes vedtak om å unnta navnene fra de offentlige søkerlistene.
Fylkesmannen har erkjent at opplysningene fra kommunen skulle vært nedtegnet, jf. forvaltningsloven § 11 d annet ledd første punktum. Den manglende skriftligheten er en svakhet ved saksbehandlingen, og har medført at det har vært vanskelig for meg å undersøke om det var grunnlag for å unnta de aktuelle søkernes navn fra offentliggjøring. Jeg tar fylkesmannens beklagelse på dette punktet til etterretning.
2. Innsynsspørsmålet
Slik denne saken ligger an, finner jeg grunn til å knytte enkelte kommentarer til noen av de vurderingene fylkesmannens vedtak gir uttrykk for.
I alle sakene har fylkesmannen lagt særlig vekt på hensynet til søkernes arbeidsforhold som begrunnelse for at søkernes navn kunne unntas fra offentlig søkerliste. I Justisdepartementets «Veileder i offentlighetsloven» (2003) punkt 7.8.2 blir forholdet til nåværende arbeidsgiver kommentert. Det hitsettes:
«Samtidig skal det legges betydelig vekt på den enkeltes søkers behov for at det ikke gjøres kjent at han eller hun har søkt en stilling, især om det kan skade søkerens nåværende arbeidssituasjon om det blir kjent at hun eller han har søkt en annen stilling. I denne vurderingen vil det ofte være større grunn til å unnta opplysninger om søkere som arbeider i det private næringsliv, enn søkere som arbeider i det offentlige. At det kan oppleves som ubehagelig for den enkelte om det blir kjent at man har søkt en ny stilling, vil ha liten betydning når det gjelder stillinger av stor offentlig interesse.»
Det er på det rene at enkelte av søkerne som fikk sine navn unntatt offentlighet i denne saken, var offentlig ansatte. Fylkesmannen har vist til at det ved offentlighetsvurderingen ikke er grunn til å gjøre stor forskjell på søkere fra privat og offentlig virksomhet. Jeg har tidligere uttalt meg om dette spørsmålet, jf. bl.a. uttalelse i sak 2005/1238, som også fylkesmannen har vist til. Jeg finner igjen grunn til å fremheve at det normalt skal sterkere grunner til for at navnet på en offentlig ansatt skal kunne unntas fra offentlighet enn når det gjelder en søker fra privat næringsliv. I en sak inntatt i årsmelding for 2006 på side 74 (somb-2006-10) uttalte jeg blant annet at hensynet til nåværende arbeidsgiver «i større grad [vil] være aktuelt for søkere fra privat virksomhet». Dersom det er tale om en person som innehar en lederstilling i det offentlige, vil saken kunne stille seg annerledes, men det skal likevel godtgjøres at forholdet til arbeidsgiveren eventuelt vil bli skadelidende, jf. det jeg har uttalt under punkt 1 ovenfor.
Et annet moment som er trukket frem av fylkesmannen, er spørsmålet om hvor stor offentlig interesse som er knyttet til stillingene som henholdsvis næringssjef, administrasjonsleder og oppvekst- og kultursjef. Fylkesmannen synes å være av den oppfatning at den offentlige interessen knyttet til disse stillingene ikke er stor nok til å konkludere med at det skal utvises meroffentlighet for søkerlisten, i strid med søkernes ønsker om å bli unntatt fra offentlighet.
Fylkesmannen har rett i at terskelen for å unnta navn fra søkerlisten vil variere, avhengig av hvilken offentlig stilling det er tale om. Imidlertid er de aktuelle stillingene i denne saken alle av relativt stor offentlig interesse. Det er ikke slik at det bare er rådmannsstillingen som har tilstrekkelig stor grad av offentlig interesse til at offentlighetshensynet i gitte tilfeller går foran en søkers ønske om unntatt offentlighet. Idet jeg ikke har tilstrekkelig kunnskap om den enkeltes begrunnelse for å be om unntak, finner jeg imidlertid ikke grunn til å gå nærmere inn på den konkrete vurderingen som må foretas i denne saken.
3. Konklusjon
Det er grunn til å rette kritikk mot flere deler av fylkesmannens saksbehandling i denne saken. Viktigeopplysninger er ikke blitt nedtegnet, og saken synes for øvrig å ha vært for dårlig opplyst da fylkesmannen tok stilling til offentlighetsspørsmålet. Det knytter seg derfor «begrunnet tvil» til forhold av betydning for saken i alle de tre klagesakene, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd. Sett hen til sakens karakter, og at de aktuelle tilsettingene ligger forholdsvis langt tilbake i tid, finner jeg ikke grunn til å be fylkesmannen foreta en ny vurdering av saken. Jeg ber imidlertid fylkesmannen merke seg mine kommentarer og innrette seg etter dette ved behandlingen av fremtidige saker.»