Sakens bakgrunn og ombudsmannens undersøkelser
Finansdepartementet offentliggjorde 17. november 2015 søkerlisten til stillingen som 2. visesentralbanksjef i Norges Bank. På dette tidspunktet inneholdt listen fire søkere, tre av disse var unntatt offentlighet. Journalistene A og B i Dagens Næringsliv ba om fullt innsyn i søkerlisten 18. november 2015. I svaret på innsynsbegjæringen 19. november 2015 skrev departementet blant annet:
«Finansdepartementet har foretatt en fornyet vurdering av spørsmålet om offentlighet. Som et ledd i dette er det tatt kontakt med søkerne for å få ytterligere opplysninger. I denne prosessen har to av søkerne trukket seg. Søkerlisten består nå av to søkere. Navnene er offentlige. …»
Dagens Næringsliv fastholdt kravet om fullt innsyn i «den opprinnelige» søkerlisten med fire søkere i e-post 20. november 2015 til departementet. Departementet opprettholdt sitt vedtak 26. november 2015.
A og B klaget til ombudsmannen 8. desember 2015 over Finansdepartementets avslag. Klagerne anførte blant annet at departementet ikke hadde adgang til å la søkere «trekke søknaden sin med virkning for søkerlisten, etter at søknadsfristen er gått ut».
Etter en gjennomgang av de innhentede saksdokumentene ble det funnet grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 4. februar 2016 ble departementet bedt om å redegjøre for søknadsfristen for stillingen og dato for tilsettingsvedtaket, og for om det fremgikk av utlysningen at opplysninger om søkerne ville kunne bli gjort offentlig, selv om de ba å bli unntatt offentlighet. Departementet ble også spurt om det ble foretatt en konkret vurdering av søkernes anmodning om å unntas offentlighet da søkerlisten ble opprettet, eller om dette ble gjort først i forbindelse med innsynsbegjæringen fra Dagens Næringsliv. Videre ble departementet bedt om å utdype sin vurdering av adgangen til å trekke de to søknadene med virkning for søkerlisten. Det ble også spurt om det etter departementets vurdering var grunnlag for å unnta navnene på de to søkerne fra offentlighet, forutsatt at det ikke var adgang til å trekke søknadene med virkning for listen.
Finansdepartementet svarte i brev 25. februar 2016. Det ble opplyst at søknadsfristen var 14. november 2015 og at vedtak om tilsetting ble gjort ved kgl.res. 27. november 2015. Det fremgikk at utlysningsteksten inneholdt opplysninger om at søkerne ville kunne bli gjort offentlig selv om de ba om å bli unntatt offentlighet. En konkret vurdering av søkernes anmodning om å unntas offentlighet ble i følge departementet gjort både i forbindelse med opprettelsen av søkerlisten og etter innsynsbegjæringen fra Dagens Næringsliv.
Om søkerne hadde adgang til å trekke søknadene med virkning for søkerlistene, ville i følge departementet bero på en konkret vurdering. Som begrunnelse for dette synspunktet ble det vist til sitat fra ombudsmannens uttalelse SOMB-2008-9:
«Det er full anledning til å trekke søknaden før søknadsfristen har gått ut med den virkning at navnet ikke oppføres på søkerlisten. Etter at søkerlisten er satt opp, men før tilsetting er gjennomført, kan selvsagt søkeren fritt trekke søknaden med virkning for tilsettingssaken. Hvorvidt navnet på søkeren fortsatt skal stå på søkerlisten, beror på en konkret vurdering.»
Departementet opplyste at det ble gjort en konkret vurdering av søkerne som sto som nr. 1 og nr. 3 på søkerlisten, og at departementet – på bakgrunn av de grunner som ble anført i søknadene, opplysninger innhentet i senere telefonsamtaler og at søkerne trakk sine søknader – fant at de to kunne trekke søknadene både med virkning for tilsettingssaken og for søkerlisten.
Videre skrev departementet:
«For de tilfeller der tilsettingsmyndigheten vil gi innsyn fremgår det av Justisdepartementets veileder til offentleglova s. 152 tredje fullstendige avsnitt, forutsetter at en søker som ikke får sin oppfordring om å unntas fra offentlighet tatt til følge, skal kunne trekke søknaden med den virkning at søknaden ikke blir offentlig. Omtalen i veilederen gjelder der tilsettingsmyndigheten vil gi innsyn, men hensynene som gjør seg gjeldende her er etter vårt skjønn ganske parallelle.»
Departementet viste dessuten til at «søker nr. 1 og nr. 3 trakk seg 18. og 19.11, dvs. nokså umiddelbart etter søknadsfristen og i god tid før tilsettingsvedtaket var gjort», og at saken «etter vårt skjønn skiller […] seg fra SOMB-2008-9 og SOMB-2009-24».
På spørsmålet om departementet mente det var grunnlag for å unnta navnene fra offentlighet, forutsatt at søkerne ikke hadde adgang til å trekke søknaden med virkning for søkerlisten, svarte departementet at dette var «hypotetisk spørsmål som departementet ikke har tatt stilling til ved behandling av saken». Finansdepartementets svarbrev ble oversendt klagerne, som ikke har hatt ytterligere merknader til saken.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet i saken er om søkerne kunne trekke søknadene med virkning for søkerlisten. Utgangspunktet etter offentleglova er at det kan gjøres unntak for innsyn i dokumenter i saker om tilsetting, jf. lovens § 25 første ledd. Men loven gir i § 25 annet ledd, jf. § 3 enhver rett til innsyn i selve søkerlisten. Om plikten til å utarbeide søkerliste og hva som skal fremgå av listen heter det i § 25 annet ledd:
«Organet skal snarast etter at søknadsfristen er gått ut, setje opp ei søkjarliste som skal innehalde namn, alder, stilling eller yrkestittel og bustad- eller arbeidskommune for kvar søkjar. Det kan likevel gjerast unntak frå innsyn for opplysningar om ein søkjar dersom vedkommande sjølv ber om det. Ved vurderinga av om ei slik oppmodning skal takast til følgje, skal det leggjast vekt på om det knyter seg særleg offentleg interesse til stillinga. I utlysninga skal det gjerast oppmerksam på at opplysningar om søkjaren kan bli gjort offentlege sjølv om søkjaren har oppmoda om ikkje å bli ført opp på søkjarlista. Dersom oppmodninga ikkje blir teke til følgje, skal søkjaren varslast om dette. Det skal gå fram av søkjarlista kor mange søkjarar det har vore til stillinga, og kva kjønn dei har.»
I forarbeidene til offentleglova er hensynene bak bestemmelsen om innsyn i søkerlister forklart nærmere. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) på side 76 står det:
«Det sterkaste argumentet for innsynsrett er at dette gir ålmenta ein sjanse til å kontrollere at det ikkje blir teke utanforliggande eller usaklege omsyn ved tilsetjingar i det offentlege. Innsyn gir dessutan borgarane høve til å verke inn på kven som blir tilsett i ei offentleg stilling. Forvaltninga skal på vegner av fellesskapen forvalte dei verdiane og ressursane som høyrer til samfunnet. Det er derfor viktig at det er mogleg for ålmenta å kontrollere at dei personane som er best eigna, blir tilsette i offentlege stillingar.»
Reglene om søkerlister i offentleglova § 25 annet ledd innebærer en avveining mellom disse hensynene og hensynene til søkernes personvern og til en best mulig rekruttering til forvaltningen, som kan tale mot slikt innsyn, se Ot.prp.en side 76.
Om innholdet i søkerlisten og adgangen til å trekke en søknad med virkning for søkerlisten, fremgår det av departementets merknader til offentleglovas bestemmelser i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) på side 148:
«Søkjarlista skal i utgangspunktet innehalde namnet på alle dei søkjarane som ikkje har trekt søknaden sin før lista blir offentleggjord første gong».
Av offentleglova § 4 annet ledd følger det at listen er offentlig så snart den er utarbeidet. Videre heter det i Ot.prp.en, på side 149:
«Ein søkjar som har oppmoda om ikkje å bli ført opp på søkjarlista, men som ikkje får oppmodinga teken til følgje, vil ha høve til å trekkje søknaden fram til søkjarlista er offentleggjord første gong.»
Det følger forutsetningsvis av dette at det ikke er fri adgang til å trekke en søknad fra søkerlisten etter at listen er offentliggjort.
Justisdepartementets veileder til offentleglova støtter opp om dette på side 151:
«I utgangspunktet skal søkjarlista innehalde namnet på alle søkjarane som ikkje har trekt søknaden sin før lista blir gjort offentleg fyrste gong. Etter offentleglova § 25 andre ledd tredje punktum kan det likevel gjerast unntak frå innsyn for opplysningar om ein søkjar dersom søkjaren sjølv ber om det.»
I veilederen fremgår det også på side 152:
«Blir ei slik oppmoding om ikkje å bli ført opp på søkjarlista ikkje teke til følgje, skal søkjaren etter offentleglova § 25 andre ledd sjette punktum varslast om dette. Søkjaren bør i så fall givast slik varsel før søkjarlista blir offentleggjort fyrste gang, slik at vedkomande får moglegheit til å trekkje søknaden med slik verknad at opplysningane om han ikkje kjem med på den offentlege søkjarlista. Det skal alltid gå fram av søkjarlista kor mange søkjarar det har vore, og kva kjønn dei har, jf. offentleglova § 25 andre ledd sjuande punktum. Her skal ein rekne med alle søkjarane, sjølv om andre opplysningar om ein eller fleire søkjarar etter oppmoding ikkje er å finne på søkjarlista. Søkjarlista vil såleis alltid vise det totale talet på søkjarar og deira kjønn.»
Departementet har til støtte for at søknadene kunne trekkes fra søkerlisten vist til at det i veilederen er forutsatt at en søker som ikke får sin oppfordring om å unntas fra offentlighet tatt til følge, skal kunne trekke søknaden med den virkning at søknaden ikke blir offentlig. Det er vanskelig å følge denne forståelsen av veilederen, ettersom det fremgår uttrykkelig at en slik mulighet til å trekke søknaden fra søkerlisten forutsetter at søkeren varsles før offentliggjøring.
Ombudsmannen har flere ganger uttalt seg om adgangen til å trekke søknader med virkning for søkerlisten, se bl.a. SOMB-2008-9, SOMB-2009-24 og sist SOM-2015-1740. I uttalelsen SOMB-2008-9 heter det:
«Det er full anledning til å trekke søknaden før søknadsfristen har gått ut med den virkning at navnet ikke oppføres på søkerlisten. Etter at søkerlisten er satt opp, men før tilsetting er gjennomført, kan selvsagt søkeren fritt trekke søknaden med virkning for tilsettingssaken. Hvorvidt navnet på søkeren fortsatt skal stå på søkerlisten, beror på en konkret vurdering. Dersom forvaltningen ikke har varslet søkere før søknadsfristens utløp om at navnene kan bli gjort kjent selv om det er bedt om hemmelighold, kan det være særlig grunn til å la søkerne trekke sine søknader med den virkning at navnene ikke kommer frem i den offentlige søkerlisten.».
For at hensynene bak reglene om offentlige søkerlister skal kunne ivaretas, må det kun være i særlige tilfeller at en søker kan trekke søknaden med virkning for søkerlisten etter at listen er offentliggjort. Som nevnt vil et slikt tilfelle kunne være at søkerne ikke var varslet om at navn kan bli gjort kjent selv om det er bedt om hemmelighold. Det var ikke tilfellet her, da departementet hadde opplyst om dette i utlysningsteksten. Det er vanskelig å se at det at søkerne trekker søknaden kort tid etter offentliggjøring, er tilstrekkelig til å begrunne et unntak fra hovedregelen, slik departementet har vist til. En slik praksis vil kunne bidra til omgåelse av innsynsreglene ved at søkere trekker søknaden etter å ha fått signaler eller beskjed om at de ikke er aktuelle for stillingen, for å unngå offentlighet. Det at forvaltningsorganet først har unntatt opplysninger om en søker etter § 25 annet ledd, tredje punktum, men etter en senere fornyet vurdering kommer til at det likevel ikke er grunnlag for et slikt unntak, eller at avgjørelsen om å unnta opplysninger blir omgjort ved en eventuell klage, vil ikke i seg selv kunne gi grunnlag for å la søkere trekke søknaden med virkning for søkerlisten etter at denne er offentliggjort. Reglene om offentlige søkerlister innebærer at ingen søkere vil kunne få full sikkerhet for at deres navn vil bli unntatt offentlighet.
Finansdepartementet har i svaret hit ikke gitt en fullstendig redegjørelse for hvilke momenter som ble vektlagt ved vurderingen av om det var adgang til å trekke de to søknadene fra søkerlisten. Av de innhentede saksdokumentene fremstår det imidlertid som om den ene søkeren ikke skulle ha vært ansett som søker og derved oppført på søkerlisten, dersom departementet hadde gitt søknaden en korrekt behandling da den kom inn til departementet. På denne bakgrunn er det ikke grunn til å kritisere departementet for å ha latt søkeren trekke søknaden med virkning for søkerlisten.
Når det gjelder den andre søknaden, er det – slik saken er opplyst – vanskelig å se at det foreligger omstendigheter som kan gi grunnlag for å trekke den med virkning for søkerlisten.
Ombudsmannen har med dette ikke tatt stilling til om det var grunnlag for å unnta søkerens navn fra den offentlige søkerlisten etter bestemmelsen i offentleglova § 25 annet ledd tredje punktum. Departementet bes derfor så snart som mulig om å foreta en ny vurdering av innsynsbegjæringen, på bakgrunn av det som fremgår ovenfor. Det bes om at ombudsmannen gjøres kjent med resultatet av denne vurderingen.
Finansdepartementet bes også om å merke seg det som fremgår av uttalelsen for senere tilsettingsprosesser.