Avisa Varingen ba om innsyn i opplysninger fra databasen Skoleporten om antallet elever i Nittedal kommune som de siste fem årene hadde fått fritak fra plikten til å gjennomføre såkalte nasjonale prøver. Utdanningsdirektoratet, som eier databasen, ga delvis avslag på begjæringen. Til bruk ved offentliggjøring av opplysninger fra databasen har direktoratet utarbeidet et regelsett kalt «prikkregler». Det følger av disse reglene at statistikk om fritak fra nasjonale prøver ikke gis ut hvis tallet for antall fritatte elever er mellom 1 og 4. For de opplysningene som falt innenfor denne kategorien ble derfor innsyn avslått, med den begrunnelse at opplysningene er undergitt taushetsplikt etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 1, jf. offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 13 første ledd. 14. januar 2010 påklaget Varingen avslaget til Kunnskapsdepartementet, som opprettholdt direktoratets vedtak.
Varingen brakte innsynsspørsmålet inn for ombudsmannen. Avisa gjorde gjeldende at det kunne gis innsyn i de etterspurte opplysningene uten hinder av taushetsplikten. Det ble også fremholdt at Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementets vurdering av innsynskravet, som tok utgangspunkt i et standardisert engangsskjønn, var i strid med kravet til å foreta en konkret og selvstendig vurdering etter offentlighetsloven § 29.
Det ble besluttet å undersøke saken nærmere, og Kunnskapsdepartementet ble bedt om å redegjøre for den vurderingen som var gjort, herunder forholdet til forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og § 13 a nr. 2. Det ble videre bedt om en redegjørelse for om de såkalte «prikkreglene» var i samsvar med kravet i offentlighetsloven § 29 til å vurdere et innsynskrav konkret og selvstendig. Endelig ble departementet spurt om disse reglene – som primært syntes å skulle regulere om opplysninger skal være allment tilgjengelige i databasen – var overførbare på behandlingen av konkrete innsynskrav etter offentlighetsloven.
Kunnskapsdepartementet fastholdt at innsynsbegjæringen var behandlet på riktig måte. «Prikkreglene» var et automatisert regelsett, utviklet i samråd med Statistisk Sentralbyrå for å ivareta lovbestemt taushetsplikt, samtidig som det sørger for utstrakt offentlighet for statistikk og resultater fra nasjonale prøver. Opplysninger om fritak fra nasjonale prøver «prikkes» automatisk dersom tallet for antall fritatte elever er mellom 1 og 4, og vil da verken bli publisert eller gitt ut på annen måte. Det ble anført at systemet er utformet i tråd med offentlighetsloven og forvaltningsloven, og legger til rette for utstrakt offentlighet for statistikken. Offentlighetsloven § 29 kan ikke tolkes slik at den hindrer bruk av et slikt system.
Departementet pekte på at det er tale om et omfattende statistikkmateriale, og at det uten gode systemer for å ivareta taushetsplikt ville kunne bli urimelig arbeidskrevende å behandle enkelte innsynsbegjæringer. Begjæringene ville da kunne bli avslått i sin helhet etter offentlighetsloven § 12 bokstav b. Bruk av prikkregelsystemet er etter departementets syn klart i offentlighetens interesse og i tråd med lovverket.
Departementet fremholdt videre at opplysninger om en elevs fritak fra deltakelse på nasjonale prøver er en opplysning om «noens personlige forhold» i forvaltningsloven § 13s forstand, og således underlagt taushetsplikt. Det er bare mottak av spesialundervisning eller særskilt språkopplæring som kan begrunne fritak fra nasjonale prøver. Videre ble det vist til at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene brukes når behovet for beskyttelse må anses ivaretatt ved at de gis i statistisk form, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 2. I dette tilfellet var det tale om å gi innsyn i anonymisert statistikk, slik at det ikke kunne foretas en direkte identifisering på bakgrunn av de dokumentene det var bedt om innsyn i. Dette ville imidlertid etter departementets syn ikke ivareta beskyttelsesbehovet til de elevene det var tale om. Selv om det bare ut fra statistikken ikke ville være mulig å identifisere de fritatte elevene, var det, slik departementet så på saken, en reell fare for at de opplysningene som fremkom av statistikkmaterialet kunne knyttes til den det gjaldt ved at opplysningene ble sammenholdt med andre opplysninger og kjennskap til lokale og regionale forhold. Slik koblingsfare var større i mindre miljøer, og faren for kobling var større dersom antallet fritatte elever var lavt.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Den offentliggjøring av statistisk materiale som Utdanningsdirektoratet har foretatt gjennom Skoleporten bidrar til å fremme de hensyn som ligger bak offentlighetsloven, og er et positivt tiltak i et offentlighetsperspektiv. Samtidig gjør det seg spesielle personvernmessige hensyn gjeldende der forvaltningen på eget initiativ gjør dokumenter og opplysninger umiddelbart tilgjengelig elektronisk.
I forarbeidene til offentlighetsloven (NOU 2003:30 side 230) drøftes elektronisk tilgjengeliggjøring av offentlige journaler og dokumenter på nett, og da særlig knyttet opp mot koblingsfaren ved slik offentliggjøring. Fra NOU’en hitsettes:
«Når forvaltningens journaler og dokumenter gjøres elektronisk tilgjengelige på nett, vil det åpne nye muligheter til å sammenstille informasjon, men omfanget vil være avhengig av hvor mye informasjon som gjøres tilgjengelig og hvilke muligheter man har til å søke i informasjonen. Ved å sammenstille informasjon fra flere journalinnførsler, flere dokumenter i ett organ, informasjon fra flere ulike organer eller informasjon fra offentlige dokumenter og opplysninger fra andre kilder, kan informasjonen få en merverdi og gi økt kunnskap om privatpersoner.»
Det er arbeidsintensivt og ressurskrevende å holde en database som Skoleporten oppdatert uten at det går på bekostning av personvernet og taushetsplikten. Jeg har derfor forståelse for at det ved offentliggjøring av et såpass omfattende statistikkmateriale er behov for en standardisering av de vurderinger som skal foretas. Forvaltningen står forholdsvis fritt med hensyn til hva som skal publiseres på internett, og det er fornuftig å utarbeide interne regler som er så strenge at det gir god sikkerhet for at taushetsbelagte opplysninger ikke blir offentliggjort gjennom nettpublisering. At de såkalte «prikkreglene» anvendes mer eller mindre automatisk ved vurderingen av hvilke opplysninger som legges ut i Skoleporten, har jeg således ingen innvendinger mot.
Når det gjelder behandlingen av en konkret innsynsbegjæring, følger det imidlertid direkte av offentlighetsloven § 29 at innsynskrav skal vurderes «konkret og selvstendig». I motsetning til det som gjelder forvaltningens ensidige offentliggjøring av dokumenter og opplysninger, foreligger det her en rettsplikt til å gi innsyn dersom lovens vilkår er oppfylt. Hva som nærmere ligger i kravet om en konkret og selvstendig vurdering, vil nok kunne variere noe. Det kan neppe leses ut av bestemmelsen at forvaltningen ikke kan utarbeide interne retningslinjer eller instrukser for tolkingen og/eller skjønnsutøvelsen. Dersom slike generelle regler er godt utformet, vil innsynsbegjæringer i de fleste tilfeller kunne avgjøres med grunnlag i disse. Det er likevel ingen åpning i loven for å la slike retningslinjer eller instrukser helt erstatte den konkrete vurdering som etter loven skal foretas. En mekanisk tolkning av innsyns- og taushetspliktsreglene basert på «prikkreglene» kan således neppe bli annet en et utgangspunkt for vurderingen.
Også systembetraktninger taler for en slik forståelse. Offentlighetsloven gir som nevnt allmennheten rettskrav på innsyn i forvaltningens dokumenter, og definerer selv de materielle vilkår som må være oppfylt for å nekte innsyn. Det ville harmonere dårlig både med lovens system og lex superiorprinsippet om forvaltningen gjennom interne retningslinjer kunne begrense den materielle innsynsretten loven gir.
En innsynsbegjæring kan altså ikke avslås bare under henvisning til «prikkreglene» – det må foretas en vurdering knyttet opp mot lovens materielle vilkår. I dette tilfellet er spørsmålet om opplysninger om at en elev har fått fritak fra nasjonale prøver er taushetsbelagt i forvaltningslovens forstand, og om en anonymisering eventuelt tilfredsstiller kravene i forvaltningsloven § 13 a nr. 2.
Så vel klager som departementet synes å ha lagt til grunn at opplysninger om at en bestemt elev har fått fritak fra deltakelse i nasjonale prøver er en opplysning om «noens personlige forhold». Taushetsplikten for opplysninger om «noens personlige forhold» i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 omfatter ikke alle opplysninger om enkeltpersoner. Det må dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv. Slik departementet har uttalt seg om taushetspliktspørsmålet finner jeg grunn til å presisere at det er den underliggende årsaken til fritaket fra nasjonale prøver, som for eksempel at eleven mottar spesialundervisning eller særskilt språkopplæring, som er taushetsbelagt. Dette synes departementet å være enig i. Vurderingen er derfor om det er fare for at slike underliggende taushetsbelagte opplysninger røpes dersom opplysningen om selve fritaket fra deltakelse i nasjonale prøver gis i statistisk og anonymisert form, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 2.
For å kunne koble statistiske opplysninger om at en eller flere elever er fritatt fra å delta i nasjonale prøver til taushetsbelagte opplysninger om konkrete, navngitte elever, må vedkommende som blir kjent med statistikken allerede ha kjennskap til det underliggende taushetsbelagte forholdet. Det er da vanskelig å se at det er innsyn i de statistiske opplysningene som sprer taushetsbelagte opplysninger. Departementet har også selv vist til at det er lokalkunnskap om de enkelte elevene som eventuelt vil kunne føre til identifikasjon av hvem som er fritatt fra å delta på nasjonale prøver. Selve opplysningen om fritak fra nasjonale prøver vil i så fall ikke gi ytterligere innsyn i taushetsbelagte opplysninger utover det vedkommende allerede har kjennskap til. Selv om det skulle være tale om et lite sted, og selv om antallet fritatte elever er lavt, antar jeg at et lavt antall elever i seg selv sjelden vil kunne identifisere eleven(e) på en måte som røper taushetsbelagte opplysninger.
Jeg er derfor uenig i departementets generelle uttalelser om hvordan taushetspliktreglene må forstås når det gjelder innsyn i statistiske opplysninger på dette området.
Under enhver omstendighet, og uavhengig av den generelle forståelsen av taushetspliktreglene, må en innsynsbegjæring vurderes konkret, jf. ovenfor. Det må foretas en spesifikk vurdering av om det i det konkrete tilfellet er fare for å bryte taushetsplikten dersom statistisk materiale gis ut.
I denne saken har avisa Varingen bedt om innsyn i antallet elever på 5. og 8. trinn i hele Nittedal kommune som har fått fritak fra å delta i nasjonale prøver i de enkelte fagene. Nittedal kommune har over 20.000 innbyggere, og må i norsk sammenheng anses som en relativt stor kommune. Uavhengig av ovennevnte betraktninger om det grunnleggende taushetspliktspørsmålet, synes derfor departementets uttalelser som er knyttet til små steder, og statistikk med lave valører, å være lite treffende i denne konkrete saken. Det er vanskelig å se at det er foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering etter offentlighetsloven, idet de argumentene som er benyttet ikke kan anses direkte relevante i saken. Departementets vurdering synes å være bygget på det standardiserte skjønnet, og jeg ser det slik at det ikke er foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av avisa Varingens innsynsbegjæring.
Oppsummering:
Departementets uttalelser om koblingsfare synes å bygge på en tvilsom forståelse av taushetspliktreglene i forbindelse med innsyn i statistiske opplysninger, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 2. Etter mitt syn er det uklart hvordan innsyn i de etterspurte statistikkopplysningene reelt sett vil kunne identifisere taushetsbelagte opplysninger om konkrete enkeltpersoner.
Departementet synes under enhver omstendighet ikke å ha foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av den aktuelle innsynsbegjæringen fra avisa Varingen, særlig sett i lys av at det er bedt om innsyn i tall for hele Nittedal kommune.
Det knytter seg etter dette begrunnet tvil til forhold av betydning for saken, og jeg ber departementet vurdere saken på nytt i lys av mine kommentarer ovenfor. Jeg ber om å bli holdt orientert om den videre saksgangen.»