Uttalelse
Sakens bakgrunn
Juss-buss klaget til ombudsmannen på vegne av A, som var blitt utestengt fra lokalene til Nav bydel Grünerløkka fra og med 11. desember 2015 og til 11. mars 2016.
I følge Juss-buss ble A først klar over utestengingen da han 11. januar 2016 oppsøkte Nav-kontoret for å søke om stønad. Han skal da ha blitt avvist av en vekter som ga ham en håndskrevet lapp hvor det fremgikk at Nav hadde besluttet å utestenge ham fra lokalet fra 11. desember 2015 og frem til 11. mars 2016.
Gjennom en serviceklage ba Juss-buss Nav Grünerløkka om en begrunnelse for utestengingen. Av svaret på serviceklagen fremgikk at grunnen til utestengingen var at A verbalt hadde truet en ansatt i «vertsskranken». A skulle da ha «revet til seg papirer ut fra hendene på Nav-ansatt og sett ham i øynene og sagt «dette skal du angre på»». Beslutningen om utestengelse ble opplyst å være hjemlet i arbeidsmiljøloven § 4-3 tredje ledd. Det ble og opplyst at beslutningen var blitt sendt til A per post, men kopi av beslutningen fantes ikke.
A kjente seg ikke igjen i den hendelsen Nav Grünerløkka beskrev. På vegne av ham ba Juss-buss derfor ombudsmannen om å vurdere om det forelå tilstrekkelig rettslig grunnlag for utestengingsbeslutningen, og om saksbehandlingen hadde vært forsvarlig. Juss-Buss ba også ombudsmannen på generelt grunnlag om å undersøke både det rettslige grunnlaget for utestenging og saksbehandlingen i saker om utestenging.
Ombudsmannen har relativt nylig, i sak 2015/169, av eget tiltak og på generelt grunnlag tatt opp med Arbeids- og sosialdepartementet både arbeids- og velferdsetatens rettslige grunnlag for å beslutte utestenging av brukere fra etatens kontorer, og kravene som må stilles til etatens saksbehandling når utestengelse gjøres gjeldende. Saken som ombudsmannen tok opp, førte til at Arbeids- og velferdsdirektoratet i samarbeid med Kommunenes sentralforbund utarbeidet «Retningslinjer for beslutning om sikkerhetstiltaket utestenging». Retningslinjene ble gjort gjeldende fra mai 2016. Sak 2015/169 ble avsluttet ved ombudsmannens brev 29. juni 2016 til departementet, der det går frem at ombudsmannen har tatt retningslinjene til etterretning. Sak 2015/169 er kort omtalt på ombudsmannens hjemmeside www.sivilombudsmannen.no.
På denne bakgrunn har undersøkelsene i denne saken vært begrenset til saken som gjelder Nav Grünerløkkas beslutning om utestenging av A.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen ba Nav Grünerløkka redegjøre for beslutningen om å utestenge A. Det ble og bedt om Nav-kontorets syn på om saksbehandlingen knyttet til beslutningen hadde vært forsvarlig.
I svarbrevet til ombudsmannen gjentok Nav Grünerløkka at A verbalt hadde truet en ansatt på kontoret slik som beskrevet til Juss-buss i svaret på serviceklagen. I tillegg ble opplyst at det hadde vært flere vitner til episoden. I etterkant ble det besluttet å lage et «utestengingsvedtak», som ble sendt til den postadressen A var registrert med i Nav-systemet.
Beslutningen var hjemlet i arbeidsmiljøloven § 4-3 tredje og fjerde ledd. Det ble påpekt at det på et Nav-kontor er høyt fokus på sikkerhet for medarbeidere og publikum. Nav Grünerløkka viste og til at det var signalisert fra fylkesdirektøren og Nav sentralt at det skal utøves «nulltoleranse» for vold, trusler og uheldige belastninger «som følge av kontakt med våre brukere». I samsvar med det kunne utestengingen anses som et nødvendig tiltak.
Nav Grünerløkka hadde gjort seg kjent med de nye retningslinjene for beslutninger om sikkerhetstiltaket utestenging og etterfulgte dem «til beste evne».
I brevet ble det erkjent at det var uheldig at det ikke var arkivert egen kopi av «vedtaket» som var sendt til As postadresse. Det var ingen rutine ved Nav Grünerløkka å informere brukere om utestenging ved å få utdelt en papirlapp i skranke. Rutinen var at veiledere i publikumsmottaket kunne gi bruker kopi utestengingsvedtak dersom brukeren ikke hadde mottatt det. På dette punktet så Nav Grünerløkka at de kunne ha imøtekommet A bedre. De så også at de kunne ha informert ham om utestengningen per telefon.
Nav Grünerløkka erkjente og at om A ikke hadde mottatt utestengingsvedtaket i posten, så var det ikke i samsvar med forvaltningsloven § 16 at A først mottok informasjon om utestengingen i ettertid, på en papirlapp gitt ham av en medarbeider i Nav. Kontoret mente likevel at varsel etter forvaltningsloven § 16 kunne unnlates, fordi «slik varsling ikke er praktisk mulig i en anspent og opphetet situasjon».
Juss-buss fikk oversendt kopi av svaret fra Nav Grünerløkka og hadde bemerkninger både til redegjørelsen for de faktiske forhold og til anførslene i brevet. I brev til ombudsmannen 19. oktober 2016 skrev Juss-buss blant annet:
«NAV anfører at hendelsen ble bevitnet av andre veiledere og publikum i lokalet, og forteller at de har lagt vekt på dette. Jussbuss mener dette ikke kan tillegges vekt. Det er ikke sannsynliggjort eller dokumentert at denne påstanden stemmer. Det ble ikke journalført vitneutsagn fra veiledere eller publikum. Eventuelle vitneutsagn som blir gitt på dette stadiet vil kun ha begrenset verdi som dokumentasjon, ettersom den påståtte hendelsen [fant] sted for snart et år siden, og det ikke kan forventes at eventuelle vitner vil ha et presist og riktig minne av hendelsen.
Det faktum at NAV ikke har journalført hendelsen, i samsvar med at beskrivelsen av hendelsen er kort og ikke utdypende, svekker forklaringen NAV begrunner vedtaket med. …
Det er forståelig at forhåndsvarsling i noen situasjoner kan være praktisk umulig. Jussbuss understreker imidlertid at det ikke vil være praktisk umulig å fatte et skriftlig vedtak og gjøre det kjent for den aktuelle brukeren. Vi bemerker at det er svært alvorlig om NAV mener skriftlighet generelt kan unnlates ved utestengelsesvedtak.
l dag står det beskrevet i retningslinjene for utestengelse at brukeren skal forhåndsvarsles så langt det er mulig. Plikten til varsling fra Nav følger derfor av dagens retningslinjer. Selv om disse ikke var skrevet på utestengelsestidspunktet i denne saken, regnes de likevel for uttrykk for alminnelige krav til saksbehandling som gjaldt på generelt grunnlag også tidligere.
NAV referer likevel selv til en bestemmelse om forhåndsvarsling som gjelder ved enkeltvedtak. Per i dag regnes vedtak om utestengelse [ikke] som enkeltvedtak, og NAV var dermed ikke pliktig til å forhåndsvarsle etter denne bestemmelsen. Jussbuss opprettholder påstanden om at utestengelsesvedtak bør regnes som enkeltvedtak med de saksbehandlingsregler det medfølger, og stiller seg positiv til at NAV mener de burde overholdt bestemmelser som gjelder enkeltvedtak.
…
NAV har ikke redegjort for om det ble forsøkt alternative tiltak, som for eksempel å gå to saksbehandlere sammen, eller ta en pause fra møtet. l stedet ble det raskt besluttet at A måtte utestenges. Ettersom NAV ikke journalførte hendelsen, kan det heller ikke dokumenteres at andre alternative tiltak ble vurdert eller forsøkt. Jussbuss opprettholder derfor at NAV ikke var forsvarlig i sin saksbehandling av utestengelsesvedtaket.
… NAV har ikke redegjort for i hvilken grad det ble vurdert som nødvendig og forholdsmessig at A ble fysisk utestengt i maksimal tidslengde på 12 uker. NAVs unnlatelse av å kommentere dette, bekrefter at saksbehandlingen ved utestengelsen av A ikke var forsvarlig.»
Ombudsmannens syn på saken
Innledningsvis skal på generelt grunnlag bemerkes at ombudsmannen har stor forståelse for at Nav kontorene har høyt fokus på sikkerhet for sine medarbeidere og for publikum. Ombudsmannen er fra tidligere også godt kjent med at så vel fylkesdirektøren som Nav sentralt har signalisert at det skal være «nulltoleranse» for vold og trusler mot de Nav-ansatte som følge av kontakt med Navs brukere. Saksbehandlingen knyttet til slike sikkerhetstiltak må likevel følge de alminnelige kravene til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.
Når det så gjelder denne konkrete saken, skal innledningsvis bemerkes at det faktiske tvistespørsmålet – om, og i så tilfelle hvor graverende A hadde vært verbalt truende overfor den Nav-ansatte – ikke har inngått i undersøkelsene herfra. Dette fordi ombudsmannens skriftlige saksbehandling ikke er godt egnet til å bringe klarhet i uenighet om faktiske forhold.
Til grunn for ombudsmannens bemerkninger til Nav Grünerløkkas håndtering av utestengelsen av A ligger derfor kontorets redegjørelse for Nav Grünerløkkas egen oppfatning av den aktuelle episoden 11. desember 2015. Ombudsmannen vil likevel, jf. avsnittet ovenfor, gjøre det helt klart at ombudsmannen ikke har grunnlag for å vite om Navs oppfatning er i samsvar med det som faktisk skjedde den dagen.
Som nevnt foran har ombudsmannen tatt arbeids- og velferdsetatens «Retningslinjer for beslutning om sikkerhetstiltaket utestenging» som ble gjort gjeldende fra mai 2016, til etterretning. Det innebærer blant annet at ombudsmannen ikke har hatt nevneverdige innsigelser til de rettslige standpunktene som disse retningslinjene bygger på.
I punkt 1 om retningslinjenes formål er det presisert at utestenging ikke er en straff, men skal sikre medarbeidernes trygghet og arbeidsmiljømessige forhold, samt ivareta hensynet til andre brukere som besøker Navs lokaler. Det fremgår av punkt 2 at det rettslige grunnlaget for beslutning om utestengelse er den privatrettslige rådighet Nav har over sine lokaler. I punkt 6 står det blant annet at beslutningen er administrativ og uten klageadgang etter forvaltningsloven.
A ble utestengt i desember 2015, det vil si før de ovenfor nevnte retningslinjene ble gjort gjeldende. Etter ombudsmannens syn samsvarer saksbehandlingskravene som er nedfelt i disse retningslinjene i enhver sammenheng fullt og helt med de krav som ellers følger av de ulovfestede kravene til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.
I brevet hit opplyste Nav Grünerløkka at kontoret nå etterfulgte retningslinjene fra mai 2016 etter «beste evne». På denne bakgrunn har ombudsmannen merket seg Nav Grünerløkkas erkjennelse av at håndteringen av utestengelsessaken mot A hadde sviktet på flere punkter: Det var feil at det ikke var arkivert egen kopi av utestengingsbeslutningen; det var feil at A ikke fikk slik kopi da han oppsøkte Nav Grünerløkka under utestengingsperioden, og A burde ha blitt informert over telefon om utestengingen. Ombudsmannen forutsetter at denne erkjennelsen innebærer at Nav Grünerløkka vil gjøre det som trengs for at slik alvorlige svikt ikke skal skje igjen.
Selv om en beslutning om fysisk utestenging ikke kan anses som straff, er det – som også påpekt i retningslinjene punkt 3 – en «alvorlig», underforstått inngripende, reaksjon. Da følger det av kravene til god forvaltningsskikk at det gjelder et forholdsmessighetsprinsipp. Beslutning om utestengelse kan følgelig ikke fattes uten at det først er vurdert om en mindre inngripende reaksjon kan være et tilstrekkelig sikkerhetstiltak. I retningslinjenes punkt 3 er det for øvrig uttrykkelig fremhevet at alternative reaksjoner alltid skal være vurdert, og om mulig prøvd, før det fattes beslutning om utestenging. Slik saken er opplyst i forbindelse med undersøkelsene herfra, synes Nav Grünerløkka ikke å ha vurdert om det lot seg gjøre å sikre medarbeidernes trygghet m.v. ved å bruke en mindre streng reaksjonsform overfor A. At det ikke ble gjort, er klart i strid med kravene til god forvaltningsskikk.
Ut fra de opplysningene som foreligger, synes Nav Grünerløkka heller ikke å ha gjort noen konkret vurdering av utestengingens varighet da beslutningen om 12 ukers utestengelse ble fattet. Følgelig er god forvaltningsskikk heller ikke fulgt på dette punktet.
Det er og et grunnleggende krav til forsvarlig saksbehandling at kontradiksjonsprinsippet må følges. En berørt part skal, så langt det er mulig, gis anledning til å uttale seg før avgjørelse treffes. Det gjelder og før det treffes administrative beslutninger av den typen denne saken gjelder. I retningslinjene for utestenging står det da også at brukeren «så sant det er mulig skal få et forhåndsvarsel, og gis anledning til å fremlegge sitt syn på saken før beslutning fattes».
Brevet fra Nav Grünerløkka kan vanskelig forståes på annen måte enn at det ikke ble gjort noe forsøk på å gi A mulighet til å komme med sitt syn på saken før beslutningen ble tatt om å utestenge ham. Nav Grünerløkka har selv opplyst at beslutningen om utestengelse ble tatt i etterkant av episoden 11. desember 2015. I og med at beslutningen ikke ble tatt i direkte tidsmessig sammenheng med at episoden inntraff, burde det vært fullt mulig for Nav Grünerløkka å forsøke å innhente As syn før beslutningen ble tatt. Etter ombudsmannens syn var det i strid med forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk ikke å gjøre det.
Oppsummering
Ombudsmannen har forståelse for Navs høye fokus på sikkerhet for sine medarbeidere og for publikum, og at utestenging av den grunn kan være nødvendig i enkelte tilfeller. Som det nå tydelig fremgår av «Retningslinjer for beslutning om sikkerhetstiltaket utestenging», må likevel beslutning om og gjennomføring av slike sikkerhetstiltak følge de alminnelige kravene til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk. Nav Grünerløkkas saksbehandling i forbindelse med utestengingen av A gjorde ikke det. Nav Grünerløkka har da også erkjent at saksbehandlingen knyttet til utestengingen av A sviktet på flere vesentlige punkter.
Ombudsmannen forutsetter at Nav Grünerløkka, hvis behovet for sikkerhetstiltak oppstår igjen, vil være nøye med å følge de saksbehandlingskrav som nå fremgår av «Retningslinjer for beslutning om sikkerhetstiltaket utestenging».