Sakens bakgrunn
Det fremgår av kontantstøtteloven § 3 at kontantstøtte ytes til den som barnet bor fast hos. Videre er det et vilkår at støttemottakeren er bosatt i Norge, og har vært medlem i folketrygden i minst fem år. Dersom barnet bor sammen med begge foreldrene, må begge foreldrene ha vært medlem i folketrygden i fem år.
Rådsforordning (EF) 883/2004 regulerer blant annet sammenlegging av trygdetid fra et annet land i EØS. Personkretsen forordningen gjelder for, er i artikkel 2 definert slik:
«1. Denne forordning finder anvendelse på personer, der er statsborgere i en medlemsstat, samt på statsløse og flygtninge bosat i en medlemsstat, og som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, samt på disses familiemedlemmerog efterladte.
2. Den finder ligeledes anvendelse på efterladte efter personer, som har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, uanset disse personers nationalitet, såfremt deres efterladte er statsborgere i en medlemsstat eller statsløse eller flygtningebosat i en medlemsstat.»
Ombudsmannen mottok høsten 2018 to klager som gjaldt avslag på kontantstøtte. I begge sakene var foreldrene gift og bosatt i Norge sammen med barnet det var søkt om kontantstøtte for. Videre var én av foreldrene i begge sakene EØS-borgere, og disse var av Nav vurdert å oppfylle medlemskapsvilkåret ved sammenlegging av trygdetid. Den andre forelderen var i begge sakene tredjelandsborger (ikke EØS-borger). Disse hadde ikke fått sin tid som bosatt i samme EØS-land som ektefellen medregnet. Nav Klageinstans hadde i vedtakene vist til at forordningen som utvider regelverket om sammenlegging av trygdetid til også å omfatte tredjelandsborgere, ikke er inkorporert i EØS-avtalen.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet et rundskriv om EØS-regelverket og kontantstøtte (hovednummer 45 kapittel 34 Kontantstøtte) hvor forordningens sammenleggingsregler er omtalt. Under overskriften «EØS-reglene om kontantstøtte gjelder etter artikkel 2 i 883/2004 for» er det fastslått at forordningen blant annet gjelder statsborgere av en medlemsstat og «disse gruppenes familiemedlemmer eller etterlatte (uansett deres statsborgerskap)».
Det samme fremgår av generelt rundskriv om EØS-avtalens bestemmelser om trygd (hovednummer 45 kapittel 0), der det under punkt 0.4 Personkretsen fastslås at forordningen blant annet gjelder for statsborgere av medlemslandene og deres familiemedlemmer. Det er i dette rundskrivet videre presisert at familiemedlemmene ikke trenger å være statsborgere av EU/EØS-land.
Kontantstøtterundskrivet ble i juni 2017 oppdatert ved en tilføyelse av et punkt med overskrift «Særlig om medlemskap». Under dette punktet, som sist ble revidert i januar 2018, er det vist til at Norge «ikke bruker forordningene på tredjelandsborgere, med mindre de er bosatt i et nordisk land og er omfattet av nordisk konvensjon om trygd». Samme punkt i rundskrivet oppstiller eksempler, der det klart fremgår at ektefelle/forelder som er statsborger fra tredjeland ikke får sitt medlemskap fra EØS-land utenfor Norden medregnet i trygdetiden, altså til tross for å være familiemedlem (ektefelle) av en EØS-borger. Vedtakene i sakene som ombudsmannen har mottatt klage over, var fattet i tråd med dette punktet i kontantstøtterundskrivet.
Dermed ser det ut til å være motstrid både innad i kontantstøtterundskrivet og mellom dette rundskrivet og det generelle rundskrivet om EØS-avtalens bestemmelser om trygd. Også ordlyden i forordningens artikkel 2 tilsier at familiemedlemmer av EØS-borgere skal få sin medlemstid fra annet EØS-land medregnet i trygdetiden.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å ta den generelle problemstillingen opp på departementsnivå, og kontaktet Arbeids- og sosialdepartementet for en nærmere redegjørelse for forståelsen av vilkåret om medlemskap for kontantstøtte, og bestemmelsene om sammenlegging av trygdetid. Særlig ba vi om at det ble redegjort for om det var riktig at tredjelandsborgerne ikke ble regnet med i personkretsen som rådsforordning (EF) 883/2004 gjelder for, selv om de er familiemedlemmer av EØS-borgere. I den forbindelse stilte vi spørsmål om det fantes særlige bestemmelser som innsnevrer personkretsen i artikkel 2 og åpner for forskjellsbehandling i disse sakene, jf. forordningen art. 4.
Avslutningsvis åpnet vi for at Arbeids- og sosialdepartementet oversendte saken til daværende Barne- og likestillingsdepartementet dersom det ble vurdert som mer passende, noe førstnevnte departement også gjorde. Vår henvendelse ble derfor besvart av det som da het Barne- og likestillingsdepartementet, som heretter benevnes som «departementet».
Departementet opplyste å ha hentet innspill fra Arbeids- og velferdsdirektoratet for å kunne besvare vår henvendelse.
I redegjørelsen ble det vist til at vilkåret om medlemskap i folketrygden ble innført i juli 2017, og at formålet med bestemmelsen er å «gi et insentiv til at innvandrere kommer raskere i arbeid og bli bedre integrert. Forholdet til forordningen om trygdetid er omtalt til forarbeidene til kontantstøtteloven § 3, Prop. 85 L (2016-2017) kap. 9 pkt. 9.10.1.
Vurderingen fra departementet er at dersom en person er omfattet av trygdeforordningen, vil eventuell trygdetid i et annet EØS-land medregnes ved vurderingen av om botidskravet i kontantstøtteloven er oppfylt. Om forordningen artikkel 2, der det fremgår at blant annet familiemedlemmer av EØS-borgere omfattes, uttalte departementet:
«Det stilles ikke krav om at familiemedlemmene er EØS-borgere for å ha rett til ytelser som familiemedlemmer. I utgangspunktet hadde familiemedlemmene og de etterlatte kun avledede rettigheter etter forordningen, f.eks. til etterlatteytelser og rett til helsetjenester. EU-domstolens praksis viser at den til å begynne med la til grunn et tydelig skille mellom rettighetene til familiemedlemmer og etterlatte – som kun omfattet avledede rettigheter – og rettighetene til yrkesaktive personer som har egen opptjening. Etter hvert har denne grensen blitt noe visket ut. Dette gjelder særlig for familieytelser. I dag antar vi at familiemedlemmer kan ha individuelle rettigheter til ytelser som ikke er avhengig av opptjening, noe som i hovedsak vil være familieytelser, slik som kontantstøtte og barnetrygd.»
I redegjørelsen illustrerte departementet nærmere hvilke personer som omfattes av trygdeforordningen, gjennom ulike eksempler. Et av eksemplene gjaldt problemstillingen som er tatt opp i denne saken, altså der et foreldrepar flytter til Norge, og den ene forelderen er EØS-borger og den andre er tredjelandsborger. Departementet uttalte at i dette tilfellet:
«[O]mfattes begge foreldrene etter departementets vurdering av trygdeforordningen. Tredjelandsborgeren omfattes i dette tilfellet av forordningen fordi han eller hun er i familie med en EØS-borger som er omfattet av forordningen. Dette innebærer at begge foreldrene vil ha rett til å få medregnet trygdetid fra andre EØS-land når det vurderes om botidskravet i kontantstøtteloven er oppfylt».
Departementet opplyste å ville be Arbeids- og velferdsdirektoratet om å endre rundskriv og praksis i tråd med det som er sagt over.
Ombudsmannens syn på saken
De siste 20 år er det nedlagt et omfattende arbeid i å forenkle og fornye trygdeforordningene i EU. I perioden er det avsagt flere prinsippavgjørelser i EU-domstolen som har bidratt til endringer i forordningene. Hovedforordningen, rådsforordning (EF) 883/2004, fikk anvendelse i EU fra 1. mai 2010. Forordningen medførte en utvidet personkrets, i det den også inkluderer ikke-yrkesaktive EU-borgere som er bosatt i en medlemsstat, samt deres familiemedlemmer og etterlatte. Forordning 1231/210 utvidet personkretsen ytterligere til tredjelandsborgere bosatt i en medlemsstat, men denne forordningen er altså ikke inkorporert i norsk rett. Ombudsmannen antar at det er den manglende inkorporeringen av sistnevnte forordning som er årsak til misforståelsen som må ligge bak formuleringene i rundskrivet og Nav-praksisen som deretter fulgte.
Departementet har besvart ombudsmannens henvendelse raskt, og ombudsmannen legger til grunn at endringer i rundskriv og praksis nå vil skje relativt omgående. Ombudsmannen har ingen merknader til departementets redegjørelse for øvrig, og kan avslutte saken med den redegjørelsen som er gitt.
De to konkrete klagene som er mottatt her over avslag på kontantstøtte er oversendt til Arbeids- og velferdsdirektoratet, og direktoratet er bedt om å vurdere kravene på nytt i lys av departementets redegjørelse. Ombudsmannen lar det være opp til departementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet å vurdere om eventuelle andre avslag også skal behandles på nytt.
Konklusjon
Resultatet av undersøkelsen er en anerkjennelse fra departementets side om at tredjelandsborgere som er familie med en EØS-borger får medregnet eventuell trygdetid fra andre EØS-land når det vurderes om vilkårene i kontantstøtteloven er oppfylt. Barne- og likestillingsdepartementet har opplyst at rundskriv og praksis ville endres i tråd med dette, og ombudsmannen avslutter saken her.