Sakens bakgrunn og våre undersøkelser
Under behandlingen av en klagesak som gjaldt dispensasjon fra Fjell kommunes arealplan, ble vi oppmerksomme på at flere e-poster i saken ikke var journalført. I et brev fra kommunen til klageren fremkom det at kommunen hadde mottatt 32 e-poster fra tiltakshaveren i den aktuelle saken, og at det trolig hadde gått ut et tilsvarende antall e‑poster. Disse inngående og utgående e-postene var ikke journalført, noe som var begrunnet med at de var arbeidsdokumenter. I et annet brev til klageren skrev kommunen at utkast til søknader heller ikke var journalført, da utkastene var å anse som intern saksforberedelse. På bakgrunn av dette fant vi grunn til å innhente kopi av de aktuelle e‑postene fra kommunen.
Etter en gjennomgang av dokumentene tok vi av eget tiltak opp Fjell kommunes praksis for journalføring av e‑poster. Vi stilte spørsmål om hvilke kriterier kommunen la til grunn for vurderingen av om en e-post er underlagt journalføringsplikt eller ikke. Kommunen ble blant annet bedt om å gjøre nærmere rede for standpunktene om at inngående og utgående e‑poster mellom kommunen og tiltakshaveren var arbeidsdokumenter som ikke skulle journalføres, og at utkast til søknader var å anse som intern saksforberedelse. Vi spurte om det er vanlig praksis i kommunen å ikke journalføre e‑postkorrespondanse med tiltakshavere og/eller sakens parter. Vi spurte også om denne praksisen er i tråd med arkivforskriften § 9. Vi trakk også frem fire eksempler på e-poster som ikke var journalført i den aktuelle saken, og ba om kommunens vurdering av hver enkelt e-post.
Gjennomgangen av dokumentene viste også at flere e-poster i den aktuelle saken syntes å ha blitt journalført over seks måneder etter at kommunen mottok e-postene. Vi spurte kommunen hvorfor disse var journalført så sent, samt om disse eksemplene var representative for hvor lang tid det normalt tar før et dokument blir journalført i kommunen.
Kommunen svarte at e-poster blir behandlet på lik linje med annen inngående post, og at e‑poster som kommer til dokumentsenteret, normalt blir vurdert for journalføring daglig. Kommunen gjorde også nærmere rede for rutinene for journalføring av e‑poster. Kommunen skrev blant annet at den skiller mellom e-poster som angår selve behandlingen av en søknad fra en «kunde» og e-poster som kan anses som veiledning av «kunder». Det fremgikk videre at utkast til søknader ikke blir journalført i kommunen, fordi slike dokumenter ikke blir saksbehandlet og heller ikke har verdi som dokumentasjon. Kommunen mente også at mange ulike utkast og kartutsnitt i en sak kan skape forvirring hos involverte og publikum. Kommunen redegjorde deretter for hvorfor de fire overnevnte e-postene ikke var journalført. Kommunen skrev at den hadde vurdert e-postene som innledende veiledning, og at de ikke er arkivverdig dokumentasjon og derfor ikke hadde blitt journalført.
Når det gjaldt spørsmålet om journalføringstid, svarte kommunen at det er et mål at journalføringen skal skje fortløpende. Tidvis blir journalføringen gjort i etapper på grunn av arbeidspress, men seks måneders journalføringstid var ifølge kommunen ikke representativt. Kommunen skrev at det dessverre skjer at e-poster og andre dokumenter som blir sendt direkte til saksbehandlerne, blir liggende en stund før de blir journalført, og at dette ikke er i tråd med journalføringsplikten, offentleglova eller kommunens egne retningslinjer. Kommunen ga videre uttrykk for at de var klar over at dette er et område hvor de måtte finne bedre rutiner, og at de ville intensivere opplæringen av den enkelte saksbehandler.
Ombudsmannens syn på saken
1. Journalføringsplikt
Det følger av arkivforskriften § 9 at et offentlig organ skal ha en eller flere journaler, og at det i journalen skal registrere «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon». Journalføringsplikten fremgår også av offentleglova § 10.
Et «saksdokument for organet» er et dokument som har kommet inn til eller er lagt frem for organet, eller som organet selv har opprettet, og «som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet», jf. offentleglova § 4 annet ledd første setning. Hva som er å anse som et «dokument» er definert i offentleglova § 4 første ledd. Det er ikke tvilsomt at korrespondanse mellom en kommune og en tiltakshaver om et prosjekt som krever dispensasjon fra arealplanen, er å anse som saksdokumenter i offentleglovas forstand. Både de inngående e‑postene fra tiltakshaveren i den aktuelle saken og de utgående e-postene fra kommunen til tiltakshaveren, må dermed i hovedsak anses som «saksdokument for organet». Det samme gjelder utkast til søknader fra tiltakshaveren. Videre er det på det rene at dokumentene er eksterne, dvs. at de inngår i en eller annen form for korrespondanse med en ekstern instans, jf. Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning (2. utg. 2009), s. 157. Spørsmålet blir deretter om dokumentene «er eller blir saksbehandla» og om de «har verdi som dokumentasjon».
Kommunen har opplyst at de ved vurderingen av om e-postkorrespondanse med tiltakshavere og/eller sakens parter skal journalføres, skiller mellom e-poster som vedgår selve behandlingen av en søknad, og e-poster som anses som veiledning. Kommunen synes videre å skille mellom e-poster som sendes eller mottas henholdsvis før og etter at kommunen har opprettet en sak i sak-/arkivsystemet. Ombudsmannen forstår det slik at kommunen dermed mener at veiledning av tiltakshavere ikke kan anses som saksbehandling i arkivforskriftens forstand. Videre har kommunen opplyst at utkast til søknader ikke blir saksbehandlet, men at de kan danne grunnlag for kommunens veiledning av tiltakshaveren.
Saksbehandlingsbegrepet er ikke nærmere definert i lov eller forskrift, og det finnes ikke forarbeider som gir nærmere veiledning om hva som er ment med vilkåret. Det er likevel klart at det skal lite til for at kravet om saksbehandling er oppfylt. I Brandt m.fl., Offentleglova (2018), s 171 fremgår følgende:
«Et dokument er eller blir saksbehandlet når det er eller blir ‘vurdert’ av forvaltningen eller utarbeidet som grunnlag for beslutning eller vedtak. I kjerneområdet er de henvendelser som starter en sak eller på annen måte foranlediger en vurdering eller avgjørelse fra forvaltningen. Det er neppe strenge krav til hva som kan regnes som en «vurdering» i denne sammenhengen, men det kreves noe mer enn at dokumentet er mottatt av en saksbehandler…».
I ombudsmannens uttalelse 8. oktober 2015 (SOM-2015-1403) om forståelsen av dette vilkåret, er det lagt vekt på om det ligger «en vurdering til grunn for utarbeidelsen av svaret». Det kreves ikke at det er den endelige vurderingen, eller at det er en vurdering som har betydning for utfallet av saken, jf. ombudsmannens uttalelse 20. mai 2011 (SOM‑2011‑499).
Om et forvaltningsorgans veiledning er å anse som saksbehandling i arkivforskriftens forstand, er omtalt i Brandt m.fl., Offentleglova (2018), s. 172:
«Generell veiledning, jf. forvaltningsloven § 11, kan etter en nærmere vurdering anses å ligge utenfor saksbehandlingsbegrepet. Dette vil eksempelvis være tilfellet dersom man mottar spørsmål om hvordan man skal sende inn en søknad, og organet svarer med å sende tilbake en informasjonsbrosjyre med et standardisert følgebrev. Annerledes må det bli dersom en part ber om veiledning i en konkret sak, for eksempel med spørsmål om klagefrist for et konkret vedtak. I slike tilfeller vil henvendelsen bli saksbehandlet.»
Det følger av dette at e-postkorrespondanse med blant annet tiltakshavere kan oppfylle vilkåret om saksbehandling, selv om korrespondansen skjer på et tidlig tidspunkt, for eksempel før en dispensasjonssøknad er mottatt av kommunen og det er opprettet en sak om dispensasjon i systemet, og kun innebærer veiledning av tiltakshaveren. Forutsetningen er at veiledningen ikke er av helt generell karakter. Etter ombudsmannens syn synes den veiledningen som er gitt til tiltakshaveren i den aktuelle saken, i hovedsak å være av en slik karakter at den må anses som saksbehandling i arkivforskriftens forstand. Også utkast til søknader fra en tiltakshaver vil normalt oppfylle vilkåret om saksbehandling.
I tillegg til kravet om at dokumentet må være eller bli saksbehandlet, må det ha dokumentasjonsverdi. Det skal lite til for at dette vilkåret er oppfylt. I Brandt m.fl., Offentleglova (2018), s. 173 fremgår det at det avgjørende for dokumentasjonsverdien er om dokumentet kan gi klageinstanser eller andre innsikt i hva som ble vurdert, grunnlaget for vurderingen (hvilke opplysninger forvaltningen satt med), om saksbehandlingsreglene ble fulgt, og forhold av betydning for saksbehandlingstiden.
E-postkorrespondanse mellom en kommune og en tiltakshaver om et prosjekt som krever dispensasjon fra arealplanen, har etter ombudsmannens syn normalt en dokumentasjonsverdi. Det samme gjelder utkast til søknader. Disse dokumentene vil for eksempel kunne gi informasjon om hva det er stilt spørsmål om fra tiltakshaverens side, hvilken veiledning eller informasjon kommunen har gitt og hvilken informasjon kommunen hadde.
Ombudsmannen har ikke gjennomgått og vurdert om all e-postkorrespondansen med tiltakshaveren fyller vilkårene om saksbehandling og dokumentasjonsverdi i arkivforskriften. Ombudsmannen finner likevel grunn til å påpeke at kommunen – ut fra den redegjørelsen som er gitt i saken – synes å legge en for høy terskel til grunn for hvilke dokumenter som skal journalføres. Det vises for øvrig til ombudsmannens årsmelding for 1995 side 77 (SOMB-1995-13) der det fremgår at «[s]om allmenn regel bør [forvaltningsorganet] – om det er i tvil – la eit dokument bli journalført».
De fire e-postene som ble trukket frem i undersøkelsesbrevet herfra, illustrerer at kommunen har lagt til grunn en for høy terskel ved vurderingen av journalføringsplikten. E‑postene inneholder informasjon fra tiltakshaveren om prosjektet og konkrete spørsmål til kommunen, vurdering av kommunen om behovet for et folkemøte, forespørsel fra kommunen om å få oversendt informasjon fra tiltakshaveren og veiledning fra kommunen om hvilken informasjon tiltakshaveren må innhente. Etter ombudsmannens syn er både vilkåret om saksbehandling og vilkåret om dokumentasjonsverdi oppfylt for disse e-postene. At informasjonen i en av e‑postene ble gjentatt i søknaden som kom inn senere samme år, kan vanskelig sies å ha noen betydning i dette tilfellet. Ombudsmannen finner grunn til å bemerke at journalføringsplikten ikke er avhengig av at dokumentet inneholder nye opplysninger eller anførsler.
Ombudsmannen ber kommunen om å merke seg disse betraktningene og gjennomgå journalføringspraksisen for inn- og utgående e-poster og utkast til søknader. Videre ber ombudsmannen om at kommunen gjennomgår e‑postkorrespondansen med tiltakshaveren i den aktuelle saken og utkastene til søknader og vurderer om disse dokumentene skal journalføres.
2. Journalføringstid
Det er ikke satt noen frist i lov eller forskrift for når et dokument skal journalføres. Ombudsmannen har i flere uttalelser lagt til grunn at de hensynene offentleglova skal ivareta, tilsier at journalføring som utgangspunkt skal skje fortløpende, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 12. juni 2014 (SOM-2014-157) samt uttalelse 19. mai 2017 (SOM-2016-2902).
Ombudsmannen har merket seg at kommunen normalt journalfører e-post fortløpende, men at journalføringen tidvis kan bli gjort i etapper. Videre har ombudsmannen merket seg at e-poster som blir sendt direkte til saksbehandlere, kan bli liggende en stund før de blir journalført, men at en journalføringstid på seks måneder ikke er representativt.
Ombudsmannen påpeker at kommunen må organisere arbeidet på en slik måte at journalføringen skjer fortløpende og så raskt som praktisk mulig, også i perioder med arbeidspress. En etappevis journalføring vil kunne føre til at hensynene reglene om innsyn skal ivareta, blir tilsidesatt. Sett i lys av at kommunen har erkjent at en journalføringstid på seks måneder ikke er i tråd med regelverket, finner ombudsmannen å la denne delen av saken bero. Ombudsmannen har merket seg at kommunen vil finne bedre rutiner, og at de vil intensivere opplæringen av saksbehandlerne.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at kommunen har lagt til grunn en for høy terskel for hvilke dokumenter som skal journalføres. Videre påpeker ombudsmannen at journalføringen som utgangspunkt skal skje fortløpende, og at en etappevis journalføring vil kunne føre til at hensynene reglene om innsyn skal ivareta, blir tilsidesatt.
Ombudsmannen ber kommunen om å gjennomgå praksisen for journalføring av e-poster og utkast til søknader, samt å gjennomgå de aktuelle dokumentene og vurdere om de skal journalføres. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om kommunens oppfølging av saken innen åtte uker.