A søkte 8. september 2010 om prøveløslatelse etter å ha utholdt 2/3 av fengselsstraffen som han på dette tidspunkt sonet i Bodø fengsel. Søknaden ble avslått av fengselet i vedtak 23. september 2010. Fengselet viste til straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 42 femte ledd, der det fremgår at prøveløslatelse ikke skal innvilges dersom omstendighetene etter en totalvurdering gjør løslatelse «utilrådelig». Fengselets avslag var utelukkende begrunnet i unndragelsesfaren som ble ansett å foreligge som følge av at A var vedtatt utvist fra Norge.
Etter klage fra A vedtok Kriminalomsorgen region nord 22. oktober 2010 å opprettholde fengselets avslag. Regionen begrunnet vedtaket slik:
«Kriminalomsorgen region nord finner i likhet med Bodø fengsel at domfeltes søknad må bli å avslå. Vi viser til domfeltes utvisningssak, samtidig som vi viser til opplysninger av fortrolig art, og unntatt domfeltes innsyn, fremkommet i samtaler med politiet.
Kriminalomsorgen region nord kan heller ikke se at det er andre grunner, herunder hensynet til domfeltes familie og utdanning, som tilsier at løslatelse fremstår som sikkerhetsmessig forsvarlig».
Regionen konkluderte på denne bakgrunn med at prøveløslatelse var utilrådelig.
I klagen til ombudsmannen anførte A at det manglet «rot i virkeligheten» at det for hans vedkommende forelå unndragelsesfare. Han viste i denne sammenheng til at han hadde en datter på 8 år som også var bosatt i Bodø, og at han blant annet derfor ikke hadde noen grunn til å rømme fra Norge. Videre viste han til at han hadde gjennomført både permisjon og et opphold i fengselets frigangsavdeling etter at Utlendingsdirektoratet fattet vedtak om utvisning. Det fremkom også at han ikke hadde avlagt noen positive urinprøver og at han gikk på skole i fengselet. A ga uttrykk for at han opplevde situasjonen som «svært urettferdig», og han opplyste at datteren hadde kommet i en vanskelig situasjon som følge av avslaget.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene, ble regionen bedt om å redegjøre skriftlig for enkelte sider av saken. På bakgrunn av at regionen i vedtaket ikke hadde begrunnet hvorfor utvisningen av A gjorde det utilrådelig å løslate ham, ble det bedt om en nærmere begrunnelse for dette. Under henvisning til at regionen i vedtaket hadde vist til fortrolige opplysninger mottatt fra politiet, ble regionen bedt om å opplyse om dette var de samme opplysingene som regionen hadde vist til i sitt svarbrev til ombudsmannen 26. oktober 2010 i ombudsmannssak 2010/1489 (senere sak 2011/514). Forutsatt at det gjaldt de samme opplysningene, ble regionen bedt om å konkretisere disse. Videre ble regionen bedt om å opplyse i hvor stor grad slike opplysninger fra politiet er gjenstand for en selvstendig vurdering hos kriminalomsorgen og hvor konkrete opplysningene må være for at de skal bli tillagt vekt i regionens vurdering. Endelig ble det stilt spørsmål om hvordan kriminalomsorgen forsikrer seg om opplysningenes holdbarhet, og hvordan dette kan etterprøves av overordnet organ og andre kontrollinstanser hvis det ikke er gjort skriftlige nedtegninger på lokalt nivå.
I sitt svarbrev uttalte Kriminalomsorgen region nord følgende til spørsmålet om hvorfor utvisningsvedtaket gjorde det utilrådelig å prøveløslate A:
«Sivilombudsmannen synes her å ha oversett at Kriminalomsorgen region nord i vårt vedtak angir to grunner som samlet gjør prøveløslatelse utilrådelig. Vi fastholder at den domfelte skal nektes prøveløslatelse dersom kriminalomsorgen etter en totalvurdering kommer til at løslatelse er utilrådelig. Kriminalomsorgen region nord vil fastholde at de to momenter som er angitt i vårt vedtak gjør at vi mener det er utilrådelig at domfelte løslates.
Sivilombudsmannen synes i sin foreleggelse å antyde at hvert enkelt argument/moment i seg selv må innebære at prøveløslatelse er utilrådelig for at de skal kunne påberopes. Dette kan ikke være korrekt juridisk forståelse av den angjeldende bestemmelse.
Kriminalomsorgen region nord vil for øvrig vise til hva Sivilombudsmannen selv refererer til i sitt brev:
‘Kriminalomsorgens sentrale forvaltning legger til grunn at det for å opprettholde frihetsberøvelsen må foreligge omstendigheter utover selve utvisningsvedtaket som tilsier at prøveløslatelse er utilrådelig… Det faktum at det foreligger et utvisningsvedtak kan i seg selv ikke anses tilstrekkelig for å nekte prøveløslatelse.’
Det må antas [å] være åpenbart og uomtvistelig at det i denne sak foreligger omstendigheter utover selve utvisningsvedtaket, og nektelse er ikke skjedd på grunnlag av utvisingsvedtaket alene».
Regionen bekreftet at politiopplysningene som det var vist til i den foreliggende saken var de samme som det var redegjort for i regionens svarbrev i den andre ombudsmannssaken. Om vurderingen av politiets opplysninger uttalte regionen:
«Kriminalomsorgen region nord har ikke bedt politiet om en nærmere redegjørelse for dette heller og vi kan ikke se at dette er nødvendig. Kriminalomsorgen må i vårt arbeide samarbeide tett med politiet og informasjonsutveksling på alle nivå er av den aller største samfunnsmessige betydning. Kriminalomsorgen er i sitt virke avhengig av å kunne stole på at politiet gir oss korrekte opplysninger slik at vi kan fatte sikkerhetsmessige vurderinger på godt grunnlag. Dette er av største betydning i forhold til samfunnets sikkerhet.
Sivilombudsmannen synes å antyde at vi ikke skal stole på opplysinger fra politiet, og synes å gå langt i å antyde at kriminalomsorgen systematisk skal etterprøve etterforskningsopplysninger fra politiet. Kriminalomsorgen har ingen mulighet til å drive etterforskning eller på annet vis kontrollere politiets arbeide. Vi må stole på at det er andre instanser som gjør dette, og at de opplysninger som overleveres kriminalomsorgen er kvalitetssikret før de gis ut fra politiet».
Videre opplyste regionen at det «i den senere tid» hadde fremkommet nye opplysninger om A s opprinnelse. Om dette uttalte regionen:
«Det er nå bekreftet at han ikke kommer fra X, og at man antar at han kommer fra et annet … land, formodentlig Y. Dette er et moment i vår sikkerhetsvurdering, ettersom domfelte har søkt å skjule sin faktiske identitet fra norske myndigheter, noe som medfører at kriminalomsorgen har sterkere grunn enn tidligere til å anta at domfelte ved en løslatelse vil begå nye straffbare handlinger».
Parallelt med denne saken ble det behandlet en sak vedrørende kriminalomsorgens beslutning om tilbakeføring av A til avdeling med høyt sikkerhetsnivå (sak 2010/1489, senere 2011/514), som ble avsluttet samme dag. Uttalelsene i de to sakene må på enkelte punkter sees i sammenheng.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Innledning
I henhold til straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 42 første ledd kan kriminalomsorgen løslate en innsatt på prøve etter at 2/3 av straffen er gjennomført. Prøveløslatelse skal ikke innvilges dersom omstendighetene etter en totalvurdering tilsier at dette er «utilrådelig», jf. § 42 femte ledd. Kriminalomsorgen må således alltid foreta en sviktfarevurdering.
Hvorvidt det i en konkret sak er «utilrådelig» å prøveløslate en innsatt beror på en bred helhetsvurdering hvor fengselsfaglige hensyn står sentralt. Slike faglige vurderinger kan jeg bare i begrenset utstrekning overprøve. Det som det i første rekke er aktuelt for ombudsmannen å undersøke er saksbehandlingen og den rettsforståelsen som er lagt til grunn for vurderingen som er foretatt. I den foreliggende saken er det i første rekke betydningen av utvisningsvedtaket og spørsmål knyttet til politiopplysningene som har vært undersøkt.
I forbindelse med utilrådelighetsvurderingen skal kriminalomsorgen «særlig» legge vekt på den innsattes adferd under straffegjennomføringen og om det er grunn til å anta at vedkommende vil begå nye straffbare handlinger i prøvetiden. Andre relevante momenter vil imidlertid også kunne inngå i vurderingen, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) side 167.
Det følger allerede av ordlyden i straffegjennomføringsloven § 42 femte ledd at det skal foretas en totalvurdering av omstendighetene i saken. Dermed kan det ikke, slik regionen feilaktig synes å ha oppfattet brevet herfra 25. februar 2011, på rettslig grunnlag oppstilles et krav om at «hvert enkelt argument/moment i seg selv må innebære at prøveløslatelse er utilrådelig for at de skal kunne påberopes». En annen sak er at kriminalomsorgen i sin begrunnelse for et avslag bør få tydelig frem i hvilken retning et moment trekker og hvilken vekt det har i det enkelte tilfelle. Betydningen av et utvisningsvedtak vil for eksempel variere etter de nærmere omstendighetene i saken, og dette bør synliggjøres.
2. Betydningen av utvisningsvedtaket m.v.
I ombudsmannssak 2007/1063 uttalte jeg følgende i brev 26. juni 2009 til det daværende Justis- og politidepartementet om bruken av utvisningsvedtak som moment i saker om prøveløslatelse med forbehold om effektuering av utvisningsvedtak:
«Jeg slutter meg til departementets konklusjon om at frihetsberøvelse ut over 2/3 tid som bare er begrunnet i manglende effektuering av utvisningsvedtak står i et tvilsomt forhold til kravene om årsakssammenheng m.v. som følger av EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav a».
Kriminalomsorgens sentrale forvaltning fulgte opp denne uttalelsen gjennom rundskriv KSF 6/2010. I rundskrivet heter det blant annet:
«Kriminalomsorgens sentrale forvaltning legger til grunn at det for å opprettholde frihetsberøvelsen må foreligge omstendigheter utover selve utvisningsvedtaket som tilsier at prøveløslatelse er utilrådelig. Det må foretas en konkret vurdering i den enkelte sak hvor det blant annet ses hen til domfeltes strafferettslige historie, de straffbare forholds art og om det på denne bakgrunn kan antas at han vil begå nye straffbare handlinger. Det faktum at det foreligger et utvisningsvedtak kan i seg selv ikke anses tilstrekkelig for å nekte prøveløslatelse».
Etter ny henvendelse fra ombudsmannen har KSF kommet med ytterligere presiseringer i rundskriv KSF 2/2012, hvor det blant annet heter:
«Prøveløslatelse etter utholdt 2/3 tid kan avslås i medhold av straffegjennomføringsloven § 42 femte ledd forutsatt at omstendighetene etter en totalvurdering gjør løslatelse utilrådelig. Det understrekes at et utvisningsvedtak i seg selv ikke er tilstrekkelig til å anse prøveløslatelse som utilrådelig på grunn av fare for ny kriminalitet. Det må foretas en konkret og individuell vurdering av alle sakens omstendigheter, herunder domfeltes strafferettslige historie, det straffbare forholds art, tilknytning til Norge, oppholdstid, familie m.v.».
Et utvisningsvedtak kan således inngå som et relevant moment i forbindelse med utilrådelighetsvurderingen etter straffegjennomføringsloven § 42 femte ledd, men det er ikke i seg selv tilstrekkelig til å avslå en søknad om prøveløslatelse. Det må foretas en konkret helhetsvurdering av sakens omstendigheter opp mot utilrådelighetsvilkåret.
Som nevnt innledningsvis, begrunnet Bodø fengsel sitt vedtak utelukkende med den unndragelsesfare som ble ansett å foreligge som følge av at A var vedtatt utvist fra Norge. Dette ble ikke konkretisert nærmere. I lys av den rettsforståelse som det er redegjort for ovenfor, er det vanskelig å se at fengselets avslag var tilfredsstillende begrunnet. Jeg går imidlertid ikke nærmere inn på dette ettersom det er regionens vedtak som i første rekke har vært gjenstand for undersøkelse herfra.
Regionens svar må forstås slik at det i forbindelse med klagebehandlingen ble foretatt en totalvurdering der de aktuelle politiopplysningene og vedtaket om å utvise A samlet sett utgjorde det faktiske grunnlaget for å avslå søknaden om prøveløslatelse. Regionen synes dermed å ha foretatt en bredere utilrådelighetsvurdering enn fengselet ettersom det ikke var utvisningsvedtaket alene som begrunnet vedtaket i klageomgangen.
Jeg har merket meg at regionen i sitt vedtak ikke har foretatt en nærmere vurdering av utvisningsvedtaket opp mot utilrådelighetsvilkåret i lovens § 42. Selv om regionen også vektla opplysninger mottatt fra politiet, fremstår dette isolert sett som en svakhet ved vedtaket. Det hadde vært en fordel dersom regionen i sitt vedtak hadde uttalt noe nærmere om betydningen og vektleggingen av utvisningsvedtaket i utilrådelighetsvurderingen.
3. Politiopplysningene
Det følger av straffegjennomføringsloven § 42 femte ledd annet punktum at kriminalomsorgen ved utilrådelighetsvurderingen «særlig» skal legge vekt på om det er grunn til å anta at domfelte vil begå nye straffbare handlinger i prøvetiden. I Kriminalomsorgens sentrale forvaltnings retningslinjer til straffegjennomføringsloven m.v. punkt 3.45.2 heter det at dersom det er «betydelig fare for fortsatt kriminalitet kort tid etter løslatelse», og domfeltes forhistorie eller adferd «tilsier at det er en reell fare for at det snarlig begås ny kriminalitet», er dette momenter som taler mot prøveløslatelse. I retningslinjene heter det også at kriminalomsorgen bør vurdere å innhente informasjon blant annet fra politiet. For øvrig fremgår det klart av rundskriv G-3/2005 fra det daværende Justis- og politidepartementet at kriminalomsorgen og politiet jevnlig skal utveksle informasjon, herunder etterretningsinformasjon, om innsatte og domfelte som er av betydning for kriminalomsorgens avgjørelser.
Det er således ikke tvilsomt at informasjon fra politiet kan trekkes inn i vurderingen av om det er utilrådelig å prøveløslate innsatte. I prinsippet kan det heller oppstilles noe krav om at den aktuelle informasjonen er verifisert eller at den leder til siktelse eller lignende. I hvor stor grad kriminalomsorgen kan vektlegge slike opplysninger i sine avgjørelser må bero på informasjonens karakter og kvalitet.
På samme måte som ellers i forvaltningen har også kriminalomsorgen et selvstendig ansvar for at avgjørelsene som treffes bygger på et forsvarlig faktisk grunnlag. De opplysninger som mottas fra for eksempel politiet må også undergis en selvstendig vurdering i kriminalomsorgen før de brukes som en del av beslutningsgrunnlaget i konkrete enkeltsaker. Dette er ikke det samme som at kriminalomsorgen ikke skal kunne stole på politiet og de opplysninger som gis derfra. Poenget er at kriminalomsorgen må ha tilstrekkelig informasjon til å kunne sette opplysningene inn i sin rette sammenheng. Rene etterretningsopplysninger vil for eksempel kunne være av uformell art og mer eller mindre uverifisert av politiet. Det vil i slike tilfeller kunne være nødvendig for kriminalomsorgen å be om nærmere informasjon knyttet til grunnlaget for opplysningene, eller i det minste få politiets vurdering av holdbarheten av opplysningene.
Det følger som kjent av forvaltningsloven 10. februar 1967 § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd, at klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Følgelig påligger det klageinstansen et selvstendig ansvar for å sørge for at den forvaltningsrettslige utredningsplikten blir overholdt. Hvor grundige undersøkelser som kan kreves må vurderes konkret i den enkelte sak. Utredningsplikten vil kunne være skjerpet blant annet i saker som er av stor viktighet for den enkelte borger. Et vedtak om å avslå en søknad om prøveløslatelse etter 2/3 soningstid vil i alminnelighet oppleves som inngripende for den enkelte innsatte, og dette kan få betydning for hvilke undersøkelser som må foretas. I tillegg til sakens betydning vil det også måtte sees hen til hvor krevende det vil være å opplyse saken ytterligere.
De aktuelle opplysningene fra politiet ble mottatt muntlig og er ikke nedfelt skriftlig av kriminalomsorgen. Dette er uheldig, og jeg viser til min drøftelse av dette i sak 2011/514 (2010/1489). I sistnevnte sak har regionen i brev 26. oktober 2010 gitt en helt kort redegjørelse for innholdet i opplysningene. På bakgrunn av den kortfattede beskrivelsen, ble regionen i brev 25. februar 2011 bedt om å konkretisere opplysningene. En slik konkretisering har imidlertid ikke regionen gitt i svaret hit. Jeg oppfatter det slik at dette skyldes at regionen ikke selv besitter mer konkrete opplysninger.
Henvisningen regionen har gjort i vedtaket til de nevnte politiopplysningene er svært vag og generelt utformet. Det er kort vist til opplysninger av fortrolig art unntatt domfeltes innsyn fremkommet i samtaler med politiet. De opplysningene som er gitt i brevet hit 26. oktober 2010, som er unntatt den innsattes innsyn, fremstår også som forholdsvis sparsomme. Det kan etter min mening stilles spørsmål om ikke regionen burde søkt å få konkretisert/utdypet opplysningene før de ble benyttet som en del av det faktiske grunnlaget for å avslå As søknad om prøveløslatelse.
Jeg legger til grunn at det i utgangspunktet ville ha vært lite ressurskrevende for kriminalomsorgen å be politiet utdype og presisere de aktuelle opplysningene i saken. Ettersom opplysningene fra politiet må forstås å ha utgjort en ikke uvesentlig del av det faktiske grunnlaget for å avslå søknaden, er det etter min mening en svakhet ved regionens behandling at det ikke ble gjort nærmere undersøkelser. Mitt grunnlag for å foreta ytterligere vurderinger av dette er begrenset ettersom opplysningene ikke er nedtegnet skriftlig, og fordi regionen ikke har kunnet gi en nærmere redegjørelse.
4. Identitet
Avslutningsvis i svarbrevet hit har regionen redegjort for forhold knyttet til As opprinnelse og identitet. Det er blant annet vist til at det skal ha blitt bekreftet at han ikke kommer fra X, men et annet nordafrikansk land. Videre heter det at dette «er et moment i vår sikkerhetsvurdering, ettersom domfelte har søkt å skjule sin faktiske identitet fra norske myndigheter, noe som medfører at kriminalomsorgen har sterkere grunn enn tidligere til å anta at domfelte ved en løslatelse vil begå nye straffbare handlinger».
Til tross for at Bodø fengsel i sin uttalelse 1. oktober 2010 til regionen viste til at det var mottatt opplysninger fra politiet om at det var grunn til å tvile på at han hadde oppgitt riktig identitet, er dette et forhold som ikke er omtalt i regionens vedtak. Ettersom identitetstvilen ikke er nevnt i regionens vedtak fremstår det som uklart om dette også var et forhold som ble vektlagt ved klagebehandlingen. I så fall burde dette ha vært synliggjort i klagevedtaket, jf. forvaltningsloven § 25. Ettersom regionens uttalelser i brevet hit i hovedsak forstås å gjelde forhold/opplysninger tilkommet etter klagevedtaket, går jeg ikke nærmere inn på dette.
5. Avslutning
Som nevnt innledningsvis kan jeg bare i begrenset utstrekning overprøve forvaltningens konkrete utilrådelighetsvurdering. Slik saken er opplyst, kan det på rettslig grunnlag vanskelig rettes kritikk mot kriminalomsorgens konklusjon om å avslå As søknad om prøveløslatelse. Saken avsluttes derfor med de merknadene som fremkommer ovenfor.»