Klageorganets plikt til å vurdere klagers anførsler

Saken gjelder Utlendingsdirektoratets (UDI) behandling av en søknad om visum. I søknaden fremgikk det at et av formålene med å søke om visum var at klager ønsket å delta i en hovedforhandling i Oslo tingrett. Klager var selv part i saken, som gjaldt gyldigheten av Utlendingsnemndas (UNE) avslag på hennes søknad om familieinnvandring til Norge.

UDI vurderte ikke hvilken betydning klagers ønske om å delta i hovedforhandlingen i tingretten hadde for visumsøknaden. UDI oppfylte derfor ikke sin plikt til å vurdere klagers synspunkter, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd.

UDI avgjorde klagen flere måneder etter hovedforhandlingen i tingretten. Før vedtakstidspunktet hadde klager derfor anmodet om å endre visumperioden, slik at hun kunne delta i ankeforhandlingen i lagmannsretten. Ombudsmannen mener at UDI ikke skulle forholdt seg passive når de etter vedtakstidspunktet ble klar over klagers tidligere innkomne anmodning. UDI skulle vurdert betydningen av anmodningen og orientert klager om sin vurdering.

Under ombudsmannssaken har UDI opplyst at de uansett ikke kunne innvilget visum for ankeforhandlingene, da disse lå mer enn tre måneder fram i tid, jf. utlendingsforskriften § 3-7 fjerde ledd. På bakgrunn av anmodningen skulle UDI derfor ha veiledet klager om at hun måtte søke på nytt tre måneder før hovedforhandlingen for å få en reell behandling av visum for deltagelse i ankeforhandlingen.

Ombudsmannen er kommet til at UDI har brutt veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 annet ledd.

Klagers ønske om å delta i rettsaken hun hadde reist mot UNE, har ikke lenger aktualitet, og ombudsmannen finner ikke grunn til å be UDI behandle saken på nytt. UDI bes imidlertid merke seg synspunktene i denne uttalelsen ved behandlingen av senere saker.

Sakens bakgrunn

A (klager) er borger av Ghana. Hun er gift med en norsk borger, og har to barn som er norske borgere. Den 23. november 2017 søkte hun om visum til Norge. I søknaden fremgikk det at formålet med besøket var at hun skulle besøke sin ektefelle, og at barna skulle besøke sin far. Det fremgikk også at klager ønsket å delta i en hovedforhandling som skulle avholdes i Oslo tingrett i januar 2018.  Klager var selv part i saken, som gjaldt gyldigheten av Utlendingsnemndas (UNE) avslag på hennes søknad om familieinnvandring til Norge.

Ambassaden i Accra avslo søknaden i desember 2017, og vedtaket ble påklaget til Utlendingsdirektoratet (UDI). I klagen påpekes det at formålet med søknaden var å delta i hovedforhandlingen i januar 2018. I e-post til ambassaden understreket klagers advokat at det var svært viktig for klager å være tilstede i hovedforhandlingen. Også ambassaden påpekte dette grunnlaget for søknaden i sitt oversendelsesbrev til UDI. UDI fattet imidlertid ikke vedtak i visumsaken før hovedforhandlingen i saken om familieinnvandring var avholdt.

Etter det opplyste orienterte klagers advokat per brev i mars 2018 UDI om at rettssaken var anket til lagmannsretten og at klager ønsket å endre perioden hun hadde søkt visum for, slik at hun kunne delta i ankeforhandlingene. I brevet anmodet han om en rask behandling av klagen, eventuelt om et foreløpig svar i medhold av forvaltningsloven § 11 a tredje ledd. Under henvisning til brevet han hadde sendt i mars, orienterte advokaten i slutten av mai 2018 om at ankeforhandlingene var berammet til mars 2019.

I august 2018 etterlyste advokaten svar på henvendelsene han hadde sendt i hhv. mars og mai 2018. Da han i oktober ikke hadde mottatt noen form for tilbakemelding, henvendte han seg til Sivilombudsmannen og klaget over manglende svar. Vi tok saken til behandling, og det viste seg da at UDI hadde fattet vedtak 8. juni 2018, men at klager ikke hadde mottatt underretning om vedtaket.

Klager mottok kopi av UDIs vedtak i november 2018. Vedtaket ble klaget inn til Sivilombudsmannen. I klagen ble det bl.a. gjort gjeldende at UDI skulle ha svart på henvendelsene klagers advokat hadde sendt i hhv. mars, mai og august 2018, og at vedtaket var mangelfullt fordi UDI ikke hadde vurdert opplysningen om at klager ønsket å delta i en rettsak der hun selv var part.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av saksdokumentene fant vi grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere. I brev til UDI spurte vi bl.a. om klagers ønske om å delta i hovedforhandlingen hadde blitt vurdert ved deres behandling av saken, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum. For det tilfelle at dette ikke hadde blitt vurdert, spurte vi om UDI mente opplysningen kunne fått betydning for utfallet av saken.

UDI svarte at de skulle ha vurdert og omtalt opplysningen om at klager ønsket å delta i en hovedforhandling i tingretten i vedtaket. Opplysningen om at klager ønsket å delta i ankeforhandlinger i lagmannsretten, var imidlertid ikke kjent for saksbehandleren i UDI da vedtaket ble fattet. Brevet som klagers advokat sendte i mars 2018, ble ikke registret mottatt hos UDI. Brevet han sendte i mai 2018 ble registrert mottatt hos UDI 5. juni 2018, men var ikke registrert i fagsystemet da saksbehandleren fattet vedtak 8. juni 2018.

UDI mente at opplysningen om at klager ønsket å delta i ankeforhandlingene i lagmannsretten, ikke ville hatt betydning for utfallet av saken. UDI viste til at første dag for gyldighetsperioden av et visum ikke kan fastsettes senere enn seks måneder fra vedtaket fattes med mindre særlige grunner tilsier noe annet, jf. utlendingsforskriften § 3-9, og at en søknad om visum skal innleveres tidligst tre måneder før oppstarten av det planlagte oppholdet, jf. visumforordningen artikkel 9 første punktum. UDI viste også til at både UDI og UNE hadde fastslått at det forelå identitetstvil i saken om familieinnvandring, slik at vilkåret om at søker må fremlegge et gyldig reisedokument som avklarer søkers identitet, ikke var oppfylt, jf. visumforordningen art. 12 og utlendingsforskriften § 3-17 fjerde ledd, jf. utlendingsloven § 10.

Ombudsmannens syn på saken

1.       Klageorganets plikt til å vurdere klagers anførsler

Forvaltningsloven § 34 regulerer klageinstansens kompetanse i klagesaker. Bestemmelsens annet ledd første og annet punktum lyder:

«Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham.»

I forarbeidenes spesialmerknader til bestemmelsen i Ot.prp.nr. 3 (1976-1977) er plikten til å vurdere klagers synspunkter beskrevet slik:

«Klageinstansen vil ha plikt til å foreta en ny prøving av vedtaket i den utstrekning det er påklaget. Den må vurdere de argumenter som klageren har gjort gjeldende i saken, og foreta de undersøkelser som ellers trengs for å få saken tilstrekkelig opplyst, […].»

Opplysningen om at klager ønsket å delta i en hovedforhandling i tingretten, fremgikk både av søknadsdokumentene, klageskrivet og ambassadens oversendelsesbrev til UDI. Til tross for dette ble anførselen ikke vurdert da UDI behandlet saken, noe UDI selv erkjenner at de skulle ha gjort.

På bakgrunn av ovennevnte har ombudsmannen komme til at UDI ikke har oppfylt sin plikt til å vurdere klagers anførsler, og at det foreligger brudd på forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum.

2.       Behandling av anmodningen om å endre visumperioden – veiledningsplikt

Forvaltningsloven § 11 annet ledd regulerer forvaltningens veiledningsplikt overfor partene i en forvaltningssak. Bestemmelsen lyder:

«Forvaltningsorganer som behandler saker med en eller flere private parter, skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Etter forespørsel fra en part og ellers når sakens art eller partens forhold gir grunn til det, skal forvaltningsorganet gi veiledning om:

a)       gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde, og

b)      regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven. Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet.»

Saksbehandler var ikke kjent med at klagers advokat hadde anmodet om å endre søknadsperioden for visumet da UDI fattet vedtak i saken 8. juni 2018. Dette er fordi brevet som klagers advokat sendte i mars 2018 aldri ble registret mottatt hos UDI, og fordi brevet han sendte i mai 2018 ennå ikke var registrert i direktoratets fagsystem på vedtakstidspunktet. Ombudsmannen har ikke undersøkt om UDI kan lastes for at anmodningen ikke var kjent for beslutningstagerne på vedtakstidspunktet.

Da det ble kjent for UDI at direktoratet hadde mottatt nye opplysninger før vedtak i saken ble truffet, men uten at det var tatt høyde for dem i vedtaket, skulle UDI foretatt en vurdering av opplysningenes betydning, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. UDI burde også på eget initiativ orientert klager om at anmodningen ikke var vurdert i vedtaket, og om resultatet av den etterfølgende vurderingen av hvilken betydning opplysningene hadde. Ombudsmannen mener derfor at UDI ikke veiledet klager i tilstrekkelig grad, jf. forvaltningsloven § 11 annet ledd.

UDI opplyste til ombudsmannen at det ikke ville hatt betydning for utfallet av saken om de hadde vært kjent med at klager ønsket å endre visumperioden, bl.a. fordi det tidligst kan søkes om visum tre måneder før oppstarten av det planlagte oppholdet, jf. utlendingsforskriften § 3-7 fjerde ledd.

På bakgrunn av henvendelsene fra klagers advokat ser det ut til at advokaten ikke var kjent med at regelverket var til hinder for å endre visumperioden. For å få behandlet en søknad om visum før hovedforhandlingen i lagmannsretten, måtte klager ha fremmet en ny søknad ved ambassaden i Accra på et senere tidspunkt. Dette burde UDI ha orientert om. Når dette ikke ble formidlet til verken klager eller hennes advokat, var også dette et brudd på veiledningsplikten, jf. forvaltningsloven § 11 annet ledd.

Ovenfor ombudsmannen har UDI også vist til at det forelå identitetstvil i saken, og at vilkårene for å få innvilget visum av den grunn uansett ikke var oppfylt. Det fremgår imidlertid ikke av vedtaket at dette ble vurdert av UDI, noe det i så fall skulle ha gjort, jf. forvaltningsloven § 25 om begrunnelsens innhold.

Ombudsmannen har ikke foretatt nærmere undersøkelser av om UDI kan lastes for at klager ikke ble underrettet om vedtaket som ble fattet 8. juni 2018 før i november 2018. Det bemerkes imidlertid at dersom UDI hadde veiledet klager om hvordan de vurderte anmodningen om å endre visumperiode, så ville det samtidig ha blitt avdekket at klager ikke hadde mottatt underretning om vedtaket.

Konklusjon

UDI vurderte ikke hvilken betydning klagers ønske om å delta i hovedforhandlingen i tingretten hadde for visumsøknaden. UDI oppfylte derfor ikke sin plikt til å vurdere klagers synspunkter, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd.

Ombudsmannen mener at UDI ikke skulle forholdt seg passive når de ble kjent med at klager før vedtakstidspunktet hadde anmodet om å endre visumtidspunktet, slik at hun kunne delta i ankeforhandlingen i lagmannsretten.  UDI skulle vurdert betydningen av anmodningen og orientert klager om sin vurdering.

Under ombudsmannssaken har UDI opplyst at de uansett ikke kunne innvilget visum for ankeforhandlingene, da disse lå mer enn tre måneder fram i tid, jf. utlendingsforskriften § 3-7 fjerde ledd. UDI skulle derfor ha veiledet klager om at hun måtte søke på nytt tre måneder før hovedforhandlingen for å få en reell vurdering av visum for deltagelse i ankeforhandlingen.

Ombudsmannen er kommet til at UDI har brutt veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 annet ledd.

Klagers ønske om å delta i rettsaken hun hadde reist mot UNE har ikke lenger aktualitet, og ombudsmannen finner ikke grunn til å be UDI behandle saken på nytt. UDI bes imidlertid merke seg synspunktene i denne uttalelsen ved behandlingen av senere saker.