Innsyn i opplysninger om Ruters billettkontroller

Saken gjelder innsyn i opplysninger om Ruters billettkontroller. Innsynskravet gjaldt tidspunkt og sted for gjennomførte kontroller i perioden januar 2015 til juni 2016. Kravet ble avslått under henvisning til at innsyn i opplysningene kunne motvirke fremtidige billettkontroller. Fylkesmannen som klageinstans hadde ikke tilgang til opplysningene om tidspunkt og sted for de gjennomførte kontrollene da saken ble behandlet. Ombudsmannen er kommet til at saken ikke var tilstrekkelig opplyst da den ble klagebehandlet. For å kunne ta stilling til om de aktuelle opplysningene kan unntas etter offentleglova, må Fylkesmannen som klageinstans undersøke dokumentene innsynskravet gjelder. Den kan ikke bygge på Ruters egen oppfatning av innsynsspørsmålet og hva de aktuelle opplysningene eventuelt røper. Etter en gjennomgang av dokumentene innsynskravet gjelder, er ombudsmannen kommet til at offentleglova § 24 første ledd gir adgang til å unnta opplysningene. Ombudsmannen har for øvrig ikke merknader til meroffentlighetsvurderingene. Det vises til at ombudsmannen bare i begrenset utstrekning kan overprøve forvaltningens vurdering av om det skal utøves meroffentlighet.

Sakens bakgrunn

Journalist A i Dagbladet ba 7. juni 2016 Ruter AS (Ruter) om innsyn i «hvilke steder det er gjennomført kontroll, tidspunkt og sted, fra 1. januar 2015 og fram til dags dato 2016». Ruter avslo kravet samme dag under henvisning til at innsyn i opplysninger om tids- og stedsangivelse for billettkontrollene ville motvirke kontrolltiltakenes effektivitet og formål, jf. offentleglova § 24 første ledd. Merinnsyn ble vurdert. Etter klage fra A opprettholdt Ruter avslaget og oversendte saken til Fylkesmannen i Oslo og Akershus for klagebehandling. Fylkesmannen stadfestet Ruters avslag i vedtak 30. juni 2016. Fra Fylkesmannens begrunnelse siteres:

«Ruter AS har opplyst at formålet med billettkontrollene er å øke andelen betalende passasjerer, og at kontrollene utføres ‘på en rekke steder til forskjellig tidspunkt’. Det er vist til at det er viktig at billettkontrollenes gjennomføring ikke er forutsigbar, og at dybdekjennskap om tid og sted billettkontrollene blir utført vil komme i konflikt med dette.

Fylkesmannen er enig med Ruter AS i at kjennskap til billettkontrollenes tid og sted vil kunne medføre at passasjerer som ikke ønsker å betale for reisen, kan forutberegne hvor og når kontrollene vil bli utført. Konsekvensen av dette er, som Ruter AS skriver, at det vil bli lettere å reise uten billett og at dette vil motvirke billettkontrollenes effektivitet. Fylkesmannen finner at vilkåret ‘motverke’ er oppfylt.»

Fylkesmannen la videre til grunn at det forelå en reell fare for skade på kontrollenes effektivitet, all den tid innsyn i opplysninger om billettkontrollene ville kunne gjøre kontrollene forutsigbare. Dette ville igjen kunne skade formålet med kontrollene, altså å øke andelen betalende passasjerer. Fylkesmannen mente derfor også at det var «påkravd» å hindre innsyn i opplysninger om kontrollenes tid og sted. Videre skrev Fylkesmannen:

«Det er ikke opplyst om hvor lenge kontrolltiltaket vil vare, og om eller når det eventuelt tenkes avsluttet. Fylkesmannen legger imidlertid til grunn at billettkontrollene ikke er endelig gjennomført, og at det er nærliggende å tro at flere kontroller vil bli utført i fremtiden.»

Fylkesmannen bemerket avslutningsvis at det ikke var funnet grunnlag for å foreta en vurdering av om opplysningene det var bedt om innsyn i, kunne sammenstilles etter offentleglova § 9.

Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra

Journalistene B og A i Dagbladet brakte deretter saken inn for ombudsmannen 8. mars 2017. I klagen ble det anført at det ikke var bedt om innsyn i fremtidige planer om billettkontroller. Selv om det ble lagt til grunn at også historiske data ville kunne være nyttige for personer som planlegger å snike, mente klagerne at det var vanskelig å se at innsynet ville medføre en reell og påviselig fare for «konkrete omgåings- eller unnagåingstransaksjonar», slik forarbeidene omtaler. Klagerne viste også til at Ruter stod fritt til å endre sine planer for billettkontroll.

Sakens dokumenter ble innhentet fra Fylkesmannen. Etter en gjennomgang av de oversendte dokumentene, ble det i brev 19. mai 2017 herfra blant annet stilt spørsmål om det var etablert en sammenstilling av de etterspurte opplysningene, og, hvis ikke, om saken ble ansett tilstrekkelig opplyst da den ble klagebehandlet. Det ble også spurt om Fylkesmannen hadde hatt tilgang til opplysningene innsynskravet gjaldt. Når det gjaldt grunnlaget for å unnta opplysningene, ble det stilt spørsmål om Fylkesmannen mente billettkontrollene var et kontinuerlig og/eller pågående kontrolltiltak. Videre ble Fylkesmannen bedt om å konkretisere hvordan offentliggjøring av de unntatte opplysningene kunne motvirke kontrolltiltaket. Fylkesmannen ble også bedt om å gi en mer utdypende og konkret redegjørelse for meroffentlighetsvurderingen.

Fylkesmannen ga en nærmere redegjørelse for saken i brev 16. juni 2017 til ombudsmannen. Vedlagt redegjørelsen lå en sladdet versjon av svarbrevet som kunne oversendes klagerne for kommentarer. Klagerne ba om innsyn hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus i en usladdet versjon av svarbrevet, men kravet ble avslått av både Fylkesmannen og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I det følgende gjengis kun de delene av Fylkesmannens svarbrev som klagerne er gitt innsyn i.

I Fylkesmannens svar fremgikk det at embetet nå hadde fått opplyst fra Ruter at de etterspurte opplysningene er lagret i et Excel-ark, og at de dermed finnes i et eksisterende saksdokument. Det var derfor ikke nødvendig å lage en sammenstilling av opplysningene. Fylkesmannen hadde ikke tilgang til opplysningene om tidspunkt og sted for gjennomføring av kontrollene under klagebehandlingen. Fylkesmannen mente at det ikke var nødvendig å ha tilgang til denne informasjonen for å kunne fatte et vedtak, og at saken var tilstrekkelig opplyst før vedtaket ble truffet.

Fylkesmannen opplyste videre at hver enkeltstående billettkontroll må anses å være ett kontrolltiltak. Når det gjaldt grunnlaget for å unnta opplysningene, fremholdt Fylkesmannen at det var kombinasjonen av to forhold som innebærer at vilkårene for unntak er oppfylt. Det ene er Ruters overordnede kontrollstrategi, og det andre er det store antallet reisende som synes villige til å reise uten billett. Fylkesmannen redegjorde for Ruters strategi og uttalte deretter:

«Mange reisende vil, selv om de får kjennskap til strategien, allikevel velge å kjøpe billett. Denne gruppen reisende er ikke med på å motvirke kontrolltiltakene. Informasjon på internett viser imidlertid at det er et svært stort antall personer som kan være villige til å utnytte opplysninger om billettkontrollsystemet for å reise uten billett. Som ett eksempel ble det i mars 2011 lansert en applikasjon kalt «Billettkontroll». Videre eksisterer det flere grupper på Facebook hvor det varsles om billettkontroller i Oslo og Akershus … Viljen og interessen for å snike på den offentlige transporten synes å være stor.»

Fylkesmannen mente at offentliggjøring ville «motverke» tiltakene ved at flere vil reise uten billett eller ved at sannsynlighetsberegninger spres og at enkelte linjer og tidspunkter unngås. Offentliggjøring av strategien vil kunne ha langtidsvirkende skader uten en reell mulighet for tilpasning for Ruter. Fylkesmannen fremholdt videre at offentliggjøring motvirker formålet med billettkontrollene ved at det kunne medføre økte billettpriser.

Fylkesmannen vurderte også om tiden som hadde gått siden vedtakstidspunktet innebar at innsynsspørsmålet stilte seg annerledes i dag, men konkluderte med at det ikke var tilfellet.

Om meroffentlighetsvurderingene uttalte Fylkesmannen:

«Fylkesmannen mener hensynet bak bestemmelsen gjør seg gjeldende i denne saken. Det foreligger et reelt og saklig behov for å hindre at kontrollene motvirkes, blant annet begrunnet i at billettprisene ikke skal øke som en følge av lavere andel betalende reisende og/eller … Slik sett er det også i allmennhetens interesse at opplysningene og strategien ikke offentliggjøres.

På den annen side har allmennheten et behov for å gjøre seg kjent med opplysningene, blant annet for å kontrollere at kontrollene ikke bestemmes eller styres av utenforliggende hensyn. Videre har allmennheten, og kanskje særlig den betalende andelen av de reisende, en interesse i å gjøre seg kjent med Ruters innsats for å få flere betalende reisende.

Fylkesmannen mener at det vil være vanskelig å gi merinnsyn i de etterspurte opplysningene uten å avsløre strategien og tilsidesette hensynet bak offl. § 24 første ledd. Vår oppfatning er at hensynet bak bestemmelsen og behovet for unntak veier tyngre enn allmennhetens behov for innsyn.»

På bakgrunn av redegjørelsen, hvor det fremgikk at de opplysningene det var bedt om innsyn i, fantes i et eksisterende saksdokument, ba ombudsmannen om at Fylkesmannen innhentet og oversendte dokumentet hit.

Klagerne innga merknader til Fylkesmannens svarbrev.

Ombudsmannens syn på saken

1. Om saken var tilstrekkelig opplyst på vedtakstidspunktet

Det følger av offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum at reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder så langt de passer for klager over avslag på krav om innsyn. Etter forvaltningsloven § 33 femte ledd skal «[k]lageinstansen […] påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Klageinstansen har dermed en plikt til å sørge for at det blir gjennomført nødvendige undersøkelser for å sikre at vedtaket blir fattet på riktig faktisk grunnlag.

Det klare utgangspunktet ved enhver forvaltningsmessig klagebehandling er at klageinstansen skal ha tilgang til samtlige dokumenter i saken, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 29. juni 2012 (SOM-2010-2557). Tilgangen til saksdokumentene er en forutsetning for at klageinstansen skal kunne oppfylle plikten til å prøve «alle sider av saken», jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Likeså er det en forutsetning for at saken skal kunne bli tilstrekkelig opplyst.

For å kunne ta stilling til om dokumenter eller opplysninger skal eller kan unntas fra innsyn etter offentleglova, må klageinstansen som hovedregel undersøke dokumentet innsynskravet gjelder. Uten en slik undersøkelse av dokumentet vil ikke klageinstansen nødvendigvis kunne foreta en reell og selvstendig behandling av saken. Det er egnet til å svekke borgernes tillit til den offentlige forvaltningen, dersom saker behandles uten at det gjøres en selvstendig kontroll av opplysningene. Underinstansens egen oppfatning av innsynsspørsmålet og hva de aktuelle opplysningene eventuelt røper, kan ikke være avgjørende.

Fylkesmannen har opplyst at den ikke hadde tilgang til opplysningene innsynskravet gjelder da embetet klagebehandlet innsynsspørsmålet. Fylkesmannen synes dermed utelukkende å ha bygget på de opplysningene Ruter ga om saken, herunder hva de aktuelle opplysningene røpet.

Ettersom Fylkesmannen ikke hadde dokumentene innsynskravet gjelder til disposisjon, og følgelig ikke har kunnet undersøke opplysningene nærmere, kan ombudsmannen ikke se at Fylkesmannen har kunnet foreta en tilstrekkelig reell og selvstendig vurdering av innsynsspørsmålet, slik loven legger opp til. Fylkesmannens vurdering har kun vært knyttet til om den begrunnelsen Ruter har gitt, er tilfredsstillende etter offentleglova § 24 første ledd. Fylkesmannen har ikke selv vurdert om de aktuelle opplysningene faktisk røper Ruters strategi.

Dersom klageretten etter offentleglova § 32 skal være en reell rettssikkerhetsgaranti for den som ber om innsyn, må det i det minste kreves at klageinstansen sørger for å innhente det aktuelle dokumentet til gjennomsyn før endelig avgjørelse treffes. Ombudsmannen er på denne bakgrunn ikke enig i at det ikke var nødvendig av hensyn til sakens opplysning å innhente de aktuelle opplysningene ved klagebehandlingen. Ombudsmannen ber Fylkesmannen merke seg disse synspunktene til senere behandlinger av innsynsklager.

2. Adgangen til å unnta opplysninger om tidspunkt og sted for gjennomførte billettkontroller

Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet. I lovens § 24 første ledd er det gitt unntak for opplysninger om kontroll- og reguleringstiltak. Bestemmelsen lyder:

«Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd fordi innsyn ville motverke offentlege kontroll- eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbod, eller føre til fare for at dei ikkje kan gjennomførast.»

For at bestemmelsen skal komme til anvendelse, må det dreie seg om et offentlig kontroll- eller reguleringstiltak og innsyn må motvirke tiltaket eller føre til fare for at det ikke kan gjennomføres. I tillegg må hensynet til effektiviteten av kontrolltiltaket gjøre det «påkravd» å nekte innsyn.

Det er ikke bestridt at Ruters billettkontroller er et offentlig kontrolltiltak. Spørsmålet blir da om innsyn i opplysninger om tidspunkt og sted for gjennomførte billettkontroller vil motvirke fremtidige kontroller, og om det av hensyn til effektiviteten av billettkontrollene er nødvendig å nekte innsyn.

I NOU 2003: 30 punkt 22.1 side 280 heter det:

«Vilkåret om at offentlighet ville ‘motvirke’ tiltakene, innebærer at offentlighet kan føre til omgåelses- eller unngåelsestransaksjoner. Det er ikke tilstrekkelig at offentlighet bare vil virke forstyrrende eller skape praktiske vanskeligheter for gjennomføringen av tiltaket.

Kravet om at unntak må være ‘påkrevd’, er et strengt vilkår. Det må således foreligge en noenlunde håndfast fare for at offentliggjøring av opplysningene vil skade de interessene bestemmelsen skal beskytte.»

Unntaksbestemmelsen tar sikte på å ivareta et fortrolighetsbehov som gjør seg gjeldende under en pågående prosess, men som vanligvis ikke vil gjøre seg gjeldende etter at den aktuelle prosessen er avsluttet, jf. NOU 2003: 30 punkt 15.4.2 side 199. Hensynet til en effektiv gjennomføring av offentlige kontrolltiltak vil som hovedregel være begrenset i tid, for eksempel til etter at et kontrolltiltak er gjennomført, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 16 side 146. Etter at tiltaket er gjennomført, er det i utgangspunktet ikke noe som tilsier at opplysningene bør være unntatt fra innsyn.

Verken ordlyden i offentleglova § 24 eller forarbeidene utelukker at bestemmelsen kan få anvendelse på opplysninger om gjennomførte kontrolltiltak, dersom innsyn i disse opplysningene vil motvirke fremtidige kontrolltiltak. Det avgjørende er om innsyn i de aktuelle opplysningene vil motvirke et eller flere kontrolltiltak. Dette må vurderes konkret.

Ombudsmannen legger til grunn at offentleglova § 24 første ledd gir adgang til å unnta opplysninger som røper Ruters strategi for billettkontrollene, idet en offentliggjøring av denne vil kunne føre til at illojale reisende omgår kontrollene. Ut fra den redegjørelsen Fylkesmannen i Oslo og Akershus har gitt til ombudsmannen, synes Fylkesmannen å ha lagt til grunn en riktig forståelse av bestemmelsen. Etter en gjennomgang av Excel-arkene, som gir detaljerte opplysninger om tidspunkt og sted for gjennomførte kontroller, legger ombudsmannen til grunn at innsyn i disse opplysningene vil kunne røpe kontrollstrategien.

3. Meroffentlighetsvurderingen

Selv om det er adgang til å unnta et dokument eller opplysninger fra innsyn, skal forvaltningsorganet etter offentleglova § 11 vurdere om det likevel kan gis helt eller delvis innsyn. Det avgjørende for vurderingen er om «omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». For å kunne nekte innsyn må det foreligge et reelt og saklig behov for dette. Om denne vurderingen heter det i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 16 side 129:

«Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i § 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn.»

Fylkesmannen har i svarbrevet til ombudsmannen gitt en mer utdypende og konkret redegjørelse for meroffentlighetsvurderingen. Ombudsmannen har ikke merknader til denne. Det vises til at ombudsmannen bare i begrenset utstrekning kan overprøve forvaltningens vurdering av om det skal utøves meroffentlighet, jf. sivilombudsmannsloven § 10 andre ledd.

4. Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at saken ikke var tilstrekkelig opplyst da den ble klagebehandlet. For å kunne ta stilling til om de aktuelle opplysningene kan unntas etter offentleglova, må Fylkesmannen som klageinstans undersøke dokumentene innsynskravet gjelder. Den kan ikke bygge på Ruters egen oppfatning av innsynsspørsmålet og hva de aktuelle opplysningene eventuelt røper.

Etter en gjennomgang av dokumentene innsynskravet gjelder, er ombudsmannen kommet til at offentleglova § 24 første ledd gir adgang til å unnta opplysningene. Ombudsmannen har for øvrig ikke merknader til meroffentlighetsvurderingene. Det vises til at ombudsmannen bare i begrenset utstrekning kan overprøve forvaltningens vurdering av om det skal utøves meroffentlighet.