Uttalelse
Sakens bakgrunn og ombudsmannens undersøkelser
Saken har sin bakgrunn i et innlegg som Finnmark fylkeskommune v/ deres kommunikasjonssjef la ut 25. februar 2016 på fylkeskommunens nettsider under fanen «Fylkeskommunen mener». Innlegget gjengis her i fulltekst:
«Jeg vil gjerne gjøre leserne oppmerksom på Finnmark Dagblad/iFinnmarks arbeidsmetode torsdag 25. februar: En HMS-rådgiver ved Alta videregående skole får en telefon. Spørsmålene dreier seg om avviksmeldinger (i det som mediene kaller Bruer-saken).
Vedkommende som ringer presenterer seg ikke som journalist, heller ikke hvilken bedrift eller organisasjon hun ringer på vegne av. A (journalistens navn er anonymisert i ombudsmannens uttalelse) er eneste introduksjon, og det sa ikke rådgiveren så mye. Samtalen avsluttes med et kollegialt uttrykk som «vi snakkes».
Vår HMS-rådgiver oppfatter absolutt ikke at det er en journalist som er på tråden. Rådgiveren oppfatter helt klart at den som ringer er en ansatt og eller tillitsvalgt, også på bakgrunn av detaljspørsmålene. (Til orientering: FD/iFinnmark har omtale av avviksmeldinger torsdag 25. februar.) Rådgiveren har ikke jobbet der så lenge og kjenner lite til saken, og gir dermed ikke noen fortrolig informasjon eller andre opplysninger.
Til leserne: Da vår rådgiver skulle sjekke opp navnet på den hun mente var ansatt/tillitsvalgt, så hadde hun kun telefonnummeret til vedkommende. For rådgiveren ville gjerne vite hvem som hun hadde avtalt å «snakkes med». Det viste seg å være A, journalist i Finnmark Dagblad/iFinnmark.
En slik arbeidsmetode er totalt uredelig av avisa/nettstedet. I pressens Vær Varsom-plakat pkt.3.3 skal premissene for et intervju gjøres for kilder og kontakter. Slik jeg oppfatter det og forstår bildet etter å ha snakket med vår rådgiver, har A prøvd seg på en Wallraff-metode, seilt under falsk flagg, ikke utvist normal høflighet, ikke vist god presseskikk.
Rådgiveren forsto altså på ingen måte at det var journalist A som ringte. Uansett detaljnivå på åpningsreplikken i samtalen; A ga ikke rådgiveren noen form for indikasjon på at det var et intervju eller en avisreportasje, nettsak eller research hun var ute etter. Spørsmålet er om hvorfor A ikke gjorde rådgiveren oppmerksom på at hun var journalist. Og heller ikke til hvilken bruk samtalen skulle føre til.
Dette er uanstendig, uredelig og et håndverk som ikke er i nærheten av journalistikk.
Til slutt: Publisering av avviksmeldinger som inneholder personsensitive opplysninger om elever skal man være veldig varsom med. En skjermdump på iFinnmarks nettside om dette ble fjernet etter ei stund, på min oppfordring.
B, kommunikasjonssjef Finnmark fylkeskommune»
Avisen har lagt frem dokumentasjon som synes å vise at det var kontakt mellom journalisten og intervjuobjektet dagen før den aktuelle samtalen. Journalisten skal ha sendt en tekstmelding til HMS-rådgiveren dagen før samtalen der navn til journalisten og navnet til avisen fremgikk.
Ansvarlig redaktør i Finnmark dagblad … brakte saken inn for ombudsmannen 2. mars 2016. I klagen skriver han at innlegget er et grovt angrep på en av Finnmark Dagblads journalister, uten noen form for mulighet til tilsvar for journalisten. Han opplyser videre at «[o]pplysningene er tilbakevist og dokumentert å være feil av Finnmark Dagblad, både offentlig og direkte overfor kommunikasjonssjefen – uten respons fra han på dette faktum». Klager opplever at journalisten er hengt ut og han viser til at det er fremlagt dokumentasjon på at det fylkeskommunen skriver er uriktig. På grunn av manglende tilbakemelding fra Fylkesrådmannen, tolker avisen det som at fylkeskommunen stilte seg bak innlegget. Avisen opplever innlegget som en hevnaksjon fra fylkeskommunen etter at journalisten over lengre tid hadde drevet undersøkende journalistikk overfor Finnmark fylkeskommune. Klager ber Sivilombudsmannen pålegge Finnmark fylkeskommune å fjerne og beklage innlegget.
Fylkeskommunen v/ kommunikasjonssjef[en] … har i videre dialog med klager gitt uttrykk for at fylkeskommunen står for innholdet i innlegget. I e-post 30. mars 2016 skriver [kommunikasjonssjefen] … blant annet: «Vi forventer at mediene opptrer ryddig og profesjonelt, og vi vil benytte vår rett til å si ifra dersom dette ikke skjer».
Etter gjennomgang av sakens dokumenter besluttet ombudsmannen å foreta nærmere undersøkelser. Følgende spørsmål ble stilt:
- Hvilke undersøkelser gjorde fylkeskommunen før innlegget ble publisert? Hva ble gjort for å kontrollere at innholdet i innlegget var riktig?
- Innlegget er publisert under fanen «Fylkeskommunen mener» på fylkeskommunens nettsider. Gir innlegget uttrykk for fylkeskommunens offisielle syn på saken?
- I etterkant av publiseringen har Finnmark Dagblad gitt fylkeskommunen ytterligere opplysninger om bakgrunnen for samtalen. Har fylkeskommunen gjennomgått opplysningene? Har fylkeskommunen i lys av de nye opplysningene vurdert å fjerne eller endre innlegget? Hvis ikke – hvorfor?
- I innlegget fremkommer det at journalisten skal ha benyttet metoder som strider med presseetiske regler. Har fylkeskommunen vurdert en klage til Pressens faglige utvalg heller enn å kritisere journalisten på sine hjemmesider?
- I innlegget er det rettet kritikk mot en navngitt journalist i Finnmark Dagblad. Hvorfor var det nødvendig å navngi journalisten? Var det nødvendig å benytte nevnte karakteristikk av journalisten for å få frem fylkeskommunens syn på saken?
Fylkeskommunen besvarte undersøkelsen 28. juni 2016. Fylkeskommunen svarte at det var foretatt interne samtaler med HMS-rådgiveren og rektor på skolen for å kartlegge faktum og for å kvalitetssikre at det som var blitt formidlet var korrekt. Opplysningene fra avisen om sms-kontakt endret ikke rådgiverens opplevelse av samtalen, og endret ikke journalistens plikt til å gi seg til kjenne. Det ble opplyst at HMS-rådgiveren så denne sms-en først dagen etter samtalen. Fylkeskommunen viste videre til at avisens syn på saken ble publisert som lenke til saken, og at innlegget dermed hadde blitt gjenstand for kontradiksjon. Det ble opplyst at kommentarspalten administreres av fylkeskommunens kommunikasjonsavdeling, og at den gir uttrykk for fylkeskommunens syn på fortløpende saker. Det er fylkesrådmannen som er ansvarlig for alle publikasjoner og publiseringer, også på denne nettsiden. Fylkeskommunen hadde vurdert klage til PFU, men av kapasitetshensyn ble det valgt bare å publisere det aktuelle innlegget. Det ble vist til at den aktuelle journalisten er den som dekket de omtalte sakene på vegne av Finnmark Dagblad. Fylkeskommunen hadde videre brukt navn fordi den ikke kjente til at andre ansatte hadde hatt lignende opplevelser med andre journalister, men også for å hindre spekulasjon om andre journalister i avisen. Offentliggjøring av navnet var heller ikke til hinder for avisens daglige virke.
Ombudsmannen ba etter dette om utdypende svar på spørsmålet om det var nødvendig å benytte de aktuelle karakteristikkene av journalisten. Fylkeskommunen viste til at de mente regler i Vær varsom-plakaten var overtrådt, og at rådgiveren hadde reagert sterkt på «intervjusituasjonen». På den annen side er fylkeskommunen klar over at kommentaren samlet sett kan oppleves både som sterk, uvant og overraskende fra en offentlig aktørs side, men de forventer «redelig og ryddig opptreden fra mediene. Når det ikke skjer, forbeholder vi oss retten til å si i fra gjennom våre kommunikasjonskanaler og talspersoner». Fylkeskommunen viste også til medieomtalen av den såkalte «Bruer-saken».
I sine avsluttende merknader skrev klager at fylkeskommunen utelukkende hadde basert seg på én kilde, på tross av at det ble levert dokumentasjon på at det tidligere hadde vært kontakt mellom journalisten og rådgiveren. Det eneste som kom ut av samtalen, var en avtale om å snakkes igjen en annen dag. Journalisten skal ha sagt blant annet at «Vi i Finnmark dagblad har en sak på trykk […]». Det var dermed vanskelig å forstå at rådgiveren ikke forsto at hun snakket med en journalist. Det har ikke inntruffet noe som legitimerte en slik beskrivelse av journalisten. Fylkeskommunens henvisning til den pågående mediedekningen styrker etter klagerens oppfatning inntrykket av at dette var et angrep på en «brysom» journalist.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslige utgangspunkter
Ombudsmannen har tidligere, blant annet i årsmeldingen for 2002 side 79 (SOMB-2002-3), årsmeldingen for 1994 side 35 (SOMB-1994-1) og i uttalelse SOM-2015-1206 kommet med noen generelle synspunkter om offentlige myndigheters og offentlige personers kontakt med media, i lys av reglene om god forvaltningsskikk. De nevnte ombudsmannsuttalelsene gjaldt uttalelser til media i forbindelse med mulige straffbare forhold, men har overføringsverdi til saker der representanter fra forvaltningen retter offentlig kritikk mot enkeltpersoner.
Utgangspunktet er at offentlige myndigheter og offentlige tjenestemenn har ytringsfrihet, jf. Grunnloven § 100, som må ses «i lys av at offentlige myndigheter har en aktiv plikt til å bidra til å gi informasjon på sitt forvaltningsområde, jf. SOMB-2002-3». Forvaltningen er ikke underlaget de samme kravene som gjelder for pressen gjennom Vær varsom-plakaten. Det kan likevel være tilfeller der pressen og forvaltningen er bundet av tilsvarende prinsipper, for eksempel plikten til å kontrollere at opplysninger er korrekte.
Den tjenestemann som uttaler seg offentlig på embetets vegne, må som utgangspunkt ha rett til fritt å velge ord, uttrykk og karakteristikker som finnes passende for den situasjonen og de formålene uttalelsen er ment for, jf. SOMB-2002-3. Samtidig skal forvaltningen i forhold til borgerne «opptre saklig, høflig og hensynsfullt». Forvaltningen utviser god forvaltningsskikk dersom den «utfører de oppgaver og avveier de ulike hensyn det offentlige skal ivareta på en formålstjenlig og skjønnsom måte».
Et av grunnprinsippene i offentlig forvaltning er plikten til å sørge for at en sak er forsvarlig opplyst. Dette gjelder også når et forvaltningsorgan fremsetter offentlige ytringer, særlig når det fremsettes anklager om kritikkverdige forhold mot enkeltpersoner. Dersom ytringene gjelder personer som er navngitt eller er lett identifiserbare, stilles det særskilte krav til sakens opplysning. I ombudsmannens uttalelse SOM-2015-1206 fremkommer det at «[k]ontradiksjonsprinsippet og hensynet til god forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen foretar en forsvarlig utredning av saken før man går ut offentlig med eventuelle anklager og/eller reaksjoner».
Standpunktet støttes også av uttalelser i Graver: Forvaltningsrett 4. utgave 2015 side 356, om krav til saksbehandlingen ved omtale som rammer bestemte personer, der det uttales at «[det kan] selvsagt alltid stilles krav til måten omtalen vinkles på i forhold til det grunnlaget forvaltningen har til å uttale seg på.»
I Høyesteretts dom inntatt i Rt. 1962 s. 193 omtales et tilfelle der Forbrukerrådet hadde sendt ut en pressemelding som gikk svært langt i å kritisere en produsent. Høyesterett kom til at Forbrukerrådet ikke var erstatningsansvarlig, men retten mente at produsenten hadde grunnlag for sin kritikk av Forbrukerrådet. Dette på tross av at Forbrukerrådet har et særlig ansvar for å belyse kritikkverdige forhold, og det i denne saken hadde et «solid og autoritativt materiale å bygge på». Produsenten hadde i sin kritikk vist til at enkelte deler av pressemeldingen ble gitt en tendensiøs og usaklig form som rådet måtte regne med at kunne medføre særlige og unødige skadevirkninger. Høyesterett uttalte at «[s]elv om man tenker seg tilbake til den aktuelle situasjon, er det vanskelig å komme bort fra at pressemeldingen fikk en uheldig og delvis støtende formulering». Dommen anses fremdeles som gjeldende rett, jf. herunder Graver (2015) på side 362 og Borgarting lagmannsretts dom LB-2013-171660. Selv om Høyesteretts dom gjaldt et erstatningskrav som ikke nådde frem, er det relevant at retten fant grunnlag for å kritisere formen på forvaltningsorganets ytring.
Etter dette må det vurderes om Fylkeskommunen handlet i tråd med god forvaltningsskikk, herunder om forvaltningen hadde et forsvarlig faktisk grunnlag for å uttale seg, og om uttalelsene fremsto som saklige sett i lys av omstendighetene i saken.
2. Var fylkeskommunens innlegg i strid med god forvaltningsskikk?
Ombudsmannen vil innledningsvis bemerke at innlegget som ble publisert på fylkeskommunens nettsider – under fanen «Fylkeskommunen mener» – må anses som en ytring som er gjort på vegne av forvaltningsorganet, heller enn kommunikasjonssjefens private oppfatning. Under ombudsmannens undersøkelser har ikke fylkeskommunen direkte besvart om innlegget er å anse som forvaltningsorganets offisielle oppfatning, men har gitt uttrykk for at fylkesrådmannen er ansvarlig for alle publikasjoner og publiseringer, også på nettsiden.
Fylkeskommunen og klager har gitt noe ulike redegjørelser for bakgrunnen for saken. Ombudsmannens behandling skjer på bakgrunn av de skriftlige innleggene fra partene i saken, og er som regel lite egnet til å klargjøre uenigheter om faktiske forhold. Når det er sagt, er det likevel grunn til å påpeke noen forhold som har betydning for vurderingen av om fylkeskommunen i tilstrekkelig grad hadde undersøkt de faktiske forholdene i saken, og om de foretatte undersøkelsene ga et forsvarlig grunnlag for den kritikken som ble fremsatt på nettsidene.
Partene synes å være enige om at journalisten sendte en tekstmelding til HMS-rådgiveren onsdag 24. februar 2015, der det sto «Hei, kan du ringe meg? Mvh A, Finnmark Dagblad». I følge fylkeskommunen så imidlertid ikke rådgiveren denne tekstmeldingen før dagen etter samtalen, altså 26. februar. Samtalen fant sted torsdag 25. februar, altså dagen etter at tekstmeldingen ble sendt. I følge fremlagt telefonlogg skal rådgiveren ha forsøkt å ringe journalisten, uten å ha fått svar. Journalisten ringte deretter tilbake igjen. Det er denne samtalen som var grunnlaget for fylkeskommunens innlegg.
Det er ikke bestridt at journalisten presenterte seg ved navn, men det synes å være noe uenighet om hva som ble sagt under samtalen. Fylkeskommunen har skrevet at rådgiveren trodde at hun snakket med en tillitsvalgt. Det synes imidlertid ikke å være anført at journalisten ga opplysninger i samtalen om at hun var tillitsvalgt eller offentlig ansatt. Det er uklart hvorfor rådgiveren trodde dette, og hvorfor hun ikke avklarte hvem hun snakket med. Alene det faktum at journalisten hadde presentert seg med navn og som journalist i tekstmelding dagen før, for så å oppgi navnet sitt i samtalen, er lite forenlig med fylkeskommunens utsagn om at journalisten bevisst skal ha forsøkt å villede rådgiveren (forsøkt seg på en Walraff-metode/seilt under falskt flagg). Det er også grunn til å bemerke at offentlig ansatte som mottar telefonhenvendelser, bør avklare hvem de snakker med. Det er spesielt viktig at de gjør det før de gir ut informasjon. Etter det opplyste ble det imidlertid ikke formidlet noe informasjon av betydning under samtalen, og det ble avtalt at de skulle snakkes igjen uken etter.
Som nevnt plikter forvaltningen å ha et forsvarlig grunnlag dersom den kommer med offentlig kritikk, særlig av enkeltpersoner. I svaret fra fylkeskommunen til ombudsmannen 28. juni 2016 fremkommer det som nevnt at rådgiveren først så tekstmeldingen fra journalisten 26. februar 2016, altså dagen etter at samtalen fant sted, men samme dag som innlegget ble publisert. Fylkeskommunens kommunikasjonssjef ble imidlertid gjort kjent med denne tekstmeldingen i en e-post fra …[klager] ettermiddagen 25. februar 2016, der han gjengir innholdet i sms-en, og gir uttrykk for at fylkeskommunen ikke bør gå ut med informasjon som er «beviselig feil». Det er uklart om kommunikasjonssjefen undersøkte dette med rådgiveren før han publiserte innlegget formiddagen 26. februar. Tekstmeldingen er heller ikke omtalt i innlegget. Noe senere ble det lagt ut en link til avisens syn på saken.
Etter ombudsmannens syn er det etter dette uklart om fylkeskommunen gjorde tilstrekkelige undersøkelser før de publiserte innlegget. Utelatelsen av å nevne at journalisten også tidligere hadde forsøkt å komme i kontakt med rådgiveren, og da skriftlig presentert seg som journalist, medfører at det gis et misvisende bilde av sakens bakgrunn. Innlegget etterlater også inntrykk av at journalisten bevisst utga seg for å være tillitsvalgt, noe det ikke synes å være grunnlag for. Det er også uheldig at fylkeskommunen ikke ga noen kommentar til redaktørens forsøk på å imøtegå innholdet av innlegget, blant annet fordi det skaper tvil om hvilke faktiske forhold forvaltningen har bygget på ved den offentlige kritikken av journalisten, jf. tilsvarende bemerkninger i SOM-2015-1206 punkt 2.
Karakteristikkene som fylkeskommunen har brukt i sitt innlegg i denne saken, går langt. Av innlegget fremgår det blant annet at journalisten skal ha «prøvd seg på en Wallraffmetode, seilt under falsk flagg, ikke utvist normal høflighet, ikke vist god presseskikk». Og videre: «Dette er uanstendig, uredelig og et håndverk som ikke er i nærheten av journalistikk.» Av sammenhengen synes det som at fylkeskommunen mener den navngitte journalisten har opptrådt i strid med pressens Vær Varsom-plakat pkt. 3.3, som omhandler journalistens plikt til å gjøre premissene klare i intervjusituasjoner. Etter ombudsmannens syn går karakteristikkene lengre enn det som hadde vært nødvendig for å få frem at fylkeskommunen mente at journalisten ikke i tilstrekkelig grad hadde tydeliggjort at hun ringte i egenskap å være journalist. Fylkeskommunen har da også kommentert at uttalelsen samlet sett kan «oppleves som både sterk, uvant og overraskende fra en offentlig aktørs side, men vi forventer redelig og ryddig opptreden fra mediene».
Slik saken er opplyst for ombudsmannen, forelå det verken et forsvarlig faktisk grunnlag eller saklig behov for denne typen karakteristikker.
Konklusjon
Forvaltningen kan ikke være avskåret fra å mene at en journalist har opptrådt kritikkverdig, eller stille spørsmål om handlemåten var i strid med pressens Vær Varsom-plakat. Det må likevel stilles krav om at forvaltningen bygger sine kritiske uttalelser på et forsvarlig grunnlag, at uttalelsene ikke gir et misvisende bilde av saken dersom det kan unngås, og at uttalelsene ikke går lenger enn det er grunnlag for. Fylkeskommunens prosess i forkant av publiseringen, og formen på innlegget i denne saken, var i strid med god forvaltningsskikk.
Ombudsmannen ber fylkeskommunen om å vurdere å endre eller slette innlegget og om det skal gis en unnskyldning til journalisten. Det bes om at ombudsmannen holdes orientert om hva fylkeskommunen foretar seg i saken.