Sakens bakgrunn
En journalist i Trønder-Avisa klaget til ombudsmannen over lukking av følgende møter i Frosta kommune:
- Kontrollutvalget 3. mai 2018, sak 21/18 «Orientering fra rådmannen»
- Formannskapet 15. mai 2018, orienteringssakene «Orientering fra rådmannen» og «Barnehagesaken»
- Kontrollutvalget 23. mai 2018, sak 25/18 «Henvendelser til kontrollutvalget»
- Kommunestyret 29. mai 2018, sak 35/18 «Henvendelser til kontrollutvalget»
- Kommunestyret 12. juni 2018, sak 36/18 «Oppfølging av henvendelser til kontrollutvalget»
- Kontrollutvalget 21. juni 2018, sak «Referatsaker»
Konsek Trøndelag IKS (Konsek) er sekretariat for blant annet det aktuelle kontrollutvalget. Etter at vi sendte undersøkelsesbrev i saken til kommunen, svarte Konsek på spørsmålene som gjaldt Kontrollutvalget, mens kommunen svarte på spørsmålene som knyttet seg til møtene i kommunestyret og formannskapet. Vi besluttet derfor å dele saken. Denne uttalelsen omhandler lukking av møtene i kommunestyret og formannskapet.
I protokoll for formannskapsmøtet 15. mai 2018 fremgår det:
«Merknader:
Møtet ble lukket under siste orientering av barnehagesaken.
Møtet ble lukket kl. 13.00 under siste del av orienteringen; info/avklaringer i forhold til medias oppslag den siste tiden, § 31 i kommuneloven.»
I møteinnkallingen til dette formannskapsmøtet fremgår det ingen sak med tittel «barnehagesaken». Av protokollen fra møtet fremgår det at sak 26/18 Referatsaker blant annet omhandlet orientering fra rådmannen om status for bygging av en barnehage. Enhetsleder barnehage og to barnehagestyrere svarte på spørsmål. Videre fremgår det av protokollen at sak 17/18 gjelder Orienteringer fra ordfører, og at ett av punktene under denne saken var «Info/oppklaringer rundt avisoppslagene i Trønder-Avisa den siste tiden».
I protokollen fra kommunestyremøtet 29. mai og 12. juni 2018 er det to saker som begge gjelder oppfølging av henvendelser til Kontrollutvalget; sak 35/18 Henvendelser til kontrollutvalget og sak 36/18 Oppfølging av henvendelser til kontrollutvalget. I protokollen fra begge møtene heter det henholdsvis under sak 35/18 og under sak 36/18 følgende:
«Møtet ble lukket ved behandling av saken, jf. Kommunelovens § 31.4 og forvaltningsloven § 13.»
Journalisten klaget hit og ba ombudsmannen se nærmere på det formelle rundt lukkingen av møtene og det materielle grunnlaget for lukkingen. Han mente at politisk behandling av disse sakene er av offentlig interesse.
Våre undersøkelser
Etter en gjennomgang av klagen og de oversendte saksdokumentene fant vi grunn til å undersøke saken nærmere.
I brev 19. september 2018 stilte vi spørsmål knyttet til lukking av formannskapsmøtet og de to kommunestyremøtene. Kommunen svarte i brev 5. oktober 2018. På bakgrunn av de svarene vi fikk, fant vi grunn til å stille ytterligere spørsmål i brev 16. oktober 2018. Kommunen svarte i brev 31. oktober 2018. Ombudsmannens spørsmål og kommunens svar var i hovedsak som følger:
1. Spørsmålene og svarene knyttet til formannskapsmøtet 15. mai 2018
1.1. Hvilke deler av møtet ble lukket?
Til dette svarte kommunen i brev 5. oktober 2018:
«- under referatsaker som omhandlet økonomisk avtaler/forhandlinger vedr. ny barnehage (her skulle hjemmel ha stått i møteprotokollen Offentlighetsloven § 23 1. ledd)
– under referatsaker ino/avklaringer i forhold til medias oppslag den siste tiden jfr. Kommuneloven § 31.»
1.2. Hvordan ble det besluttet at (deler av) møtet skulle lukkes?
Kommunen opplyste at ordføreren tok spørsmålet om lukking av møtet «opp til vurdering» og at kommunestyret «sluttet seg enstemmig til dette». Kommunen erkjente at dette burde stått i protokollen.
1.3. Hva er årsaken til lukkingen av møtet og den konkrete hjemmelen for dette? Er vilkårene i de(n) anførte hjemmelen/hjemlene oppfylt for henholdsvis «barnehagesaken» og «info/avklaringer i forhold til medias oppsalg den siste tiden»?
For barnehagesaken skrev kommunen i svarbrevet 5. oktober 2018:
«Off.loven 23 1. ledd. Intern vurdering av prioritering innenfor økonomisk ramme hvor det hverken er kontraktsfestet eller innhentet pris på synliggjorte elementer.»
For saken om oppslag i media skrev kommunen:
«Her er det vist til Kommuneloven § 31, skulle i tillegg vært vist til Offentlighetslovens § 13 samt forvaltningsloven § nr. 1
Det er flere personer som er omtalt i dokumentet som det kan knyttes personlige forhold til.»
I undersøkelsesbrevet 16. oktober 2018 ba vi kommunen redegjøre konkret for hvilke opplysninger i saken om oppslag i media som kommunen eventuelt mener er taushetsbelagte. Videre ble de bedt om å redegjære nærmere for hvorfor opplysningene er taushetsbelagte.
I brevet 31. oktober 2018 ga kommunen en nærmere redegjørelse for lukking av formannskapsmøtet både ved behandlingen av barnehagesaken og ved behandlingen av mediesaken. Om barnehagesaken skrev kommunen:
«Offentlighetsloven § 23 1. ledd
Dokument inneholder avtaler under forhandling, Fordeling av budsjett på enkeltelementer hvor kommunen enda ikke har inngått avtale, eller forespurt om pristilbud på synliggjorte enkeltelementer. En åpen kommunikasjon av dette samlet ville ikke være forsvarlig gjennomføring av kommunens økonomiforvaltning
Offentlighetsloven § 23 3. ledd
Oversikten gir innsyn i konkrete opsjonspriser fra valgt leverandør, dette er ikke offentlig ihht. Bare kontraktssum med valgt totalentreprenør er offentlig og tilgjengelig i andre dokumenter
Offentlighetsloven § 14 1.ledd
Den detaljerte økonomiske oversikten er å forstå som et organinternt foreløpig dokument.»
Om mediesaken skrev de:
«Kommunelovens § 31 nr 2
‘2. Et folkevalgt organ skal vedta å lukke et møte når det foreligger lovbestemt taushetsplikt.’ Her har vi ikke protokollert vedtak i tilfredsstillende grad.
Kommunelovens § 31 nr 3
3. Et folkevalgt organ skal vedta å lukke et møte når det skal behandle en sak som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold.
Ordfører/Rådmannen snakket her om enkeltansattes bla. manglende medvirkning til kvalitetssikring.
Vurderingen var at slik redegjørelse var så integrert i den samlede redegjørelsen at det ikke var hensiktsmessig å gjøre deler av redegjørelsen for offentlig.
Dette var en muntlig redegjørelse – uten skriftlig dokumentasjon.
Offentleglova § 13 – Opplysninger som i underlagt taushetsplikt i lov, er unntatt frå innsyn
Muntlig redegjørelse –
Offentlighetslovens § 23, 1. ledd
Forvaltningslovens § 13 første ledd nr 1
Noens personlige forhold – Personaloppfølging av enkelttansatte jfr. Kommuneloven»
1.4. Mener kommunen at vilkårene i kommuneloven § 30 nr. 4 er oppfylt?
Dette spørsmålet ble ikke besvart i kommunens brev 5. oktober 2018. Etter at spørsmålet ble tatt opp på nytt, svarte kommunen i brevet 31. oktober 2018 at vilkårene om føring av møtebok i kommuneloven § 30 nr. 4 ikke var oppfylt for det aktuelle formannskapsmøtet. Kommunen erkjente at avgjørelsen om og hjemmel for lukking burde fremgått tydeligere av protokollen.
2. Spørsmålene og svarene knyttet til kommunestyremøtene 29. mai og 12. juni 2018
2.1. Frosta kommune bes om å gi en kort redegjørelse for realiteten i de to sakene.
I svarbrevet 5. oktober 2018 skrev kommunen at de to sakene i realiteten gjelder samme sak. Det ble ikke gitt noen nærmere redegjørelse for hva de to sakene gjelder.
2.2. Hvordan ble det besluttet at (deler av) møtene skulle lukkes?
Kommunen svarte at spørsmålet ble tatt opp av setteordfører, at kommunestyret «sluttet seg enstemmig til dette» og at dette burde fremgått av protokollen.
2.3. Frosta kommune bes redegjøre nærmere for hva som er årsaken til lukkingen av de to møtene.
Til dette svarte kommunen følgende:
«Frosta kommune fikk en oversendelse fra Kontrollutvalget som var av en slik art at en valgte å lukke møtet.
Dette var en vanskelig sak, ordfører drøftet saken med jurist hos Fylkesmannen i Trøndelag og fikk anbefaling om at saken skulle lukkes.
Deler av dokumentet er åpent og deler er lukket, men innholdet går så inn i hverandre at man valgte å lukke hele møtet.»
Undersøkelsesbrevet 19. september 2018 var stilet til rådmannen i kommunen. Kommunens svar ble likevel sendt fra et lavere nivå i kommunen. Da vi besluttet å undersøke saken på nytt, ble også brevet 16. oktober 2018 stilet til rådmannen. I tillegg ba vi kommunen «v/rådmannen» om å svare på henvendelsen. Også denne gangen ble svarbrevet sendt fra et lavere nivå i kommuneadministrasjonen.
Ombudsmannens syn på saken
1. Kommunens svar på ombudsmannens henvendelser
Sivilombudsmannen er Stortingets kontrollorgan for forvaltningen og skal arbeide for at den enkelte ikke utsettes for urett fra forvaltningen. For at denne kontrollen skal fungere, er ombudsmannen avhengig av at forvaltningen gir tilstrekkelige svar på de spørsmålene som blir tatt opp. Stortinget har derfor forutsatt at forvaltningen skal svare på ombudsmannens henvendelser.
De svarene ombudsmannen har fått fra kommunen i denne saken, har i liten grad bidratt til å opplyse saken. Svarene er vage, upresise og til dels vanskelige å forstå. Kommunen har bare i begrenset grad besvart spørsmålene som er stilt. Dette har i betydelig grad vanskeliggjort ombudsmannens undersøkelse av saken.
Saken gjelder beslutninger tatt i formannskapet og kommunestyret. Undersøkelsesbrevene er derfor stilet til rådmannen som øverste administrative leder i kommunen. I brevet 16. oktober 2018 er det også spesifikt bedt om at rådmannen svarer. Det er derfor uheldig at svarene er sendt direkte fra et lavere nivå i kommuneadministrasjonen.
Kommunens håndtering av henvendelsene herfra kan gi et inntrykk av at Frosta kommune mangler forståelse for ombudsmannens rolle. Ombudsmannen forutsetter at eventuelle fremtidige henvendelser herfra besvares fra et høyere nivå i kommunen, og at kommunen bestreber seg på å gi tilfredsstillende svar på spørsmålene som stilles.
De mangelfulle redegjørelsene fra kommunen gir ikke ombudsmannen tilstrekkelig informasjon til å kunne ta stilling til om saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer er fulgt. Ombudsmannen vil derfor kun knytte enkelte bemerkninger til kommunens saksbehandling nedenfor.
2. Saksbehandlingsreglene for lukking av møter
Kapittel 6 i kommuneloven inneholder saksbehandlingsregler for folkevalgte organer. Det følger av loven § 30 nr. 1 at «(f)olkevalgte organer behandler sine saker og treffer sine vedtak i møter». Hovedregelen er at møtene holdes for åpne dører, jf. § 31 nr. 1. Retten til å overvære møter i folkevalgte organer er også nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd. Unntak fra denne hovedregelen må ha hjemmel i lov og vedtas i tråd med bestemmelsene i kommuneloven §§ 31 og 31 a.
Det følger av kommuneloven § 30 nr. 4 at avgjørelser om at et møte skal holdes for lukkede dører, skal føres i møteboken og at hjemmelen for avgjørelsen skal fremgå. Ombudsmannen har i en uttalelse 24. oktober 2014 (SOM-2014-2082) understreket viktigheten av at kommuner følger saksbehandlingsreglene dersom møter i folkevalgte organer lukkes:
«Reglene som er gitt om føring av møteboken, er ment å sikre at spørsmålene om møteoffentlighet blir behandlet på en forsvarlig måte ved å bidra til en regelorientert saksbehandling. Dette kan også være nyttig av hensyn til klarhet og kontroll, jf. Ot.prp.nr.17 (2008–2009) s. 33. Av hensyn til demokratiet, åpenheten og tilliten til de folkevalgte organenes avgjørelser er det svært viktig at kommunen overholder saksbehandlingsreglene som gjelder ved avgjørelser av om møter skal holdes for lukkede dører.»
I en annen uttalelse fra ombudsmannen 24. oktober 2014 (SOM-2014-2081) fremgår følgende om kravet om å vise til hjemmel for lukking av møte:
«Kravet om å henvise til hjemmelen for avgjørelsen, er et viktig begrunnelseskrav som det folkevalgte organet må gi tilfredsstillende opplysning om. Lovens hovedregel er at møter i folkevalgte organer er offentlige, og unntaket fra denne hovedregelen krever at det påvises en særskilt hjemmel. Det må derfor legges til grunn at lovens krav om å vise til ‘hjemmelen for avgjørelsen’, innebærer at det ikke er tilstrekkelig å vise generelt til kommuneloven § 31. Kravet må forstås slik at det kreves en spesifisering av hvilket nummer i kommuneloven § 31, samt eventuelt andre lovbestemmelser, som har begrunnet lukkingen. Dersom kommuneloven § 31 nr. 5 brukes som unntakshjemmel, må det i møteboken vises både til denne bestemmelsen og til den aktuelle bestemmelsen i offentleglova 19. mai 2006 nr. 16, jf. Prop. 152 L (2009–2010) s. 45. Hjemmelen for avgjørelsen skal fremgå av møteboken, og det er dermed ikke tilstrekkelig at den fremgår av sakspapirene for øvrig.»
Ombudsmannen påpeker at det dermed ikke er tilstrekkelig å kun vise til den aktuelle bestemmelsen i offentleglova. Offentleglova hjemler unntak fra allmennhetens rett til innsyn i dokumenter. Lukking av møter i folkevalgte organer må hjemles i kommuneloven § 31 (eventuelt med videre henvisning). Dette innebærer at det folkevalgte organet må vurdere både om vilkårene i aktuelle bestemmelse i kommuneloven § 31 er oppfylt og om vilkårene i eventuelle andre lovbestemmelser er oppfylt.
Det følger av kommuneloven § 31 nr. 5 at et møte i et folkevalgt organ kan lukkes dersom «hensynet til tungtveiende offentlige interesser tilsier det, og det vil komme fram opplysninger i møtet som kunne ha vært unntatt offentlig innsyn etter lov 19. mai 2006 nr. 16 (offentleglova) dersom de hadde stått i et dokument». Det er etter dette ikke tilstrekkelig å vurdere om det vil fremkomme opplysninger som kunne vært unntatt offentlighet etter offentleglova dersom de hadde stått i et dokument. Det må også vurderes om «tungtveiende offentlige interesser» tilsier lukking av møtet. Ombudsmannen har tidligere uttalt at listen skal legges høyt når det vurderes om det foreligger slike tungtveiende offentlige interesser, se ombudsmannens årsmelding for 1995 side 94 (SOMB-1995-19).
Kommunen har i svært begrenset grad gitt opplysninger om hva de forskjellige sakene omhandler. Dette gjelder særlig saken om oppslag i media som ble behandlet i formannskapsmøtet 15. mai 2018 og sakene 35/18 og 36/18 som ble behandlet i kommunestyremøte henholdsvis 29. mai og 12. juni 2018.
I ombudsmannens uttalelse 7. november 2018 (SOM-2018-3931) fremgår det at ombudsmannen er kjent med at Kontrollutvalget for Frosta kommune i møte 3. mai 2018 behandlet sak 21/18. Saken gjaldt utvalgets bekymring for kommunens omdømme som følge av oppslag i lokalmedia, og rådmannen skal ha gitt en orientering om «saksbehandling, saksgang og prosesser knyttet til plan- og byggesak». Videre behandlet Kontrollutvalget i møtene 23. mai og 21. juni 2018 sakene 25/18 og 28/18 som omhandlet varsler i kommunen. Det er uklart for ombudsmannen om mediesaken som ble behandlet i formannskapsmøtet 15. mai 2018, er samme saken som den som ble behandlet i Kontrollutvalget 3. mai 2018 og om kommunens saker 35/18 og 36/18 er de samme som Kontrollutvalgets saker 25/18 og 28/18. Dersom det dreier seg om de samme sakene, viser ombudsmannen til det som fremgår i uttalelsen 7. november 2018 (SOM-2018-3931) om Kontrollutvalgets lukking av disse møtene.
Konklusjon
Ombudsmannen mener at kommunens redegjørelser hit i liten grad har bidratt til å opplyse saken. Svarene er vage, upresise og til dels vanskelige å forstå, og kommunen besvarer i begrenset grad de spørsmålene ombudsmannen har stilt. Svarene er sendt fra et lavere nivå i kommuneadministrasjonen selv om henvendelsene herfra var stilet til rådmannen. Håndtering av saken kan gi inntrykk av at kommunen mangler forståelse for ombudsmannens rolle. Ombudsmannen forutsetter at eventuelle fremtidige henvendelser herfra besvares fra et høyere nivå i kommunen, og at kommunen bestreber seg på å gi tilfredsstillende svar på de spørsmålene som stilles.
Videre påpeker ombudsmannen at saksbehandlingsreglene for lukking av møter i folkevalgte organer er ment å sikre at spørsmålene om møteoffentlighet blir behandlet på en forsvarlig måte. En regelorientert saksbehandling skal også ivareta hensynet til klarhet og kontroll. De mangelfulle redegjørelsene fra kommunen gir ikke ombudsmannen tilstrekkelig informasjon til å kunne ta stilling til om saksbehandlingsreglene er fulgt. Ombudsmannen ber kommunen sørge for at kommunelovens saksbehandlingsregler for lukking av møter følges i fremtiden.