A er bidragspliktig for to barn. I Nav Forvaltnings vedtak 11. mai 2009 ble han innvilget tidsbegrenset uføretrygd med virkning fra 1. mai 2009 til 30. april 2012. Nav fattet vedtak 16. desember 2009 om innvilgelse av barnetillegg i den tilståtte ytelsen for samme periode.
Som følge av innvilgelsen av barnetillegget, varslet Nav 4. mars 2010 partene om revurdering av bidraget. I Navs vedtak 8. november 2010 ble bidraget endret tilbake med virkning fra 1. mai 2009, det vil si fra virkningstidspunktet for innvilgelsen av barnetillegget. Endringen besto i en økning av bidraget fra kr 0 til tilsvarende barnetillegget.
Etter klage fra bidragspliktige kom Nav Klageinstans i vedtak 25. januar 2011 til at det ikke var grunnlag for å endre bidraget tilbake i tid, og endret virkningstidspunktet til 1. april 2010, som var måneden etter varselet om revurdering. Knapt en uke senere, 1. februar 2011, sendte Nav ut varsel om gjenopptak av det siste vedtaket, fordi det feilaktig var lagt til grunn at barnetillegget ble innvilget samtidig med uføreytelsen i mai 2009, og ikke i desember 2009, som var tilfellet. Nav Klageinstans fattet nytt vedtak 8. april 2011, der virkningstidspunktet for endring av bidraget ble satt tilbake til 1. mai 2009. Klageinstansen uttalte da at det var av betydning for resultatet at det bare hadde gått tre måneder fra bidragspliktige ble kjent med at han var innvilget barnetillegg, til han ble varslet om revurdering, og ikke ti måneder slik klageinstansen først hadde lagt til grunn.
Ved brev 31. mai 2011 brakte bidragspliktige saken inn for ombudsmannen. Han viste til at Nav ved innvilgelsen av barnetillegget ikke orienterte om at tillegget skulle gå til barnebidrag, og stilte spørsmål om ikke Nav skulle samkjørt dette bedre. Videre viste han til brev 12. februar 2010 fra Nav Innkreving, der det fremgikk at han ikke lenger skulle betale bidrag og ikke hadde bidragsgjeld. Han opplyste å ha innrettet seg etter Navs vedtak i god tro, og at utbetalingen av barnetillegget gikk til dekning av utgifter i forbindelse med rettssaken om samvær med barna.
Nav Klageinstans ble tilskrevet herfra, og det ble blant annet vist til Nav Arbeids- og velferdsetatens rundskriv til barneloven kapitel 8 og 8, der endring av bidrag tilbake i tid er omtalt. Herfra ble dette oppfattet slik at det ved vurderingen av endring tilbake i tid, skal legges avgjørende vekt på i hvilken grad både bidragspliktige og bidragsmottakeren har innrettet seg i tillitt til den opprinelige bidragsfastsettelsen, og i hvilken grad partene hadde mulighet til å forutse at det ville skje en endring i fastsatt bidrag.
Videre ble det vist til at Nav Klageinstans i vedtak 25. januar 2011 uttalte at «det ikke foreligger en sterk grunn til at bidraget skal endres tilbake i tid, selv om barnetillegget allerede hadde løpt en stund da Nav Forvaltning tok bidragssaken opp til ny vurdering». I det nye vedtaket 8. april 2011 ble virkningstidspunktet likevel satt tilbake i tid, og klageinstansen uttalte da at det var av betydning at det bare hadde gått tre måneder fra bidragspliktige ble kjent med at han var innvilget barnetillegg, til han ble varslet om revurdering, og ikke ti måneder slik klageinstansen først la til grunn. Nav Klageinstans ble bedt om å redegjøre nærmere for grunnlaget for å anse virkningstidspunktet for vedtak om innvilgelse av barnetillegg som åpning for endring tilbake i tid i denne saken. Det ble i den forbindelse vist til at vedtak om barnetillegg og påfølgende utbetaling lå henholdsvis tre og to måneder tilbake i tid for forhåndsvarselet.
Klageinstansen ble spesielt bedt om å kommentere bidragspliktiges opplysninger om at han før varselet om revurdering i mars 2010, hadde innrettet seg i tillitt til at bidraget var fastsatt til kr 0, og blant annet brukte utbetalingen av barnetillegget til å dekke utgifter til samvær, herunder utgifter i forbindelse med rettssaken om dette.
Herfra ble det videre påpekt forhold som tydet på at vedtaket om innvilgelse av barnetillegg, med opplysninger om vedtaksdato og virkningstidspunktet, lå blant saksdokumentene allerede i oktober 2010. Nav Klageinstans ble bedt om å kommentere dette, under henvisning til at det i vedtak 8. april 2011 ble uttalt at saken ble tatt opp på nytt fordi det hadde kommet frem opplysninger som ikke var kjent for klageinstansen på tidspunktet for det første klagevedtaket.
Endelig ble det bedt redegjort for betydningen av forvaltningens plikt til å sørge for sakens opplysning i denne saken, herunder i hvilken utstrekning det kunne forventes at det ble innhentet kopi av relevante vedtak fattet av samme etat.
Nav Klageinstans svarte slik:
«Innvilgelse av barnetillegg som grunnlag for endring tilbake i tid
NAV Klageinstans vil vise til at vurderingen av endring av bidrag med virkning tilbake i tid er en skjønnsmessig vurdering der partenes interesser veies opp mot hverandre. Etter barneloven § 74 andre ledd kan barnebidraget endres med virkning tilbake i tid dersom sterke grunner tilsier dette. Begrepet “sterke grunner” er nærmere vurdert i rundskriv til bestemmelsen. Av rundskrivet framgår det at “for at det skal foreligge en sterk nok grunn, må den enes behov for endring med tilbakevirkende kraft veie vesentlig tyngre enn hensynet til den andre.” Videre fremheves betydningen av at partene er varslet om at bidraget kan komme til å bli endret, og at partene da har en forventning om at det vil bli truffet nytt vedtak.
Rundskrivet gir ingen konkrete retningslinjer om i hvilke bestemte tilfeller det foreligger sterke grunner for endring tilbake i tid, men rundskrivet gir retningslinjer for vurderingen saksbehandler skal foreta i slike saker. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i brev av 20.2.07 kommet med en presisering av den aktuelle problemstillingen. Direktoratet skriver at det anses “å foreligge en sterk grunn etter barneloven § 74 andre ledd til å kunne endre bidraget tilbake i tid dersom “barnetilleggsregelen” er den bestemmelsen som gir høyest bidrag. Begrunnelsen for å kunne endre tilbake i tid er at barnetillegget først er blitt innvilget like i forveien for at saken ble tatt opp. Dersom barnetillegget allerede har løpt en stund når NAV lokalt eller bidragsmottakeren blir klar over dette, vil det normalt ikke foreligge en sterk grunn til å endre tilbake i tid.”
I den aktuelle saken ble bidragspliktig informert i NAV Forvaltnings vedtak av 6.12.09 om at han var innvilget barnetillegg i sin ytelse fra NAV fra 1.5.09 på bakgrunn av at han har forsørgeransvar for barn under 18 år.
NAV Forvaltning varslet bidragspliktig 4.3.10 om at bidragssaken ble tatt opp til ny vurdering fordi han var innvilget barnetillegg i ytelsen fra NAV. Han ble informert om hjemmelsgrunnlag og at bidraget eventuelt kom til å bli endret fra 1.5.09.
NAV Klageinstans anser at tidsrommet fra da bidragspliktig ble orientert om at han var innvilget barnetillegg fra 1.5.09, og fram til han mottok varsel om revurdering av bidraget for C og D er innenfor et rimelig tidsforløp. Vi mener at det foreligger sterke grunner for å endre bidraget tilbake i tid på grunnlag av to forhold. Barnetillegget er innvilget til forsørgelse av bidragspliktiges barn, samt at det hadde gått kort tid fra bidragspliktig ble innvilget tillegget til han ble varslet om at bidragssaken ble tatt opp til ny vurdering. Vi anser at det foreligger sterke grunner for å endre bidraget tilbake i tid og at vilkåret i henhold til barneloven § 74 andre ledd er oppfylt.
Vurdering av bidragspliktiges anførsler
Når det gjelder bidragspliktiges opplysninger om at han hadde innrettet seg i tillit til at bidraget var fastsatt til kr 0, og at han hadde brukt utbetalingen av barnetillegget til å dekke utgifter til samvær og utgifter til rettssak om samvær, vil vi vise til at bidragsmottaker har opplyst at bidragspliktig ikke har samvær med barna. I sin klage til Sivilombudsmannen har bidragspliktig uttalt at barnas mor fremdeles saboterer samværet med barna. Vi vil også vise til at bidragspliktig har hatt anledning til å komme med opplysninger om samværet før NAV Forvaltning fattet vedtak 8.11.10. Han har ikke benyttet denne anledningen. Det var derfor ikke grunnlag for å kunne fastslå at bidragspliktiges barnetillegg var gått til utgifter i forbindelse med samvær med barna.
Bidragspliktig har i sitt tilsvar vist til orientering fra NAVI datert 12.2.10, der det opplyses at bidragsinnkreving er avsluttet. Vi vil bemerke at bidragspliktig ikke har fått opplyst at han ikke lenger har forsørgerplikt for sine barn. Han er innvilget barnetillegg nettopp fordi han har forsørgerplikt for barn under 18 år. Barnetillegg til foreldre som ikke bor fast sammen med barna, er ment å dekke bidrag og utgifter til samvær med barna. I dette tilfellet har ikke bidragspliktig samvær, noe han også selv bekrefter.
Når det gjelder utgifter til bidragspliktiges saksomkostninger, vil vi vise til at slike utgifter ikke anses som utgifter til barnas forsørgelse.
Vedtak fra NAV Klageinstans av 25. januar 2011
Sivilombudsmannen viser til at opplysninger om tidspunktet for når bidragspliktig fikk vedtak om barnetillegg, allerede lå i saken fra oktober 2010. Klageinstansen vil beklage at disse opplysningene ikke ble fanget opp av oss da vi fattet vedtak i klagesaken den 25.1.11.
I vedtaket vårt av 25.1.11 la vi til grunn feil fakta. Vi anser at vedtaket er ugyldig etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c. På dette grunnlaget kom vi til at vedtaket måtte omgjøres, og at hensynet til at det er to parter tilsa at vi måtte vurdere saken på nytt. Vi vil vise til at det hadde kort gått tid fra vedtaket ble fattet til partene ble varslet i brev av 1.2.11 om at vi tok saken opp på nytt. Selv om vedtaket vårt ikke hadde vært ugyldig, mener vi at vi også kunne ha omgjort vedtaket etter forvaltningsloven § 35 tredje ledd. Dette fordi melding om at vedtaket ville bli overprøvd ble sendt partene innen tre uker etter at de fikk melding om vedtaket. Partene har således ikke hatt tid og anledning til å innrette seg etter vedtaket.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Sakens opplysning
Det følger av forvaltningsloven § 17 at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. Dette innebærer at opplysninger som kan ha betydning for vedtakets resultat, som hovedregel skal innhentes. Spesielt må dette gjelde når vedtaket, som i dette tilfellet, er fattet av samme organ.
I denne saken synes det å ha blitt innhentet kopi av aktuelle vedtaket i forbindelse med bidragssaken, og Nav var av den oppfatning at vedtaksdatoen og virkningstidspunktet for barnetillegget var avgjørende for resultatet. Opplysningene ble likevel oversett da det ble fattet vedtak i klagesaken 25. januar 2011. Nav Klageinstans har beklaget feilen, og forholdet gir ikke grunn til ytterligere merknader.
2. Endringen av bidraget tilbake i tid
Barnelova § 74 annet ledd åpner for at bidrag kan endres tilbake i tid dersom sterke grunner taler for det. Nav Arbeids- og velferdsetaten har utarbeidet et rundskriv til barnelova kapitel 8 og 9, og om endring av bidrag tilbake i tid fremgår blant annet:
«For at nedsettelse skal kunne skje tilbake i tid, må det ifølge loven foreligge sterke grunner. Det er ikke nok at bidraget har vært for høyt i forhold til for eksempel den bidragspliktiges inntekt. For at det skal foreligge en sterk nok grunn, må den enes behov for endring med tilbakevirkende kraft veie vesentlig tyngre enn hensynet til den andre. Hensynet til bidragsmottakeren vil for eksempel veie tyngre i tilfeller der bidraget er betalt enn der det er bidragsgjeld fordi bidragsmottakeren i det første tilfellet vil ha innrettet seg etter det betalte bidraget.
(…)
For at forhøyelse av bidraget skal kunne skje med tilbakevirkende kraft, kreves det at det foreligger sterke grunner. Det skal ikke være noe lettere å få forhøyelse tilbake i tid enn nedsettelse. Ved vurderingen av et krav om
forhøyelse skal det legges vekt på de samme momentene som ved nedsettelse tilbake i tid, bare med motsatt fortegn.
Et eksempel på et tilfelle som etter forholdene kan begrunne en forhøyelse tilbake i tid, er der den bidragspliktige overtid ikke har gjennomført avtalt/fastsatt samvær, til tross for at bidraget har vært redusert med utgangspunkt i dette. Barnets behov for endring med tilbakevirkende kraft, vil her ofte veie vesentlig tyngre enn hensynet til den bidragspliktige. Det må imidlertid vises varsomhet i disse tilfellene.»
Endring tilbake i tid på grunn av innvilget barnetillegg er ikke nevnt spesielt i rundskrivet. Nav Klageinstans har i svaret hit vist til notat fra Arbeids- og velferdsdirektoratet 20. februar 2007 og synes å ha lagt avgjørende vekt på føringer gitt i dette. Notatet omhandler ulike faglige problemstillinger på familieområdet, og om endring av bidrag tilbake i tid som følge av at den bidragspliktige er innvilget barnetillegg, uttales:
«Dersom NAV lokalt eller bidragsmottakeren blir klar over at en bidragspliktig person blir innvilget barnebidrag tilbake i tid, kan NAV lokalt ta saken opp til revisjon med hjemmel i barneloven § 70 sjette ledd, eller bidragsmottakeren kan søke om endring. Er saken allerede under behandling når dette blir kjent, skal NAV lokalt ta de nye opplysningene i betraktning når vedtaket skal fattes.
I tilfeller som det ovennevnte anses det å foreligge en sterk grunn etter barneloven § 74 andre ledd til å kunne endre bidraget tilbake i tid dersom “barnetilleggsregelen” er den bestemmelsen som gir høyest bidrag. Begrunnelsen for å kunne endre tilbake i tid er at barnetillegget først er blitt innvilget like i forveien for at saken ble tatt opp. Dersom barnetillegget allerede har løpt en stund når NAV lokalt eller bidragsmottakeren blir klar over dette, vil det normalt ikke foreligge en sterk grunn til å endre tilbake i tid.
Når det foreligger en sterk grunn til å endre tilbake i tid, vil det endrede bidraget
kunne fastsettes tilbake fra da barnetillegget ble innvilget, men ikke lengre tilbake enn tre år forut fra da saken ble tatt opp eller kravet om endring ble mottatt, jf. henvisningen til § 72 i § 74 andre ledd. Forutsetningen ellers er at den bidragspliktige har vært bidragspliktig i hele denne perioden.
En person som ikke bor sammen med et barn han/hun er forelder til, er vanligvis bidragspliktig selv om vedkommende i øyeblikket ikke er pålagt å betale bidrag, for eksempel som følge av lav inntekt. Hvis vedkommende får etterbetalt pensjon med barnetillegg, har han/hun krav på barnetillegget selv om bidrag ikke kan pålegges tilbake i tid. Det kan heller ikke i ettertid reises krav om tilbakebetaling av barnetillegg i et slikt tilfelle»
Forvaltningens egen praksis, slik den eksempelvis kan komme til uttrykk gjennom Navs rundskriv, kan være av betydning for rettstilstanden. Forutsetningen for at slik praksis kan tillegges vekt som en rettskilde av betydning, er likevel at praksisen fremstår som langvarig, omfattende og konsekvent.
Notatet fra 2007 er adressert til «spesialenhetene» og er opplyst å være svar på spørsmål som dukket opp under et faglig verksted. Dette kan i seg selv tilsi at synspunktene som kommer frem i notatet, ikke var kjent gjennom en langvarig og entydig praksis. De ovenfor siterte presiseringene er heller ikke tatt med i rundskrivet til barnelova kapittel 8 og 9, som sist synes å ha blitt revidert i november 2010. Jeg finner det videre tvilsomt om klageinstansens tolkning av notatet er innenfor rammene som trekkes opp av lov og praksis, slik den kommer til uttrykk i direktoratets rundskriv til barnelova kapittel 8 og 9.
Ordet «barnebidrag» i første setning under det aktuelle punktet i notatet, antas å være feilskrift, og at rett ord er ment å være «barnetillegg». I notatet uttales det videre at innvilgelse av slikt tillegg tilbake i tid kan utgjøre en sterk grunn og at:
«[b]egrunnelsen for å kunne endre tilbake i tid er at barnetillegget først er blitt innvilget like i forveien for at saken ble tatt opp. Dersom barnetillegget allerede har løpt en stund når NAV lokalt eller bidragsmottakeren blir klar over dette, vil det normalt ikke foreligge en sterk grunn til å endre tilbake i tid.»
Det er mulig at ordet «begrunnelsen» også er en feilskrift, da setningen ville gitt mer mening om det ble byttet med for eksempel «betingelsen». Uansett er det ikke redegjort nærmere for hva som er hensynene bak en slik praksis, eller hva som kan anses som «like i forveien» og «løpt en stund». Det henvises imidlertid til situasjoner som nevnt i første avsnitt, altså der «Nav lokalt eller bidragsmottakeren blir klar over at en bidragspliktig person blir innvilget [barnetillegg] tilbake i tid». At det her vises til situasjoner der bidragspliktige blir innvilget barnetillegg, og ikke er innvilget en slik ytelse, kan også tolkes som at det henvises til situasjoner der ytelsen vil bli innvilget, men ikke er utbetalt. Det vil i så fall være en fordel for bidragsmottakeren å få bidraget endret tilbake i tid, uten at bidragspliktige påføres noen ulempe i form av uforutsett bidragsgjeld.
I denne saken ble barnetillegget innvilget tre måneder før forhåndsvarselet om at bidraget ble vurdert endret på bakgrunn av ytelsen. Etterbetaling av barnetillegg fra mai 2009 var utbetalt to måneder før saken ble tatt opp, og etter egne opplysninger skal bidragspliktige ha brukt utbetalingen til å dekke andre utgifter. For ham innebar endringen tilbake i tid at han ble påført bidragsgjeld.
Bidragspliktige har argumentert for at han ikke ble orientert om at det utbetalte barnetillegget skulle gå til bidrag, at han forholdt seg til bidraget var fastsatt til kr 0, og at han måtte kunne forvente samhandling innad i Nav når det gjaldt dette spørsmålet.
Det fremgår av Navs vedtak 16. desember 2009 at barnetillegget ble innvilget fordi bidragspliktige forsørger barn under 18 år. Derfor må det legges til grunn at han ble orientert om at barnetillegget var ment å bidra til forsørgelse av barna. For tilfellene der samvær ikke gjennomføres, skjer slik forsørgelse gjennom bidrag. Jeg finner det likevel tvilsomt om formålet med barnetillegget i seg selv utgjør en sterk nok grunn til å endre bidraget tilbake i tid i dette tilfellet.
I følge praksis, slik den kommer til uttrykk i rundskrivet, må den ene partens behov veie «vesentlig tyngre» enn hensynet til den andre. At inntektsgrunnlaget har vært feil, er isolert sett ikke tilstrekkelig. I rundskrivet er det som eksempel på et tilfelle som kan begrunne forhøyelse av bidrag tilbake i tid, vist til situasjoner der den bidragspliktige over tid ikke har gjennomført avtalt/fastsatt samvær, til tross for at bidraget har vært redusert med utgangspunkt i dette. Jeg er enig i at det som hovedregel er en rimelig praktisering av regelverket, da en slik manglende gjennomføring ofte vil føre til en umiddelbar og direkte forskyvning av forsørgeransvar over på bidragsmottakeren, samtidig som det bør fremstå som klart for bidragspliktige at det vil kunne påvirke samværsfradraget. I rundskrivet er det presisert at det likevel må vises varsomhet ved endring tilbake i tid også i disse tilfellene. Jeg kan slutte meg til dette, og etter mitt syn er det grunn til vise ytterligere varsomhet i tilfeller som i denne saken. Innvilgelsen av barnetillegget førte ikke til noen økning av bidragsmottakerens utgifter til forsørgelse, samtidig som endringen tilbake i tid påførte bidragspliktige bidragsgjeld.
Lovens utgangspunkt er at det må sterke grunner til for å endre bidrag tilbake i tid. Barnelova § 74 gir anvisning om en skjønnsmessig vurdering. Selv om en ensartet praksis er en målsetning, må det vises varsomhet med å basere praktiseringen av bestemmelsen på standardiserte føringer som lett kan komme i strid med kravet om en individuell vurdering. Som nevnt over, kan det reises tvil om føringene gitt i notatet fra 2007 er uttrykk for en fast og konsekvent praksis i Nav, og tilsvarende tvil må derfor reises om den rettskildemessige vekten. I tillegg er det rom for tvil om hvordan notatet skal tolkes, og om klageinstansens tolkning er i tråd med øvrige rettskilder.
Etter dette er jeg kommet til at det er tvil knyttet til om Nav Klageinstans har tatt utgangspunkt i en riktig forståelse av regelverket og dermed til om det ble foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering i denne saken. Jeg ber om at klageinstansen behandler saken på nytt og minner i den forbindelse om at bidragsmottakeren ikke har vært part i behandlingen av saken her. Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye behandlingen ved å få tilsendt kopi av brev til bidragspliktige. »