Sakens bakgrunn
Journalist A i Dagbladet ba om innsyn i statsministerens kalenderoppføringer i Outlook i perioden 1. januar 2017 til 13. februar 2018. Statsministerens kontor avslo 21. mars 2018 innsynskravene under henvisning til offentleglova §§ 3 og 4 for de kalenderoppføringene som ikke er saksdokumenter, herunder blant annet kalenderoppføringer som gjelder private avtaler og møter. De øvrige kalenderoppføringene ble unntatt under henvisning til offentleglova § 13 første ledd, jf. sikkerhetsloven § 11 første ledd bokstav d og sikkerhetsloven § 12, og offentleglova § 12 første ledd bokstav c. Statsministerens kontor viste til at «[s]tatsministerens kalender er gradert». I den nærmere begrunnelsen for avslaget viste kontoret til at informasjon i kalenderen «vil vise statsministerens bevegelsesmønster». A brakte saken inn for ombudsmannen 19. april 2018, og ba om at ombudsmannen vurderte lovligheten av avslaget.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 27. april 2018 herfra ble Statsministerens kontor bedt om å redegjøre nærmere for den faktiske og rettslige begrunnelsen for at informasjonen i de enkelte kalenderoppføringene er gradert BEGRENSET. Det ble også stilt spørsmål om det har noen betydning for vurderingen om kalenderoppføringene inneholder informasjon om faktiske opplysninger som allerede er kjent og hvilken betydning det har at kravet gjelder kalenderoppføringer tilbake i tid. Videre ble det spurt om Statsministerens kontor hadde vurdert om hele eller deler av informasjonen kan avgraderes, jf. forskrift om informasjonssikkerhet § 2-13. Ombudsmannen stilte også spørsmål om det var eventuelle andre grunner for å avslå eller avvise kravene om innsyn, og det ble i så fall bedt om en nærmere redegjørelse for disse grunnene. Statsministerens kontor ble også bedt om å oversende dokumentene i innsynssaken, herunder utskrift av oppføringer i statsministerens kalender for den aktuelle perioden, og merke hvilke kalenderoppføringer som er unntatt etter offentleglova §§ 3 og 4 og hvilke som er unntatt etter offentleglova § 13, jf. § 12 bokstav c. Statsministerens kontor ga en nærmere redegjørelse for saken i brev 11. mai 2018. Statsministerens kontor opplyste at kalenderen er gradert BEGRENSET fordi innsyn i opplysninger i denne blant annet vil kunne vise statsministerens bevegelsesmønster. Statsministerens kontor mente at disse opplysningene ville kunne brukes av potensielle trusselaktører og fremmede makter til å planlegge og gjennomføre angrep og etterretningsaksjoner. Statsministerens kontor utdypet dette i et vedlegg til svarbrevet. Dette dokumentet er ikke oversendt klageren, jf. Instruks for Sivilombudsmannen § 6 tredje ledd. Statsministerens kontor knyttet også noen merknader til offentleglova § 28 andre ledd om identifikasjonskravet, § 14 om organinterne dokumenter, § 21 om nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser og § 24 tredje ledd om opplysninger som kan lette gjennomføringen av lovbrudd m.m. Ettersom det av redegjørelsen ikke fremgikk klart om noen av disse bestemmelsene kom til anvendelse for de to konkrete innsynskravene saken gjaldt, ble Statsministerens kontor i brev 18. mai 2018 herfra bedt om å oppklare dette. I brev 1. juni 2018 opplyste Statsministerens kontor at avslaget på innsynskravene ikke var hjemlet i offentleglova § 28 andre ledd eller i noen andre bestemmelser i offentleglova enn §§ 3 og 4 om saksdokumentbegrepet og § 13 om taushetsplikt. Det ble videre opplyst at saken reiser prinsipielt viktige spørsmål, og at Statsministerens kontor derfor har valgt å kommentere «hvilke unntaksbestemmelser som kan være aktuelle ved vurdering av krav om innsyn i kalendre som gjelder andre enn statsministeren». Klageren innga deretter merknader til svarene fra Statsministerens kontor.
Ombudsmannens syn på saken
1. Skjermingsverdig informasjon
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for noe annet. I lovens § 13 første ledd er det gitt unntak for opplysninger underlagt taushetsplikt. Taushetsplikten for sikkerhetsgradert informasjon er regulert i sikkerhetsloven § 12. Bestemmelsen fastslår at enhver som får tilgang til sikkerhetsgradert informasjon som ledd i arbeid, oppdrag eller verv for en virksomhet, har taushetsplikt. Sikkerhetsgradert informasjon skal bare gjøres tilgjengelig for den som har tjenstlig behov. Det er utstederen som har ansvaret for å merke informasjon med aktuell sikkerhetsgrad, jf. sikkerhetsloven § 11 andre ledd. Sikkerhetsgradering skal ikke skje i større utstrekning enn «strengt nødvendig». Dette innebærer at det må foretas en konkret vurdering av de ulike opplysningene i dokumentet med sikte på om det er nødvendig å gradere informasjonen, og eventuelt hvilken sikkerhetsgrad som er tilstrekkelig til å gi den nødvendige beskyttelse. Ved henvendelser om innsyn til utsteder av sikkerhetsgradert informasjon skal utsteder uten ugrunnet opphold vurdere om den samlede informasjonen eller deler av den kan avgraderes, jf. informasjonssikkerhetsforskriften § 2-13, jf. § 2-10. Innsyn skal gis i eventuell avgradert informasjon, med mindre det likevel foreligger hjemmel for unntak fra innsyn i eller i medhold av offentleglova eller annen lovbestemmelse. Statsministerens kontor har anført at informasjonen i de kalenderoppføringene som er saksdokumenter i offentleglovas forstand, er gradert BEGRENSET. Spørsmålet er dermed om det er rettslig adgang til å gradere de enkelte kalenderoppføringene som BEGRENSET etter sikkerhetsloven §§ 11 første ledd bokstav d og 12, slik at oppføringene må unntas offentlighet etter offentleglova § 13 første ledd. Denne sikkerhetsgraden skal benyttes dersom det «i noen grad kan medføre skadefølger for Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjonen blir kjent for uvedkommende», jf. sikkerhetsloven § 11 første ledd bokstav d. Som begrunnelse har Statsministerens kontor vist til at opplysninger i kalenderen vil kunne vise statsministerens bevegelsesmønster, og at dette vil kunne brukes av potensielle trusselaktører og fremmede makter til å planlegge og gjennomføre angrep og etterretningsaksjoner. Den utdypende begrunnelsen for at sikkerhetsgraden BEGRENSET er benyttet, er gradert. Den gjengis derfor ikke her. Det fremgår ikke om Statsministerens kontor vurderte avgradering da de mottok innsynskravet, men ut fra den redegjørelsen som er gitt, legger ombudsmannen til grunn at Statsministerens kontor mener det er «strengt nødvendig» å fortsatt skjerme all informasjon i de aktuelle kalenderoppføringene. Ombudsmannen har tidligere vurdert Statsministerens kontors behandling av klagerens krav om innsyn i statsministerens kalenderoppføringer i perioden 1. januar 2017 til 1. august 2017, se uttalelse 8. februar 2018 (SOM-2017-3029). I denne saken ga Statsministerens kontor uttrykk for at statsministeren ønsker størst mulig åpenhet, og at statsministerens offentlige aktiviteter derfor publiseres fortløpende på regjeringens hjemmeside. Videre opplyste Statsministerens kontor i brev 9. november 2017 til ombudsmannen at «[e]n sammenligning av skjermbildet fra den elektroniske kalenderen og kalenderen på regjeringens hjemmeside viser at det praktiseres stor grad av åpenhet om hvilke aktiviteter statsministeren deltar i». Gjennomgangen av dokumentene her har vist at enkelte kalenderoppføringer inneholder informasjon om faktiske opplysninger som allerede er gjort kjent blant annet gjennom kalenderen på regjeringens hjemmeside. Selv om ombudsmannen har stilt spørsmål om dette, er det ikke gitt en nærmere redegjørelse fra Statsministerens kontor for hvilke skadefølger det kan medføre å frigi opplysninger om aktiviteter som enten er lagt ut på regjeringens hjemmeside eller som av andre grunner er kjent. Etter ombudsmannens syn er det vanskelig å se at det er «strengt nødvendig» å gradere denne informasjon. Det synes dermed ikke å være grunnlag for å opprettholde graderingen for disse kalenderoppføringene. Ombudsmannen finner også grunn til å reise spørsmål om det er grunnlag for å gradere all informasjon om statsministerens aktiviteter tilbake i tid. Riktignok vil informasjon om regelmessige avtaler kunne avdekke statsministerens bevegelsesmønster fremover i tid, og denne informasjonen vil kunne brukes av potensielle trusselaktører og fremmede makter til å planlegge og gjennomføre angrep eller etterretningsaksjoner. Ombudsmannen har derfor ikke innvendinger mot at informasjon som viser et slikt bevegelsesmønster, er gradert etter sikkerhetsloven § 11 første ledd bokstav d. Det er imidlertid vanskelig å se at avtaler tilbake i tid som ikke har en regelmessig karakter, skal kunne vise statsministerens bevegelsesmønster på en slik måte at det kan medføre slike skadefølger som sikkerhetsloven er ment å forebygge. Statsministerens kontor har, til tross for spørsmål herfra, ikke redegjort for dette. Ombudsmannen bemerker for øvrig at det er vanskelig å se at nestsiste avsnitt i den graderte redegjørelsen fra Statsministerens kontor, gir en helt dekkende beskrivelse for hvilken informasjon som kan leses ut av de kalenderoppføringene som er unntatt etter sikkerhetsloven. På denne bakgrunn ber ombudsmannen om at Statsministerens kontor vurderer graderingsspørsmålet på nytt. Kravet om innsyn må deretter vurderes på nytt. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om den fornyede vurderingen. Ombudsmannen bemerker for øvrig at prosedyren i informasjonssikkerhetsforskriften § 2-13 skal følges når det mottas krav om innsyn. Til tross for spørsmål herfra har ikke Statsministerens kontor opplyst om det ble foretatt en vurdering av om den samlede informasjonen eller deler av den kunne avgraderes. Ombudsmannen minner derfor om denne plikten, og forutsetter at Statsministerens kontor innretter rutinene slik at denne prosedyren følges når det mottas krav om innsyn.
2. Saksdokumentbegrepet
I uttalelsen 8. februar 2018 (SOM-2017-3029) la ombudsmannen til grunn at spørsmålet om en kalenderoppføring i Outlook er å anse som et «saksdokument for organet», jf. offentleglova §§ 3 og 4, må vurderes konkret for hver enkelt kalenderoppføring. Statsministerens kontor har i denne saken anført at enkelte kalenderoppføringer kan unntas offentlighet under henvisning til at de ikke kan anses som saksdokumenter. Dette gjelder blant annet private oppføringer, rene politiske møter og oppføringer som på grunn av sitt innhold må sies å falle under den nedre grensen for saksdokumentbegrepet. De kalenderoppføringene som Statsministerens kontor ikke har ansett som saksdokumenter, er merket i de oversendte kalenderoppføringene. Innledningsvis bemerker ombudsmannen at merkingen på kalenderoppføringene som er skrevet ut ved hjelp av innstillingen «Stil for kalenderdetaljer» i Outlook er noe utydelig, og synes til dels også noe inkonsekvent. Dette har vanskeliggjort ombudsmannens kontroll. Ombudsmannen har heller ikke fått oversendt en utskrift av oppføringer i statsministerens kalender for hele perioden innsynskravene gjelder. Vurderingene her vil derfor begrense seg til den informasjonen som er oversendt. Ombudsmannen har i hovedsak ikke innvendinger mot Statsministerens kontors vurdering av hvilke kalenderoppføringer som ikke kan anses som saksdokumenter i offentleglovas forstand. For et fåtall oppføringer i kalenderen kan det reises spørsmål om i hvilken egenskap Erna Solberg deltar, henholdsvis om det er som leder for Høyre eller som statsminister. Denne grensen kan være vanskelig å trekke, og kalenderoppføringene gir ikke nødvendigvis ombudsmannen tilstrekkelig grunnlag for å foreta en fullgod vurdering. Ombudsmannen finner likevel grunn til å vise til omtalen i Frihagen, Offentlighetsloven bind I (3. utgave 1994) side 188 og 193, der det fremgår:
«Ved korrespondanse mellom to statsråder eller to statssekretærer om konkrete saker som er til behandling i den enes eller begges departementer, er det neppe plass for å anse brevene som ‘politiske eller private’ slik at de av den grunn ikke skal journalføres og ellers gå inn under reglene for forvaltningens saksdokumenter – bl.a. offentlighet.
—
Post til en statsråd som regjeringsmedlem må, som også antydet av Riksarkivaren, i hovedsak oppfattes som offisiell post enten den kommer fra statsministeren, fra et annet regjeringsmedlem eller helt utenfra.»
Kalenderoppføringer som gjelder møter eller avtaler der saker diskuteres – enten dette er uformelt eller formelt – kan dermed etter omstendighetene måtte regnes som saksdokumenter. I den grad møter eller avtaler ikke ville vært gjennomført med mindre Solberg var statsminister, er det som utgangspunkt neppe grunnlag for å si at oppføringen gjelder «rene politiske møter». Dette må imidlertid avgrenses mot møter eller avtaler som gjelder partipolitiske spørsmål og forhold. Ombudsmannen ber Statsministerens kontor om å merke seg disse synspunktene og legge disse til grunn ved fremtidig behandling av innsynskrav.
3. Statsministerens kontors behandling av innsynskravene
Ombudsmannen finner avslutningsvis grunn til å bemerke at det nå er over ett år siden klageren fremsatte det første kravet om innsyn i statsministerens kalender. Kravet ble først avslått under henvisning til at kalenderoppføringene ikke var saksdokumenter, jf. offentleglova §§ 3 og 4. Etter ombudsmannens uttalelse om saksdokumentbegrepet vurderte Statsministerens kontor kravet på nytt sammen med det andre kravet fra klageren om innsyn i kalenderen. Kravet ble også denne gang avslått, men med delvis ny begrunnelse. Ombudsmannen stilte derfor spørsmål til Statsministerens kontor om det var eventuelle andre grunner for å avslå eller avvise kravene om innsyn fra klageren. Bakgrunnen for dette var at behandlingen av innsynskravet allerede hadde tatt lang tid, og at det dermed ble vurdert som hensiktsmessig dersom Statsministerens kontor kunne gi en vurdering av om eventuelle andre bestemmelser hjemlet unntak fra innsyn. Statsministerens kontor ga først en helt generell redegjørelse for flere bestemmelser i offentleglova, uten å knytte det til de konkrete kalenderoppføringene denne saken gjelder. Ombudsmannen ba derfor Statsministerens kontor om å klargjøre om det var andre bestemmelser som kom til anvendelse for de konkrete innsynskravene. Statsministerens kontor svarte at kommentarene om de andre bestemmelsene i offentleglova ikke ga grunnlag for å avslå eller avvise kravene i denne saken, men at dette ble kommentert fordi de kunne være aktuelle ved vurderingen av krav om innsyn i kalendre som gjelder «andre enn statsministeren». Ombudsmannen legger dette til grunn.
4. Konklusjon
Ombudsmannen har i hovedsak ikke innvendinger mot Statsministerens kontors vurdering av hvilke kalenderoppføringer som ikke kan anses som saksdokumenter i offentleglovas forstand. Når det gjelder kalenderoppføringene som er unntatt fordi de inneholder sikkerhetsgradert informasjon, er ombudsmannen kommet til at enkelte kalenderoppføringer inneholder informasjon om faktiske opplysninger som allerede er kjent. Det er vanskelig å se at det er strengt nødvendig å sikkerhetsgradere denne informasjonen. Videre kan det reises spørsmål om det er grunnlag for å gradere all informasjon om statsministerens aktiviteter tilbake i tid. Aktiviteter tilbake i tid som ikke har en regelmessig karakter, vil vanskelig kunne vise statsministerens bevegelsesmønster på en slik måte at det kan medføre slike skadefølger som sikkerhetsloven er ment å forebygge. Ombudsmannen ber Statsministerens kontor om å vurdere graderingsspørsmålet på nytt, og om å holde ombudsmannen orientert om de fornyede vurderingene.