As veterinærklinikk ble oppringt av en hundeeier på en lørdag. Både A og hundeeieren mistenkte magedreining, såkalt «GDV». Etter As mening trengte hunden uansett rask hjelp. Etter å ha bedt om prisoverslag for behandling på As klinikk, valgte eieren å vente og se an utviklingen til hunden. A ringte eieren tilbake etter 30 minutter, og da opplyste hundeeieren at han i mellomtiden hadde snakket med en annen veterinær og fått råd av ham. A var tvilende til at en veterinær kunne ha gitt slike råd som hundeeieren opplyste at han hadde fått. A kontaktet derfor Nasjonal Beredskapsvakt for Akutte dyrevernsaker, og forklarte hendelsesforløpet. A fikk der støtte for sin antakelse om at det kunne være GDV, og at hunden burde ha akutt medisinsk nødhjelp. A fikk beskjed om å legge inn denne informasjonen, en bekymringsmelding, på nettmeldingen til Mattilsynet. Mandag morgen ringte A Mattilsynet i en annen sak, og fikk da vite at Mattilsynet ikke hadde gjort annet i «GDV-mistankesaken» enn å oversende den til det lokale Mattilsynet. Dette reagerte A på, ettersom det uansett ville vært for sent med inngripen fra det lokale Mattilsynet på mandagen. A mente at «enten ble hunden helt bra, eller så var den død, muligens ytterst smertefullt.»
I brev til Mattilsynets hovedkontor «anmeldte» A Mattilsynet, og stilte kritiske spørsmål til om «Mattilsynet [hadde] brutt hjelpeplikten på dyr», «utøvd en forsvarlig håndtering av et mulig dyrevernsproblem», om Mattilsynet hadde plikt til å agere mv. Mattilsynet svarte A skriftlig og forklarte hvorfor de mente beredskapsvakten ikke kunne kritiseres, og uttalte videre:
«’Enhver’ har etter Lov om dyrevelferd § 5 plikt til å varsle Mattilsynet eller politiet dersom man ’har grunn til å tro at dyr blir utsatt for mishandling eller alvorlig svikt vedrørende miljø, tilsyn og stell’. Varslingsplikten etter denne bestemmelsen er således den samme for alle uavhengig av om vedkommende er veterinær eller ikke. Mattilsynet vurderer alle innkomne bekymringsmeldinger og det vil hovedsakelig være våre distriktskontorer som vurderer om og hvordan slike meldinger følges opp. Den konkrete oppfølgingen av en bekymringsmelding vil variere fra sak til sak. Mattilsynet har ingen plikt til å informere den som har varslet etter § 5 om den videre oppfølging og resultatet av saken. I noen tilfeller vil den som har varslet bli kontaktet for flere opplysninger om forholdet. Ut over dette vil den som har varslet ikke bli orientert om den videre saksgangen.»
A presiserte deretter overfor Mattilsynet at hans brev var en «anmeldelse» og ikke en «henvendelse». A argumenterte videre for hva han mente Mattilsynets veterinær burde ha gjort. Mattilsynet svarte blant annet at:
«Dersom en vurdering av brudd på dyrehelsepersonelloven § 14 ikke fører til en reaksjon fra myndighetenes side vil det ikke bli fattet et enkeltvedtak i saken og det foreligger da heller ikke klagerett på beslutningen verken for dyrehelsepersonellet, dyreeier eller andre, jf. forvaltningsloven § 28. Det er således i denne saken ikke fattet noe vedtak som kan påklages.
Mattilsynet tolket ditt opprinnelige brev som en henvendelse til oss for at vi skulle redegjøre for vårt syn på den aktuelle saken. Dersom din mening var å få Mattilsynet straffeforfulgt for brudd på regelverket, så er politiet rett adressat for slike anmeldelser.»
A klaget deretter til ombudsmannen. Klagen ble forstått slik at A var uenig i Mattilsynets veterinærfaglige vurderinger, og den ble først avvist under henvisning til at det ville være mest i samsvar med prinsippet om at ombudsmannens kontroll skal være etterfølgende om A i første omgang selv tok opp saken med Det veterinærmedisinske rettsråd. A kom imidlertid tilbake til saken, og presiserte at klagen gjaldt spørsmål om A hadde mulighet til å klage på avslaget gitt av Mattilsynet, og at spørsmålet om ombudsmannen kunne anmode Det veterinærmedisinsk rettsråd om å se på saken ikke var en del av selve klagen.
På bakgrunn av den presiserte klagen ble det funnet grunn til å innhente eventuelle ytterligere saksdokumenter, samt å stille enkelte spørsmål til Mattilsynet. Det ble spurt om hvilke handlingsalternativer Mattilsynet har når de mottar klager på Nasjonal Beredskapsvakt for Akutte dyrevernsaker, og om Mattilsynet har kompetanse til å iverksette noen form for tiltak, i så fall hvilke. Mattilsynet ble videre bedt om å redegjøre nærmere for hvorfor det ikke ble gitt klagerett i klagesaken A hadde sendt inn.
Mattilsynet svarte:
«Ad spørsmål 1:
Mattilsynet er organisert med tre forvaltningsnivåer; det lokale nivået med 54 distriktskontor, det regionale nivået med 8 regionkontor og det nasjonale nivået (hovedkontoret). Utenom vanlig arbeidstid håndteres hendelser som ikke kan vente til neste arbeidsdag av en nasjonal beredskapsvakt. Den nasjonale vakten, som er en del av Mattilsynet, er betjent fra arbeidstidens slutt på arbeidsdager til kl 08:00 neste dag, samt hele døgnet i helger, helligdager og offentlige høytidsdager. Den nasjonale vakten er bemannet av en veterinær ansatt i Mattilsynet som da har ansvar for å håndtere alle typer saker innenfor Mattilsynets ansvarsområde, herunder dyrevelferdssaker.
Da deltagerne i vakten er autoriserte veterinærer er de omfattet av lov om dyrehelsepersonell, jf. lovens § 3. Mattilsynet er tilsynsmyndighet for dyrehelsepersonell og tar da også stilling til bekymringsmeldinger/klager som kommer på for eksempel veterinærer. Denne type henvendelser håndteres vanligvis av våre distriktskontor i første omgang. I denne konkrete saken var vedkommende som var på vakt ansatt på et av våre regionkontor og saken ble derfor behandlet av hovedkontoret.
Dersom Mattilsynet i en tilsynssak finner at det er foreligger brudd på dyrehelsepersonelloven kan vi treffe de tiltak som er regulert til lovens kapittel 5. Dyrehelsepersonellet kan ilegges en advarsel (§ 34), fratas rekvireringsretten til alle eller bestemte legemidler (§ 36) og vedkommendes autorisasjon kan suspenderes eller tilbakekalles (§ 35). Overtredelse av loven er straffesanksjonert (§ 37), så vedkommende kan også bli anmeldt for brudd på loven.
Da deltagerne i vakten som nevnt ovenfor er ansatt i Mattilsynet vil også arbeidsrettslige sanksjoner (for eksempel skriftlig irettesettelse eller avskjed) være aktuelle handlingsalternativer. Det ble i denne konkrete saken ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på dette da det, som det fremgår av vår tidligere korrespondanse, ikke ble funnet noe grunn til å kritisere vaktens handlinger.
Ad spørsmål 2:
Mattilsynet mottar daglig en rekke bekymringsmeldinger i forhold til brudd på det regelverket vi forvalter, særlig innefor områdene dyrevelferd og mattrygghet. Alle disse meldingene blir vurdert med henblikk på om og eventuelt hvordan disse skal følges videre opp. Det er ikke på noen av våre forvaltningsområder lagt til grunn som et utgangspunkt at den som kommer med bekymringsmeldingen har klagerett i saken dersom Mattilsynet unnlater å bruke vår myndighet til å for eksempel foreta inspeksjoner, stenge restauranten, avvikle dyreholdet eller gi veterinæren en advarsel. Dette må i så fall følge av at denne tredjeparten blir så sterkt berørt av vår vurdering at reelle hensyn tilsier at avgjørelsen må anses som et enkeltvedtak.
I denne konkrete saken kan ikke Mattilsynet se at vår vurdering av at beredskapsvakten ikke har foretatt seg noe kritikkverdig skulle være ’bestemmende’ for As ’rettigheter eller plikter’, jf forvaltningsloven § 2
1. ledd lit. a. As rettslige stilling/rettsikkerhet blir ikke berørt av at det ikke iverksettes sanksjoner mot den veterinæren som bemannet vakten den aktuelle dagen. Det vises også til de generelle juridiske vurderinger som fremkommer i Sivilombudsmannes uttalelse (2005/1360). Som i denne saken er Mattilsynets inngrepskompetanse etter dyrehelsepersonelloven først og fremst begrunnet i generelle samfunnsmessige hensyn jf. lovens formålsbestemmelse § 1, noe som også taler mot at A skal gis klagerett på Mattilsynet vurdering av saken.
Mattilsynet har ingen øvrige merknader til klagen.»
A kom med merknader og spurte om ombudsmannen kunne «kreve at en instans som ikke er inhabil vurderer om Mattilsynet har handlet riktig eller ikke» og viste til Det veterinærmedisinske Rettsråd. Videre stilte A seg kritisk til at Mattilsynet «fokuserer på [hans] rett til å klage, mer enn om det faktisk har vært en uforsvarlig behandling fra deres ansatt».
Det ble deretter funnet grunn til å be om Landbruks- og matdepartementets begrunnede syn på hvorvidt en veterinær som sender inn en bekymringsmelding til Mattilsynets beredskapsvakt om en dyreeiers omsorgssvikt vil kunne ha klagerett over de beslutninger Mattilsynets beredskapsvakt fatter i saken. Videre ble det bedt om departementets vurdering av om en beslutning om ikke å iverksette sanksjoner mot en veterinær ansatt i beredskapsvakten, er et enkeltvedtak eller ikke. Det ble også bedt om en kommentar til om den som har sendt inn en bekymringsmelding til Mattilsynet over vedkommende veterinær vil kunne ha klagerett over de beslutninger som fattes i saken.
Landbruks- og matdepartementet svarte at de «vanskelig [kunne] se at den som sender inn en bekymringsmelding til Mattilsynet kan ha klagerett på Mattilsynets håndtering av saken». Det ble vist til at «vedkommende ikke [kan] vurderes som part i saken, selv om meldingen er sendt inn av han eller henne», og at Mattilsynets beslutning heller ikke retter seg mot vedkommende. Departementet mente videre at den vurderingen som fortløpende blir gjort av Mattilsynet i slike saker ikke er et enkeltvedtak, og at beslutning om ikke å gå videre med en melding ikke kan regnes for å være en avgjørelse i forvaltningslovens forstand.
Til spørsmålet om en beslutning om ikke å iverksette sanksjoner mot en veterinær ansatt i beredskapsvakten, er et enkeltvedtak eller ikke, svarte departementet at det ikke var å anse som et enkeltvedtak. Det ble ikke gitt noen nærmere begrunnelse for dette synet. Til spørsmålet om den som har sendt inn en bekymringsmelding til Mattilsynet over vedkommende veterinær vil kunne ha klagerett eller ei, viste departementet til svaret om klagerett på beredskapsvaktens beslutning.
A fremholdt at ombudsmannen og forvaltningen burde vurdere sakens materielle side, altså om Mattilsynet hadde brutt lov om dyrevelferd og lov om dyrehelsepersonell. A krevde videre at saken ble overført til Det Veterinærmedisinske rettsråd. A bekreftet senere at han likevel fremdeles ønsket ombudsmannens syn på spørsmålet om klagerett.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Brudd på lov om dyrevelferd og lov om dyrehelsepersonell
Ombudsmannens oppgave er å føre en rettslig kontroll med forvaltningen og i denne forbindelse vurdere forvaltningens saksbehandling og anvendelse av det aktuelle regelverk. Jeg er tilbakeholden med å overprøve spørsmål som krever særskilt fagkompetanse, eller, som her, har vært utøvd i en spesiell situasjon. Spørsmålet om vakthavende veterinær i dette tilfellet har utvist kritikkverdig passivitet må baseres på en veterinærfaglig vurdering jeg i ettertid ikke finner tilstrekkelig grunn til å overprøve. Jeg har etter en samlet vurdering heller ikke funnet grunn til å be om at saken oversendes til Det veterinærmedisinske rettsråd. Ombudsmannen kan for øvrig bare kritisere et skjønn som har vært lovstridig eller klart urimelig. Jeg har ikke grunn til å anta at nærmere undersøkelser vil kunne gi grunnlag for bruk av en slik karakteristikk.
2. Om spørsmålet om klagerett på beredskapsvaktens håndtering av bekymringsmeldingen
Det første som det er funnet grunn til å undersøke nærmere, er om Mattilsynet kan kritiseres for ikke å ha gitt deg klagerett på bekymringsmeldingen for hunden. Det er ingen særlovgivning som regulerer spørsmålet om klagerett i dette tilfellet. Spørsmålet må derfor vurderes etter forvaltningsloven. Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken, jf. forvaltningsloven § 28. Jeg vil derfor se nærmere på om beslutningen om ikke å iverksette umiddelbare tiltak overfor hunden er et enkelvedtak du har rettslig klageinteresse i å påklage.
Etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a er ’vedtak’ definert som ’en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)’. Forvaltningsloven deler vedtakene i to undergrupper – enkeltvedtak og forskrifter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b og c. Enkeltvedtakene er vedtak som ’gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer’, jf. § 2 første ledd bokstav b. Som det fremgår, har vedtaksbegrepet i forvaltningsloven et snevrere innhold enn den mer generelle betegnelsen ’avgjørelse’, som også benyttes i forvaltningsloven, jf. for eksempel lovens § 6 om habilitetskrav.
Skillet mellom enkeltvedtak og andre avgjørelser har stor betydning for hvilke prosessuelle rettigheter partene og andre berørte i forvaltningssaken har, og for hvilke regler offentlige forvaltningsorganer må følge ved behandlingen av saken. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV-VI om bl.a. forhåndsvarsel, utrednings- og opplysningsplikt, dokumentinnsyn, begrunnelse og klage får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 3 første ledd.
Den nærmere avgrensingen mellom enkeltvedtak og andre avgjørelser må skje etter en konkret vurdering. Utgangspunktet må tas i ordlyden, men vurderingen kan ikke begrenses til en drøftelse av om avgjørelsen etter en språklig tolkning faller inn under legaldefinisjonen i lovens § 2. Også reelle hensyn vil stå sentralt. Det må spørres om avgjørelsen er av en slik karakter at forvaltningslovens regler om enkeltvedtakbør komme til anvendelse. Hensynet til partenes rettssikkerhet, forvaltningens arbeidsbyrde og andre praktiske forhold vil måtte tillegges vesentlig vekt.
Det må altså foreligge en ’avgjørelse’ som er ’bestemmende for rettigheter eller plikter’. Disse to vilkårene henger tett sammen. Det er ikke klagerett over prosessledende beslutninger. Det tradisjonelle utgangspunktet er at forvaltningens unnlatelse av å bruke sin kompetanse til inngrep, ikke er en avgjørelse som er bestemmende for rettigheter og plikter, med mindre det motsatte fremgår av loven. Utgangspunktet utfordres imidlertid i visse tilfeller. I Graver, Alminnelig forvaltningsrett (3. utgave 2007) s. 401 flg. tas det til orde for at ’spørsmålet løses … best gjennom lovgivning i tilknytning til det enkelte forvaltningsområde, bl.a. ut fra en legislativ vurdering av om inngrepskompetansen først og fremst er begrunnet i mer generelle samfunnsmessige hensyn, eller om den også er begrunnet i hensynet til tredjemann, slik at denne bør gis konkrete rettigheter i saksbehandlingen.’ Videre argumenteres det for at ’[h]vorvidt det er et vedtak i forvaltningslovens forstand når et forvaltningsorgan unnlater å bruke en inngrepskompetanse etter oppfordring fra en som mener seg berørt, beror på en konkret fortolkning av den aktuelle inngrepskompetansen.’
I en tidligere sak, omtalt i ombudsmannens årsmelding for 2000 s. 161 (Somb-1999-1025) ble jeg kjent med en sak der en far uten daglig omsorg for barna, sendte en bekymringsmelding til barnevernet. Barnevernet henla saken uten at faren ble underrettet om dette, eller om eventuell klagerett. Herfra ble det vurdert om en henleggelse av en barnevernssak var et enkeltvedtak. Jeg pekte på at spørsmålet var omstridt i litteraturen, men fant at det uansett var gode grunner til å behandle en henleggelsesbeslutning som om det var et enkeltvedtak. Jeg uttalte:
’Spesielt fordi formålet med barnevernloven er å beskytte barn, som ikke er i stand til å ivareta sine rettigheter, vil barnevernet ha en plikt til å foreta undersøkelser dersom ’det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak’ etter barnevernloven kap. 4 og spesielt § 4-3. Barnevernet har også plikt til å gripe inn ved omsorgssvikt. Hensynet til barnets rettsikkerhet kunne derfor etter omstendighetene tale for å betrakte en henleggelse av en melding som bestemmende for barnets rettigheter, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav a, selv om dette i rettslig forstand ikke er tilfellet. I slike tilfeller vil det være på sin plass å gi bestemmelsene om enkeltvedtak, og da særlig bestemmelsene om begrunnelse og klagerett, tilsvarende anvendelse.’
Jeg pekte også på at kretsen av hvem som har klagerett ville være snever, men fant ikke grunn til å ta stilling til om foreldre uten daglig omsorg for barnet hadde rettlig klageinteresse.
I Woxholth, ’Forvaltningsloven med kommentarer’ (5. utg. 2011) s. 67 tas det til orde for at ’barnets rettsikkerhet med tyngde [taler] for at en henleggelse av en barnevernssak må anses om enkeltvedtak’. Standpunktet begrunnes med at ’Formålet med barnevernsloven er å ivareta interessene til barn som selv ikke er i stand til det, og det å anse henleggelse som en prosessledende beslutning vil i realiteten forhindre klageadgang og kunne motvirke realiseringen av formålet’.
På samme måte som et barn som selv ikke er i stand til å ivareta sine interesser skal vernes av barnevernloven, kan heller ikke dyr ivareta sine interesser, og skal vernes av dyrevernlovgivningen. Dette kan tale for at beslutninger om å henlegge bekymringsmeldinger om brudd på dyrevernloven etter omstendighetene bør behandles etter bestemmelsene om enkeltvedtak, og da særlig bestemmelsene om begrunnelse og klagerett.
Kretsen av hvem som i så fall må anses å ha klagerett på denne type beslutninger antas imidlertid å måtte være snever, jf. hvem som anses å ha rettslig klageinteresse etter forvaltningsloven § 28. Normalt må det antas at klageretten etter forvaltningsloven § 28 går like langt som søksmålsretten etter tvisteloven § 1-3, og i hvert fall ikke kortere. Typisk relevante momenter i denne vurderingen vil være at det må foreligge en reell, aktuell interesse og at klageren må ha en viss tilknytning til saken, altså en viss interesse i på få medhold i saken. En eventuell klagebehandling av beredskapsvaktens beslutning om ikke å iverksette tiltak overfor hunden på bakgrunn av den bekymringsmeldingen du hadde sendt inn synes kun å være av teoretisk interesse, ettersom spørsmålet dreier seg om det var behov for akutte tiltak eller ei. Jeg kan videre vanskelig se at du vil ha en tilstrekkelig konkret, praktisk interesse i utfallet av saken, eller at din interesse har en slik art og styrke at det er rimelig å gi deg et rettskrav på å få beredskapsvaktens beslutning overprøvd.
Jeg har etter dette ikke tilstrekkelig rettslig grunnlag for innvendinger mot Mattilsynets og Landbruks- og matdepartementets vurdering av at en veterinær med mulige faglige interesser i saken ikke kan anses å ha klagerett over beredskapsvaktens håndtering av en bekymringsmelding.
Jeg finner ikke grunn til å gå inn på spørsmålet om en eventuell klagerett kun vil foreligge under forutsetning av at det finnes et overordnet organ som kan være klageinstans, og hvordan det vil slå ut på beslutninger fattet av Mattilsynets beredskapsvakt.
3. Om spørsmålet om klagerett på Mattilsynets beslutning om ikke å følge opp din klage på Mattilsynets veterinær i beredskapsvakten
Jeg skal deretter se nærmere på om Mattilsynet kan kritiseres for ikke å ha gitt deg klagerett på beslutningen om ikke å iverksette sanksjoner mot veterinæren som var ansatt i Mattilsynet, og som du mente hadde brutt dyrehelsepersonelloven og dyrevelferdsloven.
En beslutning om å iverksette sanksjoner etter dyrehelsepersonelloven kapittel 5 vil få inngripende konsekvenser for den det gjelder. Det er uttykkelig regulert i dyrehelsepersonelloven § 34 at også en advarsel regnes som et enkeltvedtak. Det fremgår imidlertid ikke av forarbeidene om en beslutning om ikke å iverksette slike sanksjoner også skal regnes som enkeltvedtak.
Dyrehelsepersonelloven har ingen særlig regulering av varsling, ei heller i kapittel 5 om straff og andre sanksjoner. I Ot.prp.nr.52 (2000-2001) om lov om veterinærer og annet dyrehelsepersonell er det uttalt at ’Forvaltningsloven vil gjelde for saksbehandling i en eventuell sak om advarsel. Rettighetene til den involverte vil bli ivaretatt.’ Varslerens eventuelle rettigheter er ikke omtalt. Hvorvidt varsleren har rettigheter i en slik varslingssak må derfor vurderes etter forvaltningsloven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.
Det vises til omtalen av reglene om enkeltvedtak og klagerett i pkt. 2 over. Jeg har vanskelig for å se at din rettslige stilling blir berørt av beslutningen om ikke å iverksette sanksjoner overfor Mattilsynets veterinær eller at du har noen annen relevant tilknytning til saken av en slik art og styrke at det er rimelig å gi deg et rettskrav på å få beslutningen klagebehandlet. Beslutningen kan følgelig ikke anses som et enkeltvedtak i forhold til deg der du har rettslig klageinteresse.
Heller ikke på dette punkt har jeg funnet grunn til å kritisere Mattilsynets og departementets vurdering av spørsmålet om klagerett.»