Uttalelse
En journalist ba om innsyn i samtlige statsråders og statsministerens telefonregninger. Statsministerens kontor og ni departement avslo innsynsbegjæringene med unntak av en kostnadsoversikt. Avslagene var begrunnet med hensynet til personlige forhold og nasjonale sikkerhetshensyn. Et av disse departementene ga likevel innsyn i fakturaene underveis i undersøkelsen herfra. Øvrige departement hadde innvilget det opprinnelige innsynskravet. Telefonregningene inneholdt overordnet og generell informasjon om telefonbruk, ikke detaljerte opplysninger om enkeltsamtaler.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Journalist Lars Joakim Skarvøy klaget på vegne av VG over avslag på innsyn i statsrådenes og statsministerens telefonregninger. Skarvøy ba om innsyn i samtlige statsråders telefonregninger for perioden fra de tiltrådte til 16. oktober 2014. Han mente at behandlingen av de fremsatte innsynskravene viste ulik praksis mellom departementene med hensyn til hvilke opplysninger om statsråders telefonbruk som gis ut.
Klageren opplyste at følgende kun ga innsyn i sladdede fakturaer der kun kostnaden fremgikk eller en annen sammenfatning av utgiftene til telefonbruk: Statsministerens kontor (SMK) (både Solberg og Helgesen), Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kulturdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet (både Mæland og Aspaker) og Utenriksdepartementet. Avslagene var alle gitt med hjemmel i offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven § 13, taushetsplikt av hensyn til statsrådenes personlige forhold, og offentleglova § 21, nasjonale sikkerhetshensyn. De øvrige departementene hadde gitt innsyn i fullstendige fakturaer for telefonbruk.
Fakturaene inneholdt generelle opplysninger om telefonbruk og var delt opp i kategorier som f.eks. «Internt til kollega», «Til andre mobilnett», «Til Telenors mobilnett», «Tale innen Norden», «SMS i Norge», «Data i Europa/EØS», «Til 3- og 5-sifrede nummer», i tillegg til en rekke andre kategorier. Det var ulike kategorier i de forskjellige fakturaene.
Ombudsmannen henvendte seg i første omgang til Statsministerens kontor, ettersom klagen i tillegg til SMK gjaldt mange departement som alle hadde gitt lik begrunnelse for avslaget, samtidig som de øvrige departementene ikke hadde problematisert innsynskravet. SMK ble bedt om å redegjøre for den tilsynelatende forskjellige praksisen mellom departementene og skrev i sitt svar til ombudsmannen følgende:
«Klagen gjelder en rekke forskjellige innsynssaker, behandlet av en rekke forskjellige forvaltningsorganer. SMK har ikke tilgang til de dokumentene sakene gjelder, og er heller ikke kjent med hvilke vurderinger det enkelte departement har gjort i arbeidet med innsynskravene fra Skarvøy.»
SMK viste videre til at innsynskrav etter offentleglova § 29 skal vurderes «konkret og sjølvstendig» og at SMK derfor legger til grunn at «departementene vurderer innsyn på selvstendig grunnlag og konkret for hvert enkelt dokument».
Saksdokumentene ble innhentet og ombudsmannen tok etter dette saken opp med SMK og samtlige departement som var omfattet av klagen. Departementene og SMK ble bedt om en redegjørelse for hvilke konkrete opplysninger som fremkommer av fakturaene som var omfattet av offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven § 13, taushetsplikt av hensyn til statsrådenes personlige forhold, og offentleglova § 21, nasjonale sikkerhetshensyn. Det ble også bedt redegjort for om opplysninger som fremkom av fakturaene, for eksempel opplysninger om hvilke land eller områder statsrådene og statsministeren har befunnet seg i har blitt offentliggjort før.
Kunnskapsdepartementet revurderte på dette tidspunktet innsynskravet og ga Skarvøy innsyn i samtlige opplysninger på fakturaene med unntak av opplysninger om statsrådens hemmelige telefonnummer som ble sladdet med hjemmel i offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 andre ledd om personlige forhold.
Statsministerens kontor omgjorde sin tidligere beslutning og svarte på vegne av de øvrige departementene. SMK skrev innledningsvis følgende:
«Saken reiser etter vårt syn prinsipielle spørsmål om grensene for innsynsretten. Både med hensyn til statsrådenes personlige sfære og sikkerhet samt for spørsmålet om tilstrekkelig skjerming av regjeringskollegiets arbeidsformer.»
(…)
«Dagens tekniske løsninger har visket ut skillet mellom privatliv og jobb. Selv om statsråder står i en særstilling sammenlignet med andre borgere og derfor må avfinne seg med et snevrere vern etter offentleglova enn andre borgere, er det likevel ikke i tråd med lovens intensjoner at behovet for å ta i bruk nye tekniske kommunikasjonsmidler skal føre til at statsråders personlige sfære og opplysninger som kan være kompromitterende for deres sikkerhet, ikke kan skjermes fra innsyn. Etter vårt syn må også fullt innsyn i de aktuelle opplysningene avveies mot behovet for å kunne skjerme visse sider av regjeringskollegiets avgjørelsesprosesser.»
SMK viser vider til at det foreligger hjemmel i offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven § 13 om personlige forhold for å unnta opplysninger som f.eks. viser når statsrådene kommuniserer, hvordan de kommuniserer på reise, hvem de snakker med, hyppighet i samtaler og bruk av sms slik at det ikke skal være mulig å kartlegge de enkelte statsrådenes preferanser med hensyn til kommunikasjon og nettaktivitet, både jobbrelatert og privat. SMK begrunner at all informasjon utenom kostnadsoversikten er unntatt innsyn med at de øvrige «opplysningene samlet sett – alene eller sammen med andre tilgjengelige opplysninger – innebærer en slik grad av detaljer at de må anses å utgjøre personlige forhold som vi etter forvaltningsloven har en plikt til å unnta fra innsyn.»
Unntak fra innsyn begrunnes fra SMK også med hensyn til nasjonal sikkerhet, jf. offentleglova § 21 ettersom statsministeren og statsråder er nøkkelpersoner som berettiger særskilt vern. SMK skriver at samlet omfang av opplysningene som fremkommer av telefonregningene gir såpass detaljert informasjon utover selve kostnadene at dette gjør mulig en analyse av bevegelses- og forbruksmønstre. Videre viser SMK til behovet for å unnta opplysninger om detaljer ved kommunikasjon på reiser – det vises blant annet til at statsministerens feriested ikke er offentlig kjent og ikke bør gjøres kjent via innsyn i fakturaene.
I meroffentlighetsvurderingen anfører SMK at i avveiningen mellom offentlighetens behov for innsyn i telefonregningene og hensynet til vern av nøkkelpersoner veier sistnevnte og personvern tyngre. SMK anfører at fakturaenes hovedfunksjon er å gi en oversikt over kostnadene det offentlige er påført ved telefonbruken – og det er allerede gitt innsyn i dette, de unntatte opplysningene utgjør derfor overskuddsinformasjon. Det samme argumentet knyttes også til de generelle vurderingene og ivaretagelsen av hovedhensynene bak offentleglova.
SMK argumenterer videre for at de samme hensyn som begrunner unntak fra innsyn i interne dokumenter, gjør seg gjeldende for telefonregningene ettersom innsyn i disse vil kunne «være til hinder for effektive avgjørelsesprosesser for regjeringskollegiet». Om dette skriver SMK følgende:
«Den store ansamlingen av informasjon tilkjennegir regjeringens og den enkelte statsråds arbeidsmetoder. En statsråds telefonregning kan for eksempel avleses mot øvrige statsråders regninger og denne informasjonen kan avsløre aktivitet i spesielle perioder (f.eks. knyttet til en konkret krisesituasjon, en børssensitiv sak e.l.). Det kan for eksempel være opplysninger om hvem som har hatt kontakt med hvem, hvordan kontakten har foregått, hvilke statsråder som ringer, hvilke som sender sms, om det har vært mye kollegakontakt, statsministerens aktivitet i perioden osv.»
Ombudsmannens syn på saken
1. Taushetsplikt om personlige forhold
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, slik at unntak krever hjemmel i lov. Det følger av offentleglova § 13 første ledd at opplysninger som er underlagt lovpålagt taushetsplikt, skal unntas offentlighet. De alminnelige reglene om taushetsplikt for personlige forhold følger av forvaltningsloven § 13 som lyder slik:
«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:
1) noens personlige forhold, eller
2) ….
Som personlig forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer,statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses personlige.»
For at opplysninger skal gjelde «noens personlige forhold», må det dreie seg om opplysninger av personlig art som det er vanlig at den enkelte ønsker å holde for seg selv. Ved den nærmere fastleggelsen av hva som omfattes, må det legges vekt på hvem opplysningene gjelder. Dersom de er knyttet til en offentlig ansatts utførelse av arbeid, skal det mer til for å konstatere taushetsplikt enn om opplysningene knytter seg til en alminnelig borger, jf. blant annet uttalelse herfra 2004/1655. Jo høyere stilling den offentlig ansatte har, desto større grunn vil det være til å gi allmennheten muligheten til innsyn og kontroll. Denne muligheten vil være særlig viktig når det gjelder statsministre og statsråder.
De aktuelle telefonregningene gir – i usladdet stand – informasjon om ulike sider ved statsministeren og statsrådenes telefonbruk. Man kan således lese hvordan forbruket er fordelt på telefonsamtaler, sms og data. Videre kan man se hvorvidt telefon- og datatrafikk har gått i Telenors nett eller andre nett, og hvorvidt brukeren og samtalepartneren har befunnet seg i Norge, Norden, Europa, USA eller konkret angitte land utenfor disse områdene. I tillegg kan man se hvilken del av forbruket som gjaldt telefonsamtaler til kategorien «internt til kollega» og til kategorier som f.eks. «3- og 5-sifrede nummer», «nummeropplysning» og «norske nummer som starter på 815». Man kan imidlertid ikke se hvem statsrådene og statsministeren har ringt eller sendt sms. Og bare unntaksvis kan man se hvor lenge samtalene varte.
Det kan ikke utelukkes at enkelte av disse opplysningene kan gjelde «personlige forhold». I så fall kan sladding av dem skje etter en konkret vurdering. Bestemmelsen gir imidlertid ikke grunnlag for en slik automatisk og samlet sladding av opplysningene som det er gjort her.
2. Nasjonale sikkerhetshensyn
I henhold til offentleglova § 21 kan det «gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd av nasjonale tryggingsomsyn eller forsvaret av landet».
I Justis- og politidepartementets Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) kapittel 8.6 heter det:
«Det kan òg vere høve til å gjere unntak for opplysningar om nøkkelpersonar i samfunnet, til dømes om kor dei oppheld seg. Transportplanar o.l. er omfatta av dette.»
Veilederen presiserer dette slik:
«At unntak må vere påkravd inneber at det må vere ein verkeleg fare for at innsyn kan medføre skadeverknader av eit visst omfang på tryggleiken til nasjonen eller forsvaret av landet. Fjerntliggjande og små farar for skadeverknader er ikkje tilstrekkeleg.»
Statsministerens kontor har i hovedsak anført at hensynet til vern av nøkkelpersoner og effektive avgjørelsesprosesser for regjeringskollegiet taler mot offentliggjøring av de fulle telefonregningene. Det er vist til at dersom de sammenstilles, kan opplysningene avsløre for mye. Som tidligere nevnt fremgår det imidlertid ikke av fakturaene hvem statsministeren eller den enkelte statsråden har snakket med. Heller ikke i de tilfellene der kommunikasjonen faller inn under kategorien «internt til kollega», er det spesifisert nærmere hvem det konkret gjelder.
Fakturaene gir enkelte opplysninger om hvor statsministeren eller statsrådene har oppholdt seg mens de har brukt telefonen, men informasjonen er lite presis. Når telefonbrukeren har befunnet seg i et land utenfor Europa og USA, fremgår det riktignok hvilket land vedkommende var i, men i de aller fleste tilfeller er reiseplanene til statsministeren og statsråder kjent på forhånd, og det vil derfor ikke være noen grunn til å unnta slike opplysninger fra innsyn.
Det er klart at enkeltopplysninger i fakturaene kan være av en slik karakter at det er «påkravd av nasjonale tryggingsomsyn eller forsvaret av landet» å gjøre unntak fra innsyn – f.eks. for å holde skjult hvilke land statsministeren eller statsråder har besøkt. Dette må imidlertid vurderes konkret for de enkelte opplysningene på fakturaen. Offentlighetslova § 21 gir således ikke adgang til automatisk sladding, slik det er gjort her.
3. Konklusjon
Telefonregningenes generelle karakter, sammenholdt med offentlighetens behov for innsyn i statsråders og statsministerens bruk av offentlige midler, taler i denne saken for at de fleste opplysningene som fremkommer på slike fakturaer bør være offentlige. Det kan likevel etter en konkret vurdering være grunn til å unnta enkelte opplysninger på fakturaene av hensyn til personlige forhold eller nasjonale sikkerhetshensyn, f.eks. statsrådenes og statsministerens telefonnumre og eventuelle andre konkrete enkeltopplysninger. For andre opplysninger enn telefonnumre må dette vurderes i det enkelte tilfellet og begrunnes konkret ut fra offentleglova § 13, jf. forvaltningslovens § 13 og offentleglova § 21.
Oppsummering
Statsministerens kontor og departementene har ikke på generelt grunnlag anledning til å nekte innsyn i statsrådenes og statsministerens telefonregninger. Enkelte opplysninger på fakturaene kan likevel unntas av hensyn til personlige forhold og nasjonale sikkerhetshensyn. SMK og departementene bes på denne bakgrunn om å vurdere innsynskravene på nytt.