Etter søknad fra bidragsmottakeren traff Nav Forvaltning vedtak, hvor hans inntekt ble skjønnsfastsatt til kr 312 000, som var den årsinntekten han hadde i sist kjente arbeidsforhold. Bidragsmottakeren klaget over det fastsatte inntektsgrunnlaget og viste til at han ikke hadde inntekt og var avhengig av sosialhjelp. Nav Forvaltning la disse opplysningene til grunn i nytt vedtak, og hans inntektsgrunnlag ble satt til kr 0.
Bidragspliktige påklaget Nav Forvaltnings vedtak. Hun satte blant annet spørsmålstegn ved hvorfor Nav i flere år hadde akseptert at bidragsmottakeren ikke hadde inntekt, da hun mente han var fullt ut arbeidsfør.
Nav Klageinstans Oslo og Akershus stadfestet underinstansens vedtak, under henvisning til at det fulgte av fast praksis og teori at å motta sosialhjelp var å anse som en rimelig grunn til ikke å ha inntekt.
Bidragspliktige brakte deretter saken hit. Hun viste til at det foreligger dom for at hun skal ha den daglige omsorgen for det barnet hun er pålagt bidragsplikt for. Det må være feil at hun skal betale bidrag når barnets far ikke har rettet seg etter denne dommen, slik at barnet bor hos ham. Videre mente hun det var urimelig at hun måtte betale høye bidrag grunnet bidragsmottakerens manglende vilje til selv å bidra til forsørgelse av barna gjennom arbeid.
I brev herfra ble Nav Klageinstans Oslo og Akershus bedt om å redegjøre nærmere for vurderingene som var lagt til grunn for beregning av bidragsmottakerens inntekt. Det ble vist til at beregningen av foreldrenes inntekt ved bidragsfastsettelse er regulert i forskrift 15. januar 2003 nr. 123 om fastsetjing og endring av fostringstilskot § 4. Det fremgår av bestemmelsens fjerde ledd, tredje punktum at inntekten skal fastsettes etter skjønn dersom en av foreldrene er uten inntekt, eller inntekten er vesentlig lavere enn det han eller hun burde oppnå ut fra utdanning og evner, uten at forelderen kan gi en rimelig grunn til at inntekten ikke er høyere.
Forskriftsbestemmelsen var kommentert i vedtaket fra Nav Klageinstans, hvor det ble uttalt at det er «lagt til grunn i praksis og teori at å motta sosialhjelp anses som en rimelig grunn for ikke å ha inntekt. Nav Klageinstans foretar ingen realitetsvurdering av partenes grunnlag for å motta sosialhjelp». Klageinstansen ble bedt om å redegjøre nærmere for hvor praksisen det er henvist til, var utledet fra, samt presisere hvilken teori det var henvist til i vedtaket.
Vedlagt brevet herfra fulgte til orientering utskrift av uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2009 side 235 (Somb-2009-58). Det ble spesielt vist til første avsnitt på side 237, der ombudsmannen uttalte at det «verken av barnelova eller bidragsforskriften [kan] utledes annet enn at det også for mottakere av ytelser fra det offentlige må foretas en konkret og helhetlig vurdering av om inntekten er vesentlig lavere enn inntektsevnen, og i så fall om vedkommende har rimelig grunn for den lave inntekten. Bidragsforskriften § 4 sjette ledd annet punktum gir for øvrig anvisning på skjønnsmessige vurderinger, og det bør derfor utvises varsomhet med en standardisert praktisering av bestemmelsen».
Nav Klageinstans svarte blant annet følgende:
«Partenes inntekt fastsettes etter forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot § 4. Som hovedregel settes inntekt lik personinntekt og positiv netto kapitalinntekt som overstiger kr. 10 000.- per år, jf. § 4 første ledd. Det følger av rundskrivet til bestemmelsen at som personinntekt regnes også ytelser fra folketrygden og utbetalinger fra det offentlige. Bestemmelsen om inntektsfastsettelse har til hensikt å sikre at foreldrene forsørger barna etter evne, jf. barneloven § 66. Bidraget skal derfor forholdsmessig fordeles mellom foreldrenes faktiske inntekt, jf. forskriftens § 2. Dersom en av partene står uten inntekt eller inntekten er vesentlig lavere enn forventet ut fra partens utdanning og evner, skal inntekten skjønnsfastsettes. Dette følger av § 4 sjette ledd. Skjønnsfastsettelse representerer et unntak fra hovedregelen i § 4 første ledd. Av forarbeidene til bestemmelsen er det presisert at det er ”viktig å understreke at adgangen til skjønnsfastsettelse bare skal benyttes i spesielle tilfeller og ikke er ment å innvirke på foreldrenes frihet med hensyn til yrkesvalg. Skjønnsbestemmelsen skal derfor ikke forstås som en generell adgang til å kreve at partene skifter til et best mulig betalt yrke eller eventuelt opprettholder sitt tidligere bedre betalte arbeid. I hvilke tilfeller inntekten bør skjønnsfastsettes, må vurderes konkret.” (Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) pkt. 8.4).
Rundskrivet til § 4 sjette ledd gir nærmere retningslinjer for praktisering av bestemmelsen.
Sosialhjelp er en utbetaling fra det offentlige, men den regnes ikke som skattepliktig inntekt. Hvorvidt man har en rimelig grunn for å ikke ha inntekt når man mottar sosialhjelp er ikke drøftet i rundskrivet til § 4 sjette ledd. Som NAV Klage og anke Midt-Norge har redegjort for i saken som er gjengitt i ombudsmannens uttalelse av 2009 side 235, er det utviklet fast praksis at å motta en ytelse til livsopphold fra det offentlige anses som en rimelig grunn for at inntekten er lavere enn inntektsevnen. Vilkårene for å skjønnsfastsette inntekten iht. § 4 sjette ledd er dermed ikke oppfylt. Praksisen må ses i sammenheng med at utbetalinger fra det offentlige er nevnt som eksempel på personinntekt i rundskrivet til § 4 første ledd. Videre har praksisen vært forankret i oppfatningen om at sosialhjelp kun ytes i begrensede perioder når det er helt på det rene at det ikke foreligger andre alternativer til livsopphold. NAV-kontorets vurdering av sosialhjelpsmottakerens bistandsbehov legges til grunn og overprøves ikke når inntekten skal fastsettes ved en bidragsfastsettelse. På bakgrunn av dette er NAV Klageinstans av den oppfatning at å motta sosialhjelp kan godtas som en rimelig grunn for lavere inntekt enn inntektsevnen i en begrenset periode. Imidlertid må det på et tidspunkt kunne stilles krav til parten om at han eller hun oppfyller underholdsplikten. Det er imidlertid ikke gitt retningslinjer for hvor lang periode det kan aksepteres at parten står uten inntekt. Dette må vurderes konkret i hver enkelt sak.
NAV Klageinstans har i vedtaket av 24.06.11 vist til praksis og teori som grunnlag for at vilkårene for skjønnsfastsettelse ikke er oppfylt. I ettertid bemerker vi at henvisningen til teori beror på en inkurie. Grunnlaget vårt for å komme til at bidragsmottaker i denne saken har rimelig grunn for å ikke ha inntekt, baserer seg kun på praksis som redegjort for ovenfor. Vi beklager henvisningen til juridisk teori.
NAV Klageinstans har i vedtaket av 24.06.11 fattet vedtak iht. gjeldende praksis og har kommet til at vilkårene for å skjønnsfastsette bidragsmottakers inntekt ikke er oppfylt gjennom hele den delen av vedtaksperioden bidragsmottaker er sosialhjelpsmottaker. Vi har ikke drøftet hvorvidt bidragsmottaker i dette tilfelle har mottatt sosialhjelp over så vidt lang tid at skjønnsfastsettelse burde vært vurdert. Vi kan imidlertid ikke se at det er holdepunkter i vår praksis for at dette burde vært vurdert i løpet av vedtaksperioden.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Betydningen av tingrettens dom ved fastsetting av bidrag
Bidragspliktige har vist til at dommen om daglig omsorg må gjelde til noe annet er bestemt, og at bidragsmyndighetene ikke kan se bort fra den ved fastsetting av bidrag.
En dom er bindende for partene og er en tvangskraftig avgjørelse, slik at den kan tvangsfullbyrdes ved at en part som ikke innretter seg etter dommen, kan ilegges tvangsbot. Denne virkningen av dommen må likevel holdes adskilt fra bidragsfastsettingen, der det er de faktiske forholdene som skal legges til grunn.
Her ble det derfor lagt til grunn en riktig forståelse av regelverket, da det ble lagt avgjørende vekt på at både bidragspliktige og bidragsmottakeren har bekreftet at barnet bor hos far. Dette spørsmålet ga dermed ikke grunn til nærmere undersøkelser.
2. Beregningen av bidragsmottakerens inntektsgrunnlag
Det følger av lov 8. april 1987 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) § 66 at begge foreldre har plikt til å forsørge sine barn etter evne. Det følger videre av § 71 at det ved offentlig fastsettelse av bidrag skal settes slik at kostnadene fordeles mellom foreldrene etter størrelsen på deres inntekt.
Med hjemmel i sistnevnte bestemmelse har Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet gitt forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot, der det er gitt nærmere regler om hvordan bidraget skal beregnes. Hovedregelen er at faktisk inntekt skal legges til grunn, jf. forskriften § 4 første ledd. Av § 4 fjerde ledd annet punktum fremgår det at skjønnsfastsettelse av inntekt skjer når parten er uten inntekt, eller denne er vesentlig lavere enn det han eller hun burde oppnå ut fra utdanning og evner, uten at parten kan gi en rimelig grunn til at han eller hun ikke har inntekt eller at inntekten ikke er høyere.
Nav Klageinstans Oslo og Akershus uttalte i brevet hit at «[s]om NAV Klage og anke Midt-Norge har redegjort for i saken som er gjengitt i ombudsmannens uttalelse (…), er det utviklet fast praksis at å motta en ytelse til livsopphold fra det offentlige anses som en rimelig grunn for at inntekten er lavere enn inntektsevnen. Vilkårene for skjønnsfastsettelse er dermed ikke oppfylt».
I min uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2009 side 235 (Somb-2009-58) var faktum slik at bidragsmottakeren mottok en, nå avviklet, offentlig ytelse som kan sammenlignes med sosialhjelp. Det er riktig at Navs uttalelser den gang kan oppfattes slik at det ble vist til egen praksis som grunnlag for ikke å åpne for skjønnsfastsettelse. I den saken ba jeg likevel klageinstansen behandle saken på nytt og uttalte blant annet:
«I Nav Klage og ankes svar på foreleggelsen herfra er det opplyst at en part som mottar offentlige ytelser til livsopphold, alltid vil ha rimelig grunn til ikke å ha høyere inntekt. Spørsmålet om skjønnsfastsettelse av bidragsmottakerens inntekt ble derfor ikke vurdert. Nav Klage og anke har vist til «fast praksis på bidragsområdet» som rettslig grunnlag, men har ikke gitt noen nærmere angivelse av hvor denne praksisen er utledet fra.
Det synes etter min vurdering ikke å være holdepunkter for en slik praksis. Det kan verken av barnelova eller bidragsforskriften utledes annet enn at det også for mottakere av ytelser fra det offentlige må foretas en konkret og helhetlig vurdering av om inntekten er vesentlig lavere enn inntektsevnen, og i så fall om vedkommende har rimelig grunn for den lave inntekten. Bidragsforskriften § 4 sjette ledd annet punktum gir for øvrig anvisning på skjønnsmessige vurderinger, og det bør derfor utvises varsomhet med en standardisert praktisering av bestemmelsen.»
Jeg fastholder dette synet, og vil i tilknytning til nærværende sak med Nav Klageinstans Oslo og Akershus, påpeke at den praksisen det er vist til, heller ikke fremstår som enhetlig i Nav Klageinstans i dag. Etter klagesaken her i 2009 behandlet Nav Klageinstans Midt-Norge saken på nytt og la i det nye vedtaket til grunn de rettslige synspunkter som kom til uttrykk i uttalelsen herfra. I alle tilfelle må den praksisen som Nav Klageinstans Oslo og Akershus bygger sitt vedtak på, tillegges begrenset vekt, da den vanskelig kan ses å ha støtte i andre rettskilder.
Om hva som i det enkelte tilfellet kan anses å gi «rimelig grunn» til redusert inntekt, er det i Ot.prp.nr.43 (2000-2001) side 70 uttalt:
«Helse, skifte av arbeid eller yrke, (videre) utdanning o.l., anses i utgangspunktet som rimelige grunner til å ha lavere inntekt enn inntektsevnen tilsier. Også det faktum at det ikke finnes mulighet for å gå opp i arbeidstid må anses som en rimelig grunn.»
Livssituasjoner som kvalifiserer for ytelser fra det offentlige, og dermed medfører reduksjon i inntekt, vil etter dette måtte tillegges vekt i rimelighetsvurderingen, men det må også her foretas en totalvurdering av flere relevante momenter. I uttalelsen fra 2009 viste jeg til at det ved vurderingen av om inntekten er vesentlig lavere enn inntektsevnen, vil partens muligheter til arbeid stå sentralt, og at trygdeytelsens art vil komme inn som ett av flere momenter. Eksempelvis kan det være aktuelt å vurdere midlertidige ytelser annerledes enn en varig uførepensjon.
Nav Klageinstans Oslo og Akershus opplyser i brevet hit at deres praksis er «forankret i oppfatning om at sosialhjelp kun ytes i begrensede perioder når det er helt på det rene at det ikke foreligger andre alternativer for livsopphold», og at behovet for bistand «overprøves ikke» ved bidragsfastsettelsen. Til dette vil jeg bemerke at det ikke er meningen at innvilgelsen av økonomisk stønad til livsopphold skal «overprøves». Ved vurdering av om økonomisk stønad skal innvilges, er det de faktiske inntektsforholdene som vurderes. I bidragssaker er det inntektsevnen som skal vurderes.
I denne saken fremstår det som om bidragsmottakeren har vært uten inntekt, og mottatt sosialhjelp, over flere år. Jeg finner det noe uklart hva Nav Klageinstans legger i egen praksis når det avslutningsvis i brevet hit også åpnes for at det i tilfeller der en av foreldrene mottar sosialhjelp lenger enn i en «begrenset periode», må kunne stilles krav om at han eller hun «oppfyller underholdsplikten», og det må vurderes konkret hvor lang tid det kan aksepteres at vedkommende er uten inntekt.
Uansett kan jeg ikke se at Nav i denne saken har foretatt en slik konkret vurdering av om bidragsmottakeren med rimelighet utnyttet sin inntektsevne. Jeg ber derfor Nav Klageinstans foreta en ny behandling av bidragspliktiges klage. I denne sammenheng minnes det om at bidragsmottakeren ikke har vært part i saken her, og at han derfor må gis anledning til å uttale seg ved den fornyede behandlingen.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den fornyede behandlingen av saken, ved oversendelse av kopi av brev til bidragspliktige.»
E