Lånekassens endring av praksis for tildeling av bostipend

Avslaget ble påklaget. Det ble vist til at strekningen mellom hjemmet og skolen i utgangspunktet var 32 km, men at bussen til skolen kjørte 8 km ekstra for å hente andre elever på veien til, og at bussen fra skolen kjørte ytterligere 5 km ekstra. Den tilbakelagte veistrekningen var altså 40 og 45 km totalt, henholdsvis til og fra skolen.

Lånekassen ga en nærmere orientering om vurderingen av avstand, og det ble vist til forskriftene med tilhørende merknader. Det ble uttalt følgende om beregningen av avstanden:

«Ved beregning av avstand blir korteste strekning mellom foreldrehjem og lærestedet lagt til grunn, jf. merknadene til første ledd av § 17-2. At bussruten eventuelt er over 40 km mellom skolen og foreldrehjemmet fører med andre ord ikke til at du har rett til bostipendet.»

Lånekassen uttalte senere at det ikke ble knyttet tvil til opplysningene om at bussruten var mer enn 40 km, men viste til at det ikke var dokumentert at korteste vei mellom lærestedet og skolen var mer enn 40 km.

Klagen ble opprettholdt. Lånekassens klagenemnd stadfestet Lånekassens avslag, med samme begrunnelse som tidligere, om at korteste veistrekning mellom klagerens foreldrehjem og lærested var 32 km. Det ble ikke funnet dokumentert noen andre særlige forhold som gjorde at klageren ble hindret i å gjennomføre opplæringen ved å bo i foreldrehjemmet.

Klageren ba om en ny vurdering. Han viste til at han manglet 10 minutter i reisetid to dager i uken for å få innvilget stipend og mente det var urimelig at timeplanen skulle få så stor betydning. Videre sammenlignet klageren sin sak med en annen elev fra samme sted, som fikk innvilget bostipend i 2007, på samme vilkår som klageren søkte på i 2008. Om reiseavstanden uttalte klageren:

«Det er grunn til å understreke at noen kortere reiseavstand enn 44 km eksisterer ikke, det finnes ikke noen alternativ bussrute. Det blir derfor både urimelig og uforståelig for oss at ikke den faktiske og eneste reiseavstanden (44 km) skal legges til grunn.»

I sitt svarbrev viste Lånekassen til at klagenemndas vedtak var endelig, og det ble gitt følgende kommentar:

«Forskriften om tildeling § 17-2 har to alternative vilkår for bostipend. Enten må avstanden mellom foreldrehjemmet og lærestedet være mer enn 40 kilometer, eller så må reisetiden samlet være over tre timer per dag. Vilkåret om reisetid fanger altså opp de tilfeller der den korteste avstanden mellom foreldrehjemmet og lærestedet er under 40 kilometer, men rutene som offentlige kommunikasjonsmidler følger gjør at reisetiden allikevel blir over 3 timer. I denne saken er verken vilkåret om avstand eller reisestipend oppfylt, og dette er grunnlaget for at søknaden ble avslått.»

Klageren brakte saken inn for ombudsmannen. Han hadde vanskelig for å forstå at Lånekassen bare målte direkte vei i en dal med barn som skal kjøres inn sideveier. Det ble vist til at eleven (B) fra samme sted (X) fikk innvilget bostipend i 2007 og 2008 på det samme faktiske grunnlaget som han selv, noe han syntes var urettferdig.

Lånekassen ble bedt om å oversende dokumentene i saken til B og ble deretter bedt om redegjøre for hvorfor A og B ble behandlet ulikt, idet bussruten ble funnet avgjørende i Bs tilfelle og ikke i As. Det ble også bedt om Lånekassens redegjørelse for rettmessigheten av en slik forskjellsbehandling.

Lånekassen svarte slik:

«Fra og med 2008-2009 endret Lånekassen sin praktisering av § 17-2 første ledd. Lånekassens praktisering av § 17-2 i 2007-2008 kom fram i merknadene til bestemmelsen, der det i en merknad stod at: «Reisetid og avstand blir regnet på grunnlag av opplysningene i de aktuelle rutetabellene.» Denne merknaden ble tatt ut og erstattet med følgende merknad til § 17-2 fra undervisningsåret 2008-2009: «Ved beregning av avstand blir korteste strekning mellom foreldrehjem og lærestedet lagt til grunn. Reisetid blir regnet på grunnlag av opplysningene i de aktuelle rutetabellene.»

Fra og med 2008-2009 ble det presisert i merknaden at forskriften gjelder avstanden mellom foreldrehjem og lærested, og det ble nedfelt i merknaden at det er korteste avstand som skal legges til grunn. Fra det undervisningsåret begynte Lånekassen med elektronisk beregning av avstanden, hvilket førte til et behov for en bedre definisjon av hvilken avstand som skulle legges til grunn. Fra 2008-2009 skulle dermed rutetabeller bare brukes når det er snakk om reisetid, og ikke også ved avstandsberegning, som for tidligere år.

Når det gjelder B, søkte hun om bostipend for 2007-2008. Hun fikk i første omgang avslag da lærestedet ikke hadde bekreftet at vilkårene til avstand/reisevei var oppfylt. B klaget over dette, og opplyste at veiavstand foreldrehjem-skole var mindre enn 40 km, men at busstrassé foreldrehjem-skole og skole-foreldrehjem var henholdsvis 40 km og 45 km. Etter vurdering av klagen kom Lånekassen til at B hadde rett til bostipend 2007-2008.

Lånekassen fant at i og med at forskriften § 17-2 ikke var endret, kunne elever som fikk bostipend i 2007-2008, med god grunn ha regnet med at bostipend også ville bli tildelt i 2008-2009 dersom forholdene var nøyaktig de samme som i tidligere år. For at det skulle være en viss forutsigbarhet i ordningen, kom Lånekassen derfor fram til at ved vurdering av klager fra elever som var i ovennevnte situasjon, skulle Lånekassen kunne tildele bostipend i 2008-2009. Ved tildeling av bostipendet skulle disse søkerne informeres om at kravet til avstand ikke var oppfylt, men at Lånekassen hadde funnet å kunne gjøre unntak fordi bostipend tidligere var tildelt på samme grunnlag. I tillegg skulle de informeres om at de ikke kunne påregne bostipend etter 2008-2009 hvis forholdene var de samme. Det var denne vurderingen som lå til grunn for at B likevel fikk bostipend i 2008-2009, og ikke selve innholdet i klagen hennes av 28.08.2008.

Slik vi ser det, er det forskjell på As og Bs situasjon 2008-2009. A søkte ikke om bostipend for undervisningsåret 2007-2008. A var dermed ikke i den situasjonen at han kunne forvente fortsatt bostipend i 2008-2009 ut fra uendret forskrift og egen situasjon. Etter Lånekassens oppfatning var det saklig grunn til forskjellen i behandlingen av As og Bs søknader om bostipend.»

I sin kommentar pekte klageren på at dersom en tilsvarende klar presisering hadde kommet på et tidligere tidspunkt, ville han hatt bedre anledning til å forutse hva man kunne forvente av støtte fra Lånekassen. Klageren mente det var urimelig at Lånekassen la til grunn at han ikke hadde forventet å få bostipend for skoleåret 2008-2009. Avslutningsvis uttalte han:

«Jeg er klar over at man som bostipendsøker ikke har anledning til å klage på forskriftene. Jeg vil heller ikke bestride det rent formaljuridiske. Men jeg vil peke på det jeg mener er det åpenbart urimeligeved avslaget og bestride at jeg ikke kunne forvente å bli tilgodesett. Slik jeg opplever det, har jeg vært maksimalt uheldig i omgang med knappe marginer og uheldige omstendigheter (manglet 10 min reisetidpå å få det kriteriet oppfylt pga for «ryddig» timeplan) – i tillegg til at jeg ble et tilfeldig og uforskyldt uvitende offer for en ny måte å beregne reiseavstand(det andre kriteriet) på. Det kan tilføyes at andre fra X i tilsvarende situasjon som meg (…), har blitt tilgodesett på grunnlag av reisetid – dvs at de har vært «heldige med timeplanen». Det hjelper sannsynligvis ikke meg, men summen av «det urimelige» blir ikke mindre av den grunn.»

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Spørsmålet i saken har vært om Lånekassen hadde saklig grunn for forskjellsbehandlingen av A og B ved behandlingen av deres søknader om bostipend etter forskrift 25. februar 2008 nr. 190 § 17-2, og om forskjellsbehandlingen var rimelig. Det har ikke vært tvil om, og Lånekassen har ikke bestridt, at elevene ble behandlet forskjellig.

Utgangspunktet er at like tilfeller skal behandles likt, men det er likevel ikke forbudt med enhver form for forskjellsbehandling. Det følger av rettspraksis og juridisk teori at forhold anført som begrunnelse for forskjellsbehandling, må være saklige for at ikke forskjellsbehandlingen skal bli karakterisert som myndighetsmisbruk. Usaklig forskjellsbehandling vil som hovedregel innebære at ugyldighetsvirkninger inntreffer.

Lånekassens begrunnelse for forskjellsbehandlingen fremgikk av brevet 14. august 2009 hit:

«Slik vi ser det, er det forskjell på As og Bs situasjon 2008-2009. A søkte ikke om bostipend for undervisningsåret 2007-2008. A var dermed ikke i den situasjonen at han kunne forvente fortsatt bostipend i 2008-2009 ut fra uendret forskrift og egen situasjon.»

Som det fremgår av begrunnelsen, ble det konkludert med at hensynet til forutberegnlighet gjorde seg så vidt gjeldende i Bs sak at det begrunnet unntak fra forskriften. Hensynet til forutberegnlighet gjorde seg etter Lånekassens syn ikke gjeldende i As sak, og dette begrunnet forskjellsbehandling av A sammenlignet med B.

Jeg oppfatter det slik at Lånekassen legger til grunn at A som førstegangssøker, ikke kunne ha forventninger om å få bostipend. Det er imidlertid ikke drøftet om andre forhold enn det at han var førstegangssøker, tilsa at han hadde en slik forventning. Hvis A som førstegangssøkende hadde innrettet seg etter en forventning om å få bostipend, kan det ikke være opplagt at denne forventningen er mindre beskyttelsesverdig enn det å få innvilget en ytelse som man fikk forrige skoleår.

Under Lånekassens behandling kan det ikke ses at A påberopte seg en slik forventning, og anførselen om forskjellsbehandling ble først fremsatt etter at saken var behandlet av klagenemnda. Disse forholdene er besvart av Lånekassen etter at saken ble tatt opp herfra.

Selv om A skulle ha vært kjent med at B, eller andre i X, fikk innvilget bostipend skoleåret 2007-2008, var det ikke gitt at han hadde en forventning om også selv å få stipend. Forvaltningen har anledning til å endre praksis med virkning fremover i tid. Endringene i merknadene til forskriften må antas å være gjort i februar/mars 2008 i forbindelse med kunngjøringen av den nye forskriften. Det kan sies at det var nærliggende for søkerne å undersøke om det var gjort endringer for skoleåret 2008-2009. Samlet sett kan det derfor vanskelig konkluderes med at A kunne ha en forventning om bostipend for skoleåret 2008-2009. I utgangspunktet fremstår forskjellsbehandlingen således som saklig begrunnet.

En grunn som anses saklig, må imidlertid veies opp mot hensynet til konkret rimelighet før forskjellsbehandlingen kan rettferdiggjøres.

Det går ikke frem av saken om A på søknadstidspunktet visste om andre som hadde fått stipend, og det går ikke frem hva slags forhold elevene på denne skolen har hatt på fritiden, eksempelvis naboskap, vennskap m.v. I et lite lokalsamfunn vil det normalt være tette bånd mellom innbyggerne, særlig blant elever som går på samme skole og derfor omgås hverandre til daglig. I slike tilfeller vil forskjellsbehandling kunne slå uheldig ut og oppleves urettferdig og urimelig.