A kom til Norge i august 2001 og søkte om asyl. Søknaden ble trukket i januar 2002 og han søkte i stedet om arbeidstillatelse etter reglene om familiegjenforening. Han ble innvilget slik tillatelse første gang 6. mai 2002, og denne tillatelsen ble senere regelmessig fornyet. Etter søknad ble A innvilget bosettingstillatelse av politiet 10. juni 2005.
A søkte 28. desember 2005 om norsk statsborgerskap. Søknaden ble avslått av Utlendingsdirektoratet 19. mai 2006 under henvisning til at hans identitet ikke kunne anses dokumentert. Etter klage ble direktoratets avslag opprettholdt ved Utlendingsnemndas vedtak 30. september 2008. I motsetning til direktoratet kom nemnda til at As identitet var tilstrekkelig dokumentert. Nemnda mente imidlertid at kravet om syv års oppholdstid etter statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51 § 7 første ledd bokstav e ikke var oppfylt. Søknaden ble også vurdert etter statsborgerrettsloven 8. desember 1950 nr. 3, og nemnda kom til at botidskravet etter denne lovens § 6 første ledd nr. 2 i utgangspunktet var oppfylt. Nemnda la imidlertid til grunn at det er et vilkår for medregning av botid i statsborgerrettslig sammenheng at søkerens identitet må være klarlagt i botiden. Dette ble ikke ansett å være tilfelle for hele perioden A hadde vært i Norge.
Nemnda pekte på at det i forbindelse med behandlingen asylsøknaden ble avdekket at A tidligere hadde oppgitt et annet navn til tyske myndigheter og at han ikke fremla noen dokumentasjon på sin identitet i forbindelse med asylbehandlingen. På denne bakgrunn mente nemnda at norske myndigheter hadde grunn til å ha berettiget tvil om den identiteten han hadde oppgitt i Norge var riktig frem til det ble fremlagt tilstrekkelig dokumentasjon. Det ble vist til at A fremla registreringskort fra hjemlandets ambassade 26. mars 2003 og at pass ble fremlagt 6. mai 2004. Nemnda tok ikke stilling til når identiteten måtte anses tilstrekkelig dokumentert, men la til grunn at dette tidligst kunne være tilfellet 26. mars 2003. Kravet til botid var derfor ikke oppfylt på vedtakstidspunktet. Det fremgikk for øvrig av vedtaket at nemnda anså at det også etter någjeldende statsborgerlov er et krav om at klagerens identitet må være klarlagt i oppholdstiden for at den skal kunne telle med i beregningen.
As advokat klaget til ombudsmannen i brev 26. mai 2009. Han anførte at A alltid har operert med riktig identitet i Norge. Videre ble det vist til at A fikk innvilget oppholdstillatelse til tross for at utlendingsmyndighetene hadde kunnskap om identitetsopplysningene han hadde gitt til myndighetene i Tyskland. Advokaten mente at A gjennom dette hadde fått en berettiget forventing om at identitetssituasjonen var avklart og at han hadde krav på statsborgerskap når oppholdstiden var oppfylt. I klagen ble det også anført at vedtaket var sterkt urimelig.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene ble det funnet grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere. Utlendingsnemnda ble bedt om å redegjøre nærmere for det rettslige grunnlaget for vilkåret om at «identiteten må være klarlagt i oppholdstiden» (botiden). Nemnda ble også bedt om å gi sitt syn på om det er uproblematisk at et slikt vilkår ikke følger uttrykkelig av lov eller forskrift. Videre ble det stilt spørsmål om hvilken betydning det eventuelt har for adgangen til å oppstille et krav om klarlagt identitet i oppholdstiden/botiden at søkere i utgangspunktet har rettskrav på norsk statsborgerskap dersom vilkårene etter statsborgerloven § 7 er oppfylt, mens det etter den tidligere statsborgerrettsloven var en diskresjonær adgang til å avslå søknad om norsk statsborgerskap selv om lovens § 6 var oppfylt.
Det ble også bedt om en redegjørelse for nemndas praksis i saker der søkerens identitet først blir klarlagt på et senere tidspunkt enn det som danner utgangspunktet for beregningen av oppholdstiden. Nemnda ble bedt om å opplyse om alle slike søknader har blitt avslått under henvisning til at vilkåret om oppholdstid ikke har vært oppfylt. Videre ble det vist til det daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementets instruks 12. juni 2009 (AI-2009-81), og retningslinjene i instruksen for beregning av oppholdstid etter statsborgerloven i tilfeller der det foreligger tid med oppholds- eller arbeidstillatelse og/eller bosettingstillatelse basert på uriktig identitet. Nemnda ble bedt om å redegjøre for sin forståelse av instruksen og forholdet til nemndas praksis på området.
Avslutningsvis ble det stilt spørsmål om nemnda i lys av svarene på spørsmålene og instruksen fra departementet anså det som aktuelt å behandle As søknad om norsk statsborgerskap på nytt.
Utlendingsnemndas svar er nærmere omtalt nedenfor.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Rettslig utgangspunkt
Søknaden om statsborgerskap ble fremsatt 28. desember 2005. På dette tidspunkt gjaldt Lov om norsk riksborgarrett (statsborgerrettsloven) 8. desember 1950 nr. 3. Denne loven ble avløst av statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51, som trådte i kraft 1. september 2006. Det følger av overgangsbestemmelsen i sistnevnte lovs § 36 første ledd at søknader fremsatt før lovens ikrafttredelse skal behandles etter den nye loven «dersom det vil være til gunst for søkeren». I dette tilfellet må saken således vurderes både etter ny og gammel lovgivning.
I sitt vedtak vurderte nemnda først As søknad opp mot statsborgerloven 2005. I lovens § 7 første ledd fremgår det at en søker har rett til norsk statsborgerskap dersom han på vedtakstidspunktet oppfyller nærmere fastsatte vilkår. Det oppstilles blant annet krav om at søkeren har klarlagt sin identitet, jf. bokstav a, og at han har hatt til sammen minst syv års opphold i riket de siste ti årene, jf. bokstav e. I § 7 fjerde og femte ledd er det gitt hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om kravet til identifikasjon og beregning av oppholdstid. Enkelte slike presiserende bestemmelser er gitt i statsborgerforskriften 30. juni 2006 nr. 756 kapittel 1 og 3. Ingen av forskriftsbestemmelsene stiller krav om at identiteten må være klarlagt i oppholdstiden for at den skal kunne medregnes ved vurderingen av vilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e.
Ved beregningen av oppholdstiden etter statsborgerloven 2005 har nemnda tatt utgangspunkt i tidspunktet da A søkte om arbeidstillatelse, jf. statsborgerforskriften § 3-2 første ledd, det vil si 21. januar 2002. Nemnda har kommet til at kravet i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e om samlet oppholdstid på syv år da ikke var oppfylt på vedtakstidspunktet 30. september 2008. Denne vurderingen kan jeg ikke se at det kan rettes innvendinger mot.
Søknaden må imidlertid også vurderes etter den tidligere statsborgerrettsloven 1950. Det het i denne lovens § 6 første ledd at «Kongen eller den han gjev fullmakt, kan skriva ut løyvebrev på norsk borgarrett til utlending som søkjer om det» på nærmere fastsatte vilkår. Ett av vilkårene var at søkeren «har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra», jf. første ledd nr. 2.
Utgangspunktet for beregningen av botiden etter denne loven var et annet enn etter statsborgerloven 2005. Botiden ble regnet fra registrering av søknad om tillatelse uavhengig av om denne ble innvilget, jf. Justis- og politidepartementets rundskriv G 28/99 kapittel VII punkt 3.2. I As tilfelle betyr dette fra tidspunktet for hans asylsøknad 6. august 2001. Kravet til botid etter statsborgerrettsloven § 6 første ledd nr. 2 var dermed i utgangspunktet oppfylt på tidspunktet for nemndas vurdering. Nemnda avslo likevel søknaden under henvisning til at søkerens identitet må være klarlagt i botiden/oppholdstiden for at den skal kunne tas i betraktning i statsborgerrettslig sammenheng. I nemndas vedtak heter det blant annet følgende:
«Dette innebærer at man må ha oppholdt seg i Norge på en identitet som norske myndigheter legger til grunn i syv år for å kunne oppfylle vilkåret.»
Nemnda kom med tilsvarende uttalelse med hensyn til statsborgerloven 2005:
«Dette innebærer at man må ha oppholdstid på en identitet som norske myndigheter legger til grunn i syv år for å kunne oppfylt vilkåret i statsborgerloven [2005] § 7 første ledd bokstav e.»
Det ble i nemndas vedtak vist til at As identitet tidligst kunne anses dokumentert 26. mars 2003, slik at vilkåret om botid/oppholdstid likevel ikke var oppfylt. Spørsmålene i denne saken knytter seg til denne tolkningen av oppholds- og botidskravet.
2. Praksis med hensyn til identitet vurdert opp mot statsborgerrettsloven 1950
Statsborgerrettsloven 1950 oppstilte ikke etter sin ordlyd noe krav om klarlagt identitet for å kunne bli innvilget statsborgerskap. I praksis ble det likevel oppstilt et vilkår om at søkerens identitet måtte være dokumentert før statsborgerskap kunne innvilges, jf. bl.a. rundskriv G-28/99 kap. VII pkt. 1.2, der det var gitt retningslinjer for erverv av norsk satsborgerskap etter statsborgerrettsloven. Det vises videre til omtalen av gjeldende rett i forarbeidene til statsborgerloven 2005, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004-2005) punkt 8.3.2.
Kravet om at det bare er botid/oppholdstid med en identitet som norske myndigheter legger til grunn som skal regnes med ved beregningen, fremgår verken av ordlyden i statsborgerrettsloven 1950 § 6 eller av rundskriv G-28/99. I redegjørelsen hit om det rettslige grunnlaget for å oppstille et slikt krav, har Utlendingsnemnda blant annet uttalt:
«Praksis fra Utlendingsdirektoratet (UDI) og de departementene som var klageorgan etter loven (hhv justisdepartementet, Kommunal- og Regionaldepartementet og Arbeids- og Inkluderingsdepartementet) var imidlertid klar med hensyn til at botiden kun kunne opparbeides på klagerens rette (og dokumenterte) identitet. I saker hvor det tidligere hadde vært tvil om identiteten, ble botiden regnet fra da utlendingsmyndighetene hadde tatt stilling til spørsmålet om identitet, herunder på bakgrunn av ny fremlagt dokumentasjon.
Da den nye statsborgerloven trådte i kraft 01.09.2006, ble UNE klageinstans i statsborgersaker. UNE fikk da oversendt en rekke ‘eksempelvedtak’ fra Arbeids- og Inkluderingsdepartementet (AID). Disse ble opplyst å gi uttrykk for AIDs praksis. Av vedtakene fremgår ‘Departementet vil minne om at botid i statsborgerrettslig sammenheng kun godskrives for den identitet norske myndigheter finner å kunne legge til grunn’. Vedlagt følger (i anonymisert form) ett av de ‘eksempelvedtak’ UNE mottok.»
Videre viste nemnda til at den fulgte opp tidligere praksis fra Utlendingsdirektoratet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet da den overtok som klageorgan 1. september 2006.
I rundskriv G-28/99 fremgår det at utgangspunktet for retningslinjene for erverv av norsk satsborgerskap «er den praksis som har vært fulgt frem til nå». Jeg kan likevel ikke finne spor i rundskrivet etter den praksisen som Utlendingsnemnda har redegjort for. Praksisen synes heller ikke å være beskrevet i omtalen av gjeldende rett i forarbeidene til statsborgerloven 2005. På bakgrunn av nemndas redegjørelse og det tilsendte eksempelvedtaket, må jeg imidlertid legge til grunn at det foreligger en fast og langvarig forvaltningspraksis som tilsier at bare opphold på en «identitet som norske myndigheter finner å kunne legge til grunn» vil telle med ved beregningen av botidens lengde.
Statsborgerrettslovens bestemmelse om erverv av statsborgerskap etter søknad var en bestemmelse som ga forvaltningen et visst skjønnsmessig spillerom ved vurderingen av søknader om statsborgerskap. Det er på det rene at forvaltningen innenfor visse grenser hadde anledning til å stille strengere eller supplerende vilkår ut over det som uttrykkelig fulgte av lovens ordlyd. Slik saken er opplyst, har jeg ikke grunnlag for å rette avgjørende rettslige innvendinger mot den beskrevne praksisen. Jeg finner det likevel uheldig at et slikt krav til klarlagt identitet i botiden, som var klart begrensende for muligheten til få innvilget en søknad om statsborgerskap, ikke kom klarere til uttrykk i skriftelige kilder som søkerne kunne forholde seg til. Dette er uheldig med tanke på forutberegnelighet for borgerne.
Ettersom utlendingsmyndighetene på et tidspunkt hvor A ikke hadde fremlagt sikker identifikasjon fikk opplysninger om at han hadde oppgitt en annen identitet til tyske myndigheter, kan jeg vanskelig være uenig med nemnda i at det oppstod usikkerhet knyttet til hans identitet. Identiteten kan i beste fall anses klarlagt ved fremleggelse av id-papirer 26. mars 2003. Jeg kan som følge av dette ikke rette avgjørende rettslige innvendinger mot nemndas konklusjon om at botidskravet ikke var oppfylt på vedtakstidspunktet. Gitt den praksis som ble fulgt i slike saker etter statsborgerrettsloven 1950, kan jeg heller ikke se at vedtaket kan karakteriseres som klart urimelig. At A allerede 6. mai 2002 fikk innvilget arbeidstillatelse på sin oppgitte identitet, kan vanskelig tillegges avgjørende vekt i denne sammenheng.
3. Praksis med hensyn til identitet vurdert opp mot statsborgerloven 2005
Når det gjelder vurderingen etter statsborgerloven 2005, synes det klart at A under enhver omstendighet ikke hadde oppfylt kravet til syv års oppholdstid i henhold til lovens § 7 første ledd bokstav e på tidspunktet for Utlendingsnemndas vedtak. Jeg har likevel funnet grunn til å komme med noen merknader til nemndas uttalelser om at praksis også etter denne loven innebærer at oppholdstiden må opparbeides med en identitet som norske myndigheter legger til grunn.
Om det rettslige grunnlaget for kravet om at «identiteten må være klarlagt i oppholdstiden» etter statsborgerloven har nemnda vist til en uttalelse fra Kommunal- og regionaldepartementet i Ot.prp. nr. 41 (2005-2006) pkt. 8.3.6 hvor det heter:
«Etter departementets syn er det gode grunner som taler for å opprettholde gjeldende praksis ved behandling av statsborgersøknader, når det gjelder spørsmålet om søkerens identitet.»
Videre har Utlendingsnemnda uttalt:
«UNE har lagt til grunn at dette innebar at den tidligere praksisen mht identitet og beregning av botid skulle videreføres. Dette ut fra at dersom det var ønsket å endre gjeldende rettstilstand på området, ville dette være reflektert og drøftet i forarbeidene, ikke minst i lys av det dette ville representere en større endring i forhold til en langvarig og fast praksis som var etablert i UDI og de respektive departementene som tidligere var klageorgan.
UNE har ut fra dette sett vilkårene i lovens § 7 første ledd om oppholdstid og identitet i sammenheng og avgjort saker i tråd med dette».
Videre uttalte nemnda at denne «beregningen av oppholdstiden må anses å ligge innenfor de vilkår som er satt i lovens § 7 første ledd».
I motsetning til statsborgerrettsloven 1950 er bestemmelsene i den nye statsborgerloven fra 2005 utformet slik at søkeren har et rettskrav på statsborgerskap dersom vilkårene er oppfylt. Utformingen av statsborgerloven § 7 som en rettighetsbestemmelse gir lite rom for forvaltningen til å innfortolke krav og vilkår som ikke fremgår klart av lovens ordlyd og eventuelle forskrifter gitt i medhold av loven. I Ot.prp. nr.41 (2004–2005) punkt 8.2.5 uttaler departementet bl.a. om dette:
«Tidligere praksis med skjønnsmessige avgjørelser muliggjorde fremveksten av nye, ikke lovbestemte vilkår, … Fremveksten av slike nye vilkår vil langt på vei hindres dersom søkeren gis rettskrav på statsborgerskap når de lovbestemte vilkår er oppfylt. Det er imidlertid en grunnleggende forutsetning for et reelt rettskrav at vilkårene for rettskravet er klare. Departementet slutter seg derfor også til forslaget om at alle relevante kriterier for tillatelse skal fremgå direkte av loven, selv om det kan være nødvendig med nærmere utfylling i forskrift. Lovhjemling gir også større publikumsvennlighet. Det er enklere for søkeren å orientere seg om hvilke krav som stilles når disse fremgår av lov, enn om disse bare fremgår av forskrift eller rundskriv».
I statsborgerloven 2005 er vilkåret om at «søkeren har dokumentert eller på annen måte klarlagt sin identitet» tatt inn i lovteksten, jf. § 7 første ledd bokstav a. Det er også oppstilt vilkår om syv års oppholdstid i bokstav e. Vilkårene er kumulative og det fremgår uttrykkelig at de må være oppfylt på vedtakstidspunktet. Ordlyden i § 7 første ledd gir imidlertid ikke holdepunkter for at bare oppholdstid i en periode der søkerens identitet er klarlagt skal kunne legges til grunn, slik Utlendingsnemnda har gitt uttrykk for. Statsborgerforskriftens bestemmelser om oppholdstid gir heller ikke slike holdepunkter.
Forarbeidene til loven inneholder ikke uttalelser som gir klare indikasjoner for et ønske om å videreføre den aktuelle praksisen. Den siterte uttalelsen i Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) pkt. 8.3.6 vedrørende opprettholdelse av praksis med hensyn til krav til søkerens identitet, finner jeg ikke grunnlag for å oppfatte på samme måte som Utlendingsnemnda. Etter det jeg kan se gjelder uttalelsen selve kravet til klarlagt identitet i forbindelse med behandlingen av statsborgerskapssaken, ikke identitetens betydning for beregningen av oppholdstiden. Uttalelsen som sådan, og sammenhengen den inngår i, trekker klart i den retning. Jeg viser til at avsnitt 8.3, som uttalelsen er hentet fra, gjelder spørsmålet om det i det hele tatt skal oppstilles et eget krav til dokumentasjon av identitet i den nye utlendingsloven. Identitetens betydning for vurderingen av oppholdstiden er overhodet ikke nevnt i denne sammenheng.
I motsetning til Utlendingsnemnda mener jeg at dersom lovgiver hadde ønsket at praksis med hensyn til å tolke loven på denne måten skulle videreføres, måtte dette ha kommet klart til uttrykk i loven, statsborgerforskriften eller i det minste i lovens forarbeider. Lovbestemmelsens rettighetskarakter og hensynene bak dette som er gjengitt ovenfor, taler sterkt for at det i dette tilfellet ikke kan oppstilles et slikt krav som Utlendingsnemnda gir uttrykk for.
Det daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementets instruks AI-2009-81 (fastsatt 12. juni 2009) om beregning av oppholdstid etter statsborgerloven støtter også opp om dette. I instruksen heter det blant annet:
«Dersom søker oppfyller identitetsvilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a, skal det ikke gjøres fradrag for tid med oppholds- eller arbeidstillatelse(r) og/eller bosettingstillatelser basert på uriktig identitet ved beregningen av oppholdstid etter statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e, med mindre det er fattet vedtak om tilbakekall av tillatelsen(e) etter utlendingsloven».
Jeg forstår instruksen slik at også opphold med uavklart identitet som hovedregel skal tas i betraktning ved vurdering av om oppholdstiden er oppfylt så fremt kravet til klarlagt eller dokumentert identitet er oppfylt på vurderingstidspunktet. Det gis her anvisning på en annen praksis enn den som Utlendingsnemnda har fulgt. I svaret hit har nemnda uttalt følgende om betydningen av instruksen:
«Spørsmålet om betydningen av instruks AI-2009-81 har vært oppe i et par saker. Sakene gjaldt utlendinger som hadde fått tillatelse i Norge på falsk identitet og opparbeidet vesentlige deler av oppholdstiden under falsk identitet. I disse sakene har UNE ikke lagt avgjørende vekt på instruksen og fastholdt at oppholdstid opparbeidet på falsk identitet ikke kan medregnes i botiden etter § 7.
UNE har imidlertid ikke avgjort saker som kan sammenlignes med angjeldende klagers sak etter 12.06.2009»
Instruksen er bare bindende for Utlendingsdirektoratet, ikke for nemnda,
jf. statsborgerloven 2005 § 28. Departementets syn på tolkningen av de aktuelle lovbestemmelsene vil, som nemnda også har påpekt, likevel være en relevant rettskilde. Det er i seg selv uheldig dersom direktoratet og nemnda følger ulik praksis i slike saker.
Slik jeg vurderer rettskildesituasjonen, er det ikke tilstrekkelig grunnlag for den praksis Utlendingsnemnda har lagt til grunn med hensyn til å oppstille et krav om klarlagt identitet som vilkår for medregning av oppholdstid etter statsborgerloven 2005 § 7 første ledd bokstav e. Dersom tidligere praksis skulle ha vært videreført etter den nye loven, måtte dette ha kommet langt tydeligere til uttrykk enn det som er tilfellet.
4. Oppsummering
På bakgrunn av de undersøkelsene som er foretatt i saken og konklusjonene ovenfor, har jeg ikke grunnlag for å rette avgjørende rettslig kritikk mot nemndas vedtak om ikke å innvilge A statsborgerskap. Dette skyldes at tidligere praksis etter statsborgerrettsloven 1950 må anses som akseptabel innenfor denne lovens rammer og at oppholdskravet etter statsborgerloven 2005 uansett ikke kan anses å ha vært oppfylt på tidspunktet for nemndas vedtak. Jeg har merket meg at det er nemndas syn at A må fremme en ny søknad om statsborgerskap dersom han ønsker saken vurdert på nytt. Ved telefonhenvendelse til Utlendingsdirektoratet i slutten av mai 2011 fikk mitt kontor opplyst at det ikke var registrert noen ny søknad fra klageren.
Selv om dette ikke kan få avgjørende betydning i den foreliggende saken, finner jeg som sagt grunn til å gi uttrykk for at det fremstår som tvilsomt om nemnda har rettskildemessig dekning for sin praksis med hensyn til kravet om at søkerens identitet må være klarlagt for at oppholdstiden skal kunne medregnes etter statsborgerloven 2005 § 7 første ledd bokstav e. Jeg må be om at nemnda tar denne praksisen opp til ny vurdering. Utlendingsdirektoratet har i alle fall de siste to årene fulgt en annen praksis, og selv om det av den grunn formodentlig ikke vil komme mange klagesaker vedrørende dette spørsmålet til nemnda, kan det i lengden ikke anses holdbart at direktoratet og nemnda legger to helt forskjellige praksiser til grunn. Jeg ber om nemndas tilbakemelding på dette punkt.
Etter omstendighetene har jeg også funnet grunn til å orientere Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet om saken ved kopi av denne uttalelsen, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 11.»