• Forside
  • Uttalelser
  • Lukking av møter i Kontrollutvalget – saksbehandling, føring av møtebok og hjemmel for lukking

Lukking av møter i Kontrollutvalget – saksbehandling, føring av møtebok og hjemmel for lukking

Ombudsmannen er kommet til at enkelte saksbehandlingsregler i kommuneloven kapittel 6 ikke er overholdt av Kontrollutvalget ved lukkingen av tre ulike møter. Ombudsmannen ber Kontrollutvalget påse at kommunelovens saksbehandlingsregler for lukking av møter følges i fremtiden. Ombudsmannen ber også Kontrollutvalget om på nytt å vurdere hjemmelen for å lukke de tre møtene. Det er begrunnet tvil om vilkårene for den hjemmelen Kontrollutvalget har brukt for lukking av deler av det ene møtet, er oppfylt. Videre er det uklart hva som er hjemmelen for lukking av deler av de to andre møtene, og hvilke opplysninger i disse møtene som er taushetsbelagte.

Sakens bakgrunn

En journalist i Trønder-Avisa klaget til ombudsmannen over lukking av følgende møter i Frosta kommune:

  • Kontrollutvalget 3. mai 2018, sak 21/18 «Orientering fra rådmannen»
  • Formannskapet 15. mai 2018, orienteringssakene «Orientering fra rådmannen» og «Barnehagesaken»
  • Kontrollutvalget 23. mai 2018, sak 25/18 «Henvendelser til kontrollutvalget»
  • Kommunestyret 29. mai 2018, sak 35/18 «Henvendelser til kontrollutvalget»
  • Kommunestyret 12. juni 2018, sak 36/18 «Oppfølging av henvendelser til kontrollutvalget»
  • Kontrollutvalget 21. juni 2018, sak «Referatsaker»

Konsek Trøndelag IKS (Konsek) er sekretariat for blant annet det aktuelle kontrollutvalget. Etter å ha forelagt saken for kommunen, svarte Konsek på de spørsmålene som gjaldt Kontrollutvalget. Vi besluttet derfor å dele saken. Denne uttalelsen omhandler lukkingen av møtene i Kontrollutvalget.

Ifølge den offentlige møteinnkallingen til Kontrollutvalgets møte 3. mai 2018, gjelder sak 21/18 kommunens oppfølging av plan- og byggesaksprosesser i lys av de seneste oppslagene i lokalavisen om dette. Kontrollutvalget ba om en orientering om saken.

I protokollen fra møtet heter det:

«Behandling:
Ordfører og rådmann ga en orientering og svarte på spørsmål.
Møte ble lukket under deler av rådmannens orientering, jf. kommuneloven §31. nr. 3.»

Hverken for møtet 23. mai 2018 eller møtet 21. juni 2018 fremgår det av møteinnkallingen hva møtet gjelder. I protokollen fra møtet 23. mai heter det følgende om sak 25/18:

«Behandling:
Møtet ble lukket ved behandling av saken, jf. kommunelovens § 31 2. ledd og forv.l. §13.»

I protokollen fra møtet 21. juni 2018 heter det om sak 28/18:

«Møtet ble lukket ved presentasjon av referatsak nr. 3, jf. kommunelovens §31 nr. 2 og 4.»

I klagen hit ba journalisten om at ombudsmannen så nærmere på det formelle rundt lukkingen av møtene og det materielle grunnlaget for lukkingen. Han mente at politisk behandling av disse sakene er av offentlig interesse.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av klagen og de oversendte saksdokumentene fant vi grunn til å undersøke saken nærmere.

I brev 19. september 2018 spurte vi hvordan det var besluttet at (deler av) møtene 3. mai, 23. mai og 21. juni 2018 skulle lukkes.  For møtet 3. mai 2018 ba vi om en nærmere redegjørelse for hva som er årsaken til lukkingen, hjemmelen for dette og om vilkårene i den anførte hjemmelen er oppfylt. Vi spurte også om kommunen mente at vilkårene i kommuneloven § 30 nr. 4 er oppfylt for protokollene fra møtene 23. mai og 21. juni 2018.

Konsek svarte i brev 10. oktober 2018 at lukking av møter i Kontrollutvalget skjer ved at det blir redegjort for at det vil bli gitt skjermingsverdig informasjon og hva som er hjemmelen for lukking. Det fremgår ikke av svarbrevet hvem som gir denne informasjonen eller om dette gjøres for åpne dører. Videre skrev Konsek at det er alminnelig praksis i kommunal sektor at dersom ingen ytrer seg mot et forslag til vedtak, anses forslaget som vedtatt, og at dette også er praksis ved lukking av møter i Kontrollutvalget.

Om lukking av møtet 3. mai 2018 ved behandlingen av sak 21/18 skrev Konsek:

«Når det gjelder møtet den 03.05.18 opplyste rådmannen at han hadde informasjon av personalmessig karakter som han bare kunne gi til utvalget dersom møtet ble lukket. Basert på denne opplysningen hadde utvalget få alternativer til å vedta lukning i samsvar med kommuneloven §31 nr. 3.»

Om lukking av møtene 23. mai og 21. juni 2018 skrev Konsek:

«Slik vi har tolket regelverket mht. møteoffentlighet og dokumentoffentlighet – med unntaksbestemmelser – er vi av den oppfatning at det forelå gode grunner (hjemler) for å lukke deler av møtene den 23.05.18 og 21.06.18. I begge disse sakene var det svært mange skjermingsverdige opplysninger om enkeltpersoner (også om tredjepart), herunder varsel etter arbeidsmiljøloven. Vi viser for øvrig også til arbeidsmiljøloven §2A-4.»

Videre erkjente Konsek at avstemmingsresultatet burde fremgått av protokollene, og at dette vil forbedres i fremtiden. De konkluderte med at kommuneloven § 30 nr. 4 «i hovedsak er oppfylt».

Ombudsmannens syn på saken

1.      Saksbehandlingen og føringen av møtebok

Kommuneloven kapittel 6 inneholder saksbehandlingsregler for folkevalgte organer. Det følger av loven § 30 nr. 1 at «(f)olkevalgte organer behandler sine saker og treffer sine vedtak i møter». Hovedregelen er at møtene holdes for åpne dører, jf. § 31 nr. 1. Unntak må ha hjemmel i lov og vedtas i tråd med bestemmelsene i §§ 31 og 31a.

Det følger av ordlyden i kommuneloven § 31 at det er organet selv som vedtar å lukke møtet. Videre følger det av kommuneloven § 35 nr. 1 at vedtak treffes med alminnelig flertall. Avstemningen skjer i åpent møte, jf. § 31 a nr. 1 annen setning. Det samme gjelder i utgangspunktet også debatten om hvorvidt møtet skal lukkes. Det følger av kommuneloven § 30 nr. 4 at avgjørelser om at et møte skal holdes for lukkede dører, skal føres i møteboken, og at hjemmelen for avgjørelsen skal fremgå.

Ombudsmannen har i uttalelse 24. oktober 2014 (SOM-2014-2082) uttalt følgende om viktigheten av at kommuner følger de prosessuelle reglene dersom møter i folkevalgte organer lukkes:

«Reglene som er gitt om føring av møteboken, er ment å sikre at spørsmålene om møteoffentlighet blir behandlet på en forsvarlig måte ved å bidra til en regelorientert saksbehandling. Dette kan også være nyttig av hensyn til klarhet og kontroll, jf. Ot.prp. nr.17 (2008–2009) s. 33. Av hensyn til demokratiet, åpenheten og tilliten til de folkevalgte organenes avgjørelser er det svært viktig at kommunen overholder saksbehandlingsreglene som gjelder ved avgjørelser av om møter skal holdes for lukkede dører.»

Ut fra Konseks svarbrev hit fremstår prosessen rundt lukking av møter i Kontrollutvalget lite formell. Det Konsek skriver om begrunnelsen for lukking av møtet 3. mai 2018, kan forstås slik at rådmannen la føringene for om møtet skulle lukkes. Det ble heller ikke foretatt noen formell avstemming.

Ombudsmannen påpeker at det er organet selv som skal vurdere om vilkårene for lukking av møtet er oppfylt og eventuelt vedta lukking, jf. kommuneloven § 31. Det minnes også om hovedregelen om at debatten om lukking av møtet skal skje i åpent møte, og at avstemningen skal skje i åpent møte, jf. § 31 a nr. 1.

Ved lukking av møtene 23. mai og 21. juni 2018 har kommunen blant annet vist til kommuneloven § 31 nr. 2 om taushetsplikt. For møtet 23. mai 2018 er det også vist til forvaltningsloven § 13. I redegjørelsen hit er det i tillegg vist til arbeidsmiljøloven § 2A-4.

Hovedregelen i kommuneloven § 31 er at møter er offentlige, og unntak fra hovedregelen krever at det påvises en særskilt hjemmel. Kravet i § 30 nr. 4 om at det må vises til «hjemmelen for avgjørelsen» må derfor forstås slik at det kreves en spesifisering av hvilket nummer i kommuneloven § 31, samt eventuelt andre lovbestemmelser, som har begrunnet lukkingen. Dersom lukkingen hjemles i kommuneloven § 31 nr. 2, må det også vises til hvilken bestemmelse som hjemler taushetsplikt, herunder hvilket ledd, bokstav eller nummer i taushetspliktbestemmelsen som er brukt. Dette er med på å sikre at spørsmålene blir forsvarlig behandlet, og det ivaretar hensynet til klarhet og kontroll, se blant annet Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) side 32–33. Ombudsmannen mener kravet om at det må vises til «hjemmelen for avgjørelsen» i kommuneloven § 30 nr. 4, ikke er fullt ut fulgt ved lukkingen av møtene i Kontrollutvalget 23. mai og 21. juni 2018.

Ombudsmannen ber Kontrollutvalget påse at kommunelovens saksbehandlingsregler for lukking av møter følges i fremtiden.

2.      Lukking av møtet 3. mai 2018 – er vilkåret for lukking oppfylt?

Konsek har opplyst at møtet ble lukket med hjemmel i kommuneloven § 31 nr. 3. Av denne bestemmelsen fremgår det at organet skal vedta å lukke møtet når det skal behandle en «sak som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold». Organet har med andre ord en rettslig plikt til å lukke møtet dersom vilkårene er oppfylt.

Det er sakstypen som er avgjørende for om det er «sak som angår» arbeidstakerens tjenstlige forhold. «[T]jenstlige forhold» er i denne sammenheng saker om tilsetting, oppsigelse, avskjed, lønnsvilkår, permisjon og andre spørsmål som angår enkeltpersoners tjenestemessige forhold, se Prop. 152 L (2009–2010) sidene 29 og 44. Det er ikke tilstrekkelig for å lukke møtet at det er rettet et kritisk søkelys mot tjenestemannens saksbehandling eller hvordan han eller hun ellers har opptrådt i stillingen, se Bernt, Norsk Lovkommentar, note 615 (sist hovedrevidert 1. oktober 2014).

Grunnen til at deler av møtet 3. mai 2018 ble lukket, er oppgitt å være at rådmannen ikke ville kunne gi utvalget informasjonen som ble opplyst å være «av personalmessig karakter», dersom møtet ikke ble lukket.

Av saksfremlegget fremgår det at saken dreier seg om Kontrollutvalgets bekymring for kommunens omdømme som følge av oppslag i lokalmedia. Kontrollutvalget ba om en orientering om «saksbehandling, saksgang og prosesser knyttet til plan- og byggesak». Det fremgår ikke av de oversendte saksdokumentene eller av redegjørelsen hit, hva som utgjør informasjonen «av personalmessig karakter». Selv om det kan ha fremkommet opplysninger om enkeltpersoners utførelse av deres arbeid, er det vanskelig å se at saken, etter sin art, var en sak om en enkeltpersons tjenestemessige forhold. Ombudsmannen mener det derfor er begrunnet tvil om vilkårene i kommuneloven § 31 nr. 3 for lukking av deler av møtet er oppfylt.

Ombudsmannen har ikke tatt stilling til om møtet eventuelt kunne lukkes med hjemmel i andre bestemmelser. Kontrollutvalget bes vurdere på nytt om det var hjemmel for å lukke møtet ved behandlingen av sak 21/18.

3.      Lukking av møtene 23. mai og 21. juni 2018 – er vilkårene for lukking oppfylt?

På bakgrunn av det Konsek skrev i svarbrevet hit, fremstår det uklart for ombudsmannen hva som er hjemmelen for lukking av det to møtene. Det er også uklart hvilke konkrete opplysninger Kontrollutvalget mener er taushetsbelagte. Som det fremgår ovenfor under punkt 1, er det krav om særskilt hjemmel for å gjøre unntak fra hovedregelen om offentlig møte. Det er ikke tilstrekkelig at det foreligger «gode grunner» for å lukke møtet, slik Konsek skrev i svarbrevet hit. Ombudsmannen ber derfor Kontrollutvalget om å vurdere hjemmelen for å lukke møtene ved behandling av sakene 25/18 og 28/18 på nytt.

Konklusjon

Saksbehandlingsreglene for lukking av møter i folkevalgte organer er ment å sikre at spørsmålene om møteoffentlighet blir behandlet på en forsvarlig måte. En regelorientert saksbehandling skal også ivareta hensynet til klarhet og kontroll.

Det er organet selv som skal vurdere om vilkårene for lukking av et møte er oppfylt og eventuelt vedta lukking. Vedtak om lukking treffes med alminnelig flertall, og resultatet skal føres i møteboken. Det skal vises til hvilket nummer i kommuneloven § 31, samt eventuelt andre lovbestemmelser, som har begrunnet lukkingen. Ombudsmannen ber Kontrollutvalget påse at kommunelovens saksbehandlingsregler for lukking av møter følges i fremtiden.

Videre er det etter ombudsmannens syn begrunnet tvil om vilkårene for den hjemmelen Kontrollutvalget har brukt for lukking av deler av møtet 3. mai 2018, er oppfylt. Det fremstår også som uklart hva som er hjemmelen for lukking av deler av de to møtene 23. mai og 21. juni 2018, og hvilke opplysninger i disse møtene som eventuelt er taushetsbelagte. Ombudsmannen ber derfor Kontrollutvalget om å vurdere hjemmelen for å lukke de tre møtene på nytt.

Ombudsmannen ber om å bli orientert om den fornyede vurderingen innen 19. desember 2018.