Sakens bakgrunn
Saken har en lang forhistorie og gjelder eiendommen gnr 27 bnr 1930 i Oslo kommune. Eiendommen er ubebygget og ligger langs en turvei mellom Ankerveien og Olav Aukrusts vei.
Reguleringsplan S-1392 for gnr 27 bnr 301 og 1126, Jarbakken, ble stadfestet 15. november 1966. I reguleringsplanen var det, i tillegg til en rekke boligeiendommer, avsatt en parsell til fellesareal – lekeplass. I henhold til § 4 i reguleringsbestemmelsene skal fellesareal (gangforbindelse og lekeplass) samt felles avkjørsler opparbeides av grunneierne innenfor området.
Det regulerte fellesarealet, samt 45 boligtomter, ble fradelt gnr 27 bnr 301 (hovedbølet) 3. juni 1975. Klageren har arvet eiendommen etter ektemannen som i sin tid sto for utbyggingen av området. Fellesarealet ble tildelt gnr 27 bnr 1930. Grensene for fellesarealet er senere endret, men har hatt nåværende arrondering siden 1977. Lekeplassen er etter det opplyste 15 meter bred og nesten 100 meter lang og utgjør 1431 m2. Det samlede fellesarealet utgjør ca. 1610 m2.
Småhusplanen ble vedtatt 25. juni 1997, og fellesarealet med gnr 27 bnr 1930 ble i denne planen regulert til boligformål.
Etter vedtakelsen av småhusplanen, ble det oppdaget at enkelte områder ifølge kommunen utilsiktet var blitt omregulert til boligformål. Dette medførte at kommunen vedtok det de omtaler som en «opphevelsesplan», S-3991, 11. juni 2003:
«Oslo bystyre vedtar med hjemmel i plan- og bygningslovens § 28-1 nr. 1, jf. § 27-2 nr. 1. å oppheve gjeldende regulering til byggeområde for boliger for følgende 19 delområder innenfor reguleringsplan for småhusområder i Oslo yte by, vedtatt av bystyret 25.06.1997 (S-3591), med senere endring vedtatt av bystyret 13.06.2001 (S-3842).»
Det er i vedtaket oppramset 19 delområder, hvorav delområde 6 som er:
«Jarbakken, gnr 27, bnr. 1930 og deler av bnr. 301[…]»
Det ble i planvedtaket fastslått at tidligere reguleringsplan, S-1392, igjen skulle gjelde for dette området.
I brev 7. november 2005 ble kommunen ved Eiendoms- og byfornyelsesetaten forespurt av klager om det forelå grunnlag for krav om innløsning av blant annet gnr 27 bnr 1930. Det ble videre spurt om hva innløsning i tilfelle kunne «antas å ville gi i erstatning».
Kommunen svarte i brev 16. november 2005 at den aktuelle eiendommen «er regulert til fellesareal – lekeplass (pbl. § 25 nr. 7)», og at grunneier «derfor [kan] kreve … eiendom innløst».
I samme brev ba kommunen om en tilbakemelding på om det var ønskelig at eiendommen ble innløst. Kommunen ville i så fall «be en takstmann verdsette eiendommen». Etter positiv tilbakemelding 22. november 2005 fra klager ble eiendommen taksert 10. januar 2006. I e-post dagen etter skrev kommunens saksbehandler:
«Jeg kommer tilbake til deg i neste uke vedr. tilbud om innløsning.»
Kommunen meddelte 17. januar 2006 at man i etaten nå var «litt usikre på om dette er riktig», og i brev 2. mai 2006 erklærte kommunen at innløsning ikke kunne kreves. Det ble vist til «drøfting med kommuneadvokaten», og til at eiendommen 25. juni 1997 var blitt omregulert til boligformål ved en «inkurie».
Klageren anførte i brev hit 29. august 2007 fra advokat Sverre A. Thornes at det syntes å være «dårlig grunnlag for omgjørelsen av kommunens opprinnelige erkjennelse av innløsningsrett» og at det var urimelig at kommunen hadde avvist ønsket «om forhandlinger om en minnelig ordning». I tillegg klaget hun over «en lite rimelig avvisning av innsyn i kommuneadvokatens uttalelse i saken».
Etter at saken var undersøkt nærmere, konkluderte jeg i en uttalelse 1. oktober 2009 med at det forelå begrunnet tvil ved flere forhold av betydning. Jeg ba derfor kommunen foreta en ny gjennomgang av saken. Kommunen fulgte opp anmodningen, og i brev 5. juli 2010 fastholdt byrådsavdelingen at vilkårene for innløsning ikke var til stede. Klager tok på ny kontakt med mitt kontor og ba meg fortsette saken overfor kommunen.
Undersøkelsene herfra
Jeg fant grunn til å stille flere spørsmål ved kommunens fornyede behandling av saken. Kommunen hadde blant annet lagt til grunn at det ikke var synliggjort at eiendommen var en del av reguleringsplanen S-3591 og i brev 21. desember 2012 spurte jeg hva kommunen mente med dette. Jeg viste til at eiendommen var inntegnet på kartet som en del av planområdet, med reguleringsformål bolig.
Videre ble kommunen bedt om å forklare nærmere på hvilket grunnlag den mente at en utilsiktet regulering fra fellesområde til boligområde ikke ga grunneier noen utbyggingsmuligheter eller utbyggingsrett på eiendommen. Kommunen ble spurt om hva slags type feil den mente det dreide seg om, og om kommunen mente at den eventuelle feilen var av slik art at reguleringsplanen S-3591 ikke fikk noen rettsvirkninger overhode for denne eiendommen. Videre ble det vist til tvisteloven § 19-8 om retting av «skrive- eller regnefeil, misforståelse, forglemmelse eller lignende klar feil», og om kommunen mente noe liknende kunne gjelde for reguleringsplaner.
Det ble også spurt om på hvilket grunnlag kommunen mente opphevelsen av småhusplanen ikke ga rett til å kreve innløsning.
Kommunen ble endelig bedt om å redegjøre for hvorvidt en reguleringsplan vedtatt 11. juni 2003, som ikke angir hvilke eiendommer området skal være felles for, vil ha et gyldig reguleringsformål. Kommunen svarte i brev 20. mars 2013. Klageren kommenterte svaret i brev 20. april 2012. Kommunen kom deretter tilbake til saken i brev 23. mai 2013. Kommunens brev ble oversendt klageren som kom med en kommentar i brev 21. juni 2013.
Det fremgår av kommunens redegjørelser at den oppfatter forholdene slik at vilkårene for innløsning av eiendom gnr 27 bnr 1930 ikke har vært oppfylt, verken før eller etter opphevelsesplanen av 11. juni 2003. S-3991 ble vedtatt i den hensikt å rette opp noen av de utilsiktede reguleringene ved å tilbakeføre områdene til den planstatusen de hadde før småhusplanen ble vedtatt, i dette tilfelle til fellesareal – lekeplass.
Kommunen mente det verken fremkom ved omtale eller problematisering i de saksforberedende dokumenter til småhusplanen at det hadde vært meningen at eiendommen skulle omreguleres fra fellesareal til boligformål. Kommunen viste til at eiendommens reguleringsplan S-1392 ikke var tatt med i småhusplanens reguleringsbestemmelse som lister opp hvilke reguleringsplaner innenfor planområdet som oppheves ved vedtak av småhusplanen. Dette var i følge kommunen en klar indikasjon på at eiendommen ikke var ment omregulert til boligformål.
Videre påpekte kommunen at også småhusplanens reguleringsbestemmelse § 1 ga holdepunkter for at gnr 27 bnr 1930 ikke var ment omregulert til boligformål. Reguleringsbestemmelsen sier at «gjeldende reguleringsplaner for veier, baner, felles avkjørsler, gang/sykkelveier, turveier, parkbelte, gangveier og stier» skal opprettholdes. Til tross for at fellesareal (lekeplass) ikke var med i opplistingen, mente kommunen at reguleringsformålet hørte til samme type formålskategori som de som var nevnt i reguleringsbestemmelsen og derfor ment opprettholdt.
Kommunen fremholdt videre at småhusplanen ble vedtatt med et kart som ikke var i overensstemmelse med § 1. Det ble på reguleringsplankartet angitt arealer med boligformål som ifølge kommunen åpenbart arealfaglig sett ikke var ment til eller egnettil boligbebyggelse. Også dette talte i følge kommunen for at eiendommen ikke var ment omregulert til boligformål.
Kommunen anførte videre at den feil man hadde begått, ikke ga grunneier noe krav på innløsning. Da eiendommen gjennom opphevelsesplan S-3991 gikk tilbake til reguleringsformålet fellesareal, innebar dette ifølge kommunen ikke at eiendommen ble ødelagt som byggetomt, da det ikke hadde vært påregnelig at eiendommen skulle bebygges.
Det ble videre vist til at gnr 27 bnr 301 (hovedbølet) ved reguleringen i 1966 fikk muligheten til å fradele en rekke boligtomter. Samtidig ble det, som en direkte følge av boligreguleringen, avsatt et areal til fellesareal. Utparselleringen som ble gjennomført i 1975, og som førte til opprettelse av gnr 27 bnr 1930, innebar derfor at det var eiendom gnr 27 bnr 301 som skulle bli vurdert i forhold til ‘regningssvarende’ utnyttelse.
Kommunen viste blant annet til Bygningslovkomitéens innstilling (1960) til revisjon av bygningsloven, på side 113:
”Der er angitt at straksinnløsning kan kreves når ”det ved lovlig skjønn avgjøres at eiendommen ikke lenger kan anses skikket til å bebygges på en etter den hele eiendoms størrelse, beliggenhet eller etter øvrige forhold regningssvarende måte.” Hva det ligger i uttrykket ”på en etter den hele eiendoms størrelse, beliggenhet eller etter øvrige forhold regningssvarende måte” er ikke helt klart. Ifølge Innst. O.XIII (1923) s. 18 er uttrykket valgt for å gjøre det helt klart at det er eiendommen i sin helhet, slik som den var før reguleringen, det kommer an på- Stang (Bygningsrett s. 141-142) fremholder at loven sikter til grunneierens hele eiendomskompleks på stedet, uten hensyn til om hans eiendom består av ett eller flere matrikkelnummer.”
Fradeling og opprettelse av gnr 27 bnr 1930 muliggjorde etter kommunens syn at resteiendommen kunne bebygges og følgelig bli utnyttet på regningssvarende måte. Det var den gang ikke noen grunn til å gi eieren straksinnløsningsrett, noe eieren heller ikke krevde på det tidspunktet. Småhusplanen omregulerte eiendommen til bolig ved en feiltakelse. Da feilen ble oppdaget, ble feilen rettet ved en opphevelsesplan, S-3991. Eiendommen hadde ifølge kommunen aldri vært ment å være en boligtomt.
Kommunen viste også til at det i brev fra Plan- og bygningsetaten til de berørte grunneiere ble presisert følgende:
‘Opphevelsene i den foreliggende saken får ingen innvirkning på fristen for ekspropriasjon, erstatning eller innløsning. Utgangspunktet for disse fristene er vedtakelsestidspunktet for Småhusplanen (S-3591) 25.06.1997.’
Det ble fremholdt at kommunen i forbindelse med opphevelsesvedtaket hadde presisert at saken ville gjøre tidligere vedtatte planer gjeldende for de respektive delområdene med unntak av uregulerte sporveisområder. Dette innebar etter kommunens mening at reguleringsplan S-1392 av 1966 nå gjaldt for eiendom gnr 27 bnr 1930, og at det var denne planen som måtte legges til grunn i en vurdering i forhold til innløsning og ekspropriasjon.
Det forhold at det ikke eksplisitt var angitt hvilke gårds- og bruksnumre fellesarealet skulle tjene, medførte ifølge kommunen ikke at reguleringsformålet fellesareal- lekeplass var ugyldig. Kommunen bemerket at det i reguleringsbestemmelsene til plan S-1392 av 1966, § 4, var angitt følgende:
”Privat fellesareal, gangforbindelse og lekeplass, samt private avkjørsler skal opparbeides og av grunneierne innenfor området, vedlikeholdes i felleskap.”
Kommunen mente bestemmelsen måtte forstås slik at det private fellesarealet skulle tjene eiendommene innenfor området. Med området hadde man ment eiendommene som var omfattet av reguleringsplanen, det vil si gnr 27 bnr 301 og 1126, og senere utskilte eiendommer.
I brevet fra klagerens advokat 20. april 2013 ble det fremholdt at utgangspunktet for saken er at eiendommen var regulert tilbake til fellesareal (lekeplass). Det ble vist til at dette også var lagt til grunn i ombudsmannen uttalelse 1. oktober 2009.
Det ble anført at det ikke kunne være slik at reguleringsplanen vedtatt 11. juni 2003 ikke fikk noen rettsvirkninger. Det ble videre vist til at kommunen er ansvarlig for sine reguleringer. Dersom noe skulle endres måtte det følges samme prosedyre som ved førstegangsregulering i samsvar med plan- og bygningsloven § 28-1. Regulering skulle med andre ord stort sett foregå på samme måte og etter samme regler om innhold, utforming og saksbehandling enten det var førstegangsregulering, eller endring av tidligere regulering, og enten det var tale om en omfattende omregulering eller en mer begrenset justering.
Det ble videre fremholdt at en reguleringsplan i utgangspunktet fritt kan endres, uten hensyn til de som dermed kommer i en dårligere rettslig stilling, men at grunneiers rettsvern bl.a. blir ivaretatt ved at eiendommen da kan kreves innløst dersom vilkårene for det foreligger.
Plan og bygningsloven § 28-1 om endring og oppheving av reguleringsplanen, hadde således ikke noen sammenheng med å endre mulige feil, men gjaldt generelt dersom kommunen av en eller annen grunn ønsket å endre en reguleringsplan.
Klageren pekte på at kommunen hadde anledning til å rette opp feil etter reglene om omgjøring av ugyldige vedtak etter forvaltningsloven § 35. Denne adgangen var ikke benyttet i saken. For øvrig hadde plan og bygningsloven ikke tilsvarende bestemmelse som i tvisteloven med hensyn til retting av feil.
Videre anførte klageren at det ikke medførte riktighet at småhusplanens reguleringsbestemmelse § 2 ga holdepunkter for at eiendommen ikke var ment omregulert til boligformål, idet formålet med reguleringsbestemmelsen nettopp var å tilrettelegge for fortetting innenfor planområdet.
At reguleringen til bolig utad anses fornuftig, bekreftes ifølge klageren også av det faktum at selv om eiendommen var regulert til fellesareal fra 1975 – 1997, ble formålet aldri realisert selv om området for øvrig ble bygget ut.
Eiendommen utgjorde etter klagerens syn ikke en fysisk sammenhengende enhet med noen andre eiendommer da småhusplanen ble vedtatt, og måtte derfor anses som en egen selvstendig bruksenhet. At eiendommen gnr 27 bnr 1930 i småhusplanen ble avsatt til boligareal gjorde det også unaturlig å anse eiendommen som “en del av hovedbølet”. Klager verken hadde eller var eier av omliggende bebygde eller bebyggbare eiendommer. Både dette forhold og at bnr 1930 i seks år fra 1997 var regulert til byggeområde for bolig, gjorde at situasjonen etter reguleringen av 2003 var en annen enn i de 21 årene fra 1975 til småhusplanen ble vedtatt.
Jeg ser slik på saken
Hvorvidt lovens vilkår for å kreve innløsning er oppfylt eller ikke, er et rettslig spørsmål ombudsmannen vil kunne prøve fullt ut. Jeg fant det vanskelig å foreta en slik prøvelse av saken slik den var opplyst ved forrige behandling her. Nå er imidlertid saken blitt ytterligere belyst gjennom kommunens fornyede behandling og undersøkelsen herfra. Kommunens utfyllende svar hit med blant annet en redegjørelse for eiendommens historikk har vært opplysende.
Grunneieren har krevd innløsning med hjemmel i plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 42, som gjaldt på tidspunktet da kravet ble sendt kommunen.
Plan- og bygningsloven § 42 lød slik:
«§ 42. Grunneiers rett til å kreve innløsning
Medfører en reguleringsplan eller bebyggelsesplan at kommunen etter § 35 nr. 1 eller annet rettssubjekt med samtykke av kommunen etter nr. 6, har rett til å ekspropriere en ubebygd eiendom i dens helhet, kan grunneieren (festeren) kreve at ekspropriasjon straks blir foretatt når vedtaket gjelder grunn som i planen er avsatt til formål som nevnt i § 25 nr. 3, 4, 7 og 8 samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og urnelunder. Det samme gjelder når retten til ekspropriasjon omfatter ubebygd del av en eiendom, dersom ekspropriasjonen vil føre til at eiendommen ikke lenger kan ansees skikket til å nyttes på en, etter hele eiendommens størrelse, beliggenhet eller etter øvrige forhold regningssvarende måte.
Krav etter første ledd må være satt frem senest 3 år etter at reguleringsplanen eller bebyggelsesplanen er kunngjort etter §§ 27-2 nr. 3 eller 28-2 femte ledd eller vedtak etter § 28-1 nr. 2 er gjort kjent. Er grunnen bebygd, har eieren (festeren) det samme krav når bebyggelsen er fjernet. Kravet må i så fall være satt frem senest 3 år etter dette tidspunkt.»
Som det fremgår er grunneierens rett til å kreve innløsning, utledet av kommunens rett til å kreve ekspropriasjon. Reguleringsplaner er ment å skulle gjennomføres så langt det er mulig, og sammen med ekspropriasjonsretten gir eierens innløsningsrett begge parter effektive virkemidler til å sikre gjennomføringen. Virkemidlene må imidlertid brukes innenfor lovens tidsfrister, ellers går retten tapt. Dersom lovens frist for ekspropriasjon til gjennomføring av en reguleringsplan er gått ut, kan imidlertid kommunen treffe et nytt likelydende reguleringsplanvedtak med den følge at det løper en fornyet frist. Tilsvarende gis grunneierne fornyet rett til innløsning ved det nye reguleringsplanvedtaket. En slik ny plan som kun fornyer reguleringen fra den gamle planen, er med andre ord ikke uten rettsvirkninger.
Kommunen har anført at reguleringsplanen av 2003 ikke ga slike rettsvirkninger, og at dette blant annet er presisert i brev til grunneierne. Som støtte for dette standpunktet har kommunen blant annet anført at reguleringen til bolig var utilsiktet for denne eiendommen og berodde på en feil.
På dette punkt har jeg vanskelig for å følge kommunen. Det avgjørende er ikke om småhusplanen var beheftet med feil eller ikke, men hvordan endringsplanen fra 11. juni 2003 skal bedømmes. Så vidt jeg kan se, har kommunen i denne planen tatt uttrykkelig stilling til arealbruken for eiendommen, og planen ble benevnt som «opphevelsesplan», S-3991. Planen ble på vanlig måte vedtatt med hjemmel i pbl. § 28-1 nr. 1, jf. § 27-2 nr. 1. Reguleringsplanen innebar både at boligreguleringen formelt ble opphevet, og at arealformålet fellesområde (lekeplass) igjen gjaldt for eiendommen. Kommunen har i svar hit presisert at reguleringsformålet må anses som gyldig vedtatt for eiendommen.
I en slik situasjon kan ikke jeg se det annerledes enn at endringsplanen fra 2003 får de rettsvirkningene som følger av loven. Det innebærer blant annet at kommunen skaffet seg ekspropriasjonsadgang ved å regulere det aktuelle arealet til fellesområde i pbl. § 25 nr. 7, med en tilsvarende rett for eieren til å kreve innløsning.
Jeg kan vanskelig se at kommunen har vist til noe rettslig grunnlag for at grunneierens lovbestemte rett til å kreve innløsning ikke skulle gjelde. Tvert imot har kommunen som nevnt fremholdt at endringsplanen fra 2003 er «gyldig».
Dersom kommunen hadde ønsket å bringe plansituasjonen tilbake til tiden før småhusplanen, ville den adekvate fremgangsmåten vært å benytte reglene for omgjøring i forvaltningsloven § 35, uten at jeg finner grunn til å gå nærmere inn på dette.
Jeg går som nevnt heller ikke inn på om småhusplanen faktisk var ugyldig med den konsekvens at fvl. § 35 kunne vært benyttet. Det avgjørende er uansett at kommunen har valgt å rydde opp i tidligere «feil» ved å ta fornyet stilling til arealbruken gjennom en etterfølgende reguleringsplanprosess. Riktignok kan det være slik at denne planen var en direkte konsekvens av at eiendommen utilsiktet ble omregulert, men kommunen har like fullt truffet et nytt reguleringsplanvedtak. Kommunen kan ikke komme utenom de lovbestemte virkningene av dette vedtaket gjennom anførsler i merknadene eller brev til de berørte grunneiere.
Etter dette ser jeg det slik at de beste grunner taler for at vedtakelsen av reguleringsplanen i 2003 innebærer at grunneieren får en ny treårsfrist til å kreve innløsning, så fremt de øvrige vilkårene i pbl. § 42 er oppfylt.
Kommunen har anført at eiendommen må sees i sammenheng med hovedbølet den er utskilt fra, og at det er pbl. § 42 første ledd annet punktum om «ubebygd del av en eiendom» som kommer til anvendelse. Denne bestemmelsen setter som vilkår at eiendommen ikke lenger kan nyttes på en «regningssvarende måte», i motsetning til første punktum, som gjelder innløsning av «en ubebygd eiendom i dens helhet».
Innløsningskravet er fremmet som følge av vedtakelsen av reguleringsplanen i 2003, der bruken av eiendommen ble tatt opp til fornyet vurdering. Selv om vedtaket innebærer at en tidligere reguleringsplan fra 1966 skal gjelde for eiendommen, må eiendommen etter mitt syn vurderes ut fra forholdene på tidspunktet for den nye vedtakelsen av planen, det vil si i 2003.
Slik eiendommen fremstår, kan jeg vanskelig se at det i dag er naturlig å se den som en del av det opprinnelige hovedbølet ved vurderingen av innløsningskravet. Eieren av fellesarealet er ikke lenger eier av det resterende arealet, og eiendommene fellesarealet skal tjene, utgjør ikke lenger noen fysisk sammenhengende enhet slik de gjorde da reguleringen ble stadfestet i 1966.
Selve verdsettelsen av eiendommen har jeg ikke grunnlag for å gå inn på, og da heller ikke historikken fra den opprinnelige utbyggingen og betydningen av eventuelle bruksrettigheter til fellesarealet for de øvrige eiendommene som ble utskilt fra hovedbølet. Slike spørsmål kan ha betydning for hva som var påregnelig utnyttelse av eiendommen da innløsningskravet ble fremsatt, og dette hører det under skjønnsretten å ta stilling til.
Som det fremgår, har jeg kommet til at de beste grunner taler for å anse vilkårene for innløsning i plan- og bygningsloven § 42 å være oppfylt. Jeg må igjen be kommunen vurdere innløsningsspørsmålet, og eventuelt begjære skjønn. I den nye vurderingen bes kommunen ta hensyn til de merknader jeg har gitt.
Jeg ber om å bli holdt orientert om kommunens nye behandling.