Sakens bakgrunn
Journalist A i Dagens Næringsliv ba 4. mai 2019 om innsyn i en oversikt over alle flyginger til og fra Oslo Lufthavn Gardermoen siden 1. september 2016 for et luftfartøy med registreringsmerke LN-STB. LN-STB eies av selskapet B som igjen er heleid av selskapet C. Flyet opereres av selskapet D.
Avinor avslo innsynskravet under henvisning til at kravet ikke var tilstrekkelig konkretisert med tanke på lovens saksbegrep, samt at opplysningene kunne avdekke personlige forhold og drift- og forretningsforhold underlagt taushetsplikt. A påklaget avslaget. Avinor opprettholdt avslaget, og oversendte saken til Samferdselsdepartementet. I oversendelsen viste Avinor til at flyets operatør, D, hadde informert om at flyet i det vesentligste leies ut til et bestemt konsern, og at det i hovedsak benyttes av konsernets ledelse. Videre ble det informert om at oversikten inneholder informasjon om antall flyginger til og fra Gardermoen, datoer for disse, hvilken annen lufthavn flygingen er meldt inn til/fra, samt flygingens art (charter, general aviation etc.). Avinor la til grunn at innsyn i alle flyginger over flere år vil kunne gjøre det mulig å identifisere og kartlegge enkeltpersoners private reisevirksomhet over en lang tidsperiode, både i privat sammenheng og arbeidssammenheng.
Samferdselsdepartementet stadfestet Avinors avslag 27. september 2019. Departementet viste til Avinors vurderinger i oversendelsesbrevet og offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om taushetsplikt for noens personlige forhold. Det ble vist til at flyet benyttes av en avgrenset gruppe personer som lett vil kunne identifiseres, og at offentliggjøring av opplysningene kan innebære fare for at disse personene blir utlevert på en måte som skader tilliten til forvaltningen dersom opplysningene blir koblet sammen med andre tilgjengelige opplysninger.
A klaget deretter saken inn for ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. I undersøkelsesbrevet herfra ba vi departementet redegjøre for hvilke opplysninger i oversikten som bidrar til å identifisere enkeltpersoner, hvilke andre tilgjengelige opplysninger som kan kobles sammen med opplysningene i oversikten, og hvilke taushetsbelagte opplysninger en slik kobling vil avsløre. Gitt at opplysningene ville identifisere enkeltpersoners reiser, ba vi departementet redegjøre for hvorfor dette var å anse som «noens personlige forhold».
Departementet svarte at oversikten i seg selv ikke inneholder informasjon om eventuelle passasjerer. Videre skrev departementet at de andre tilgjengelige opplysningene som kan kobles sammen med oversikten, var eierforholdet til flyet, samt det forhold at det kun er «én eller noen få personer som benytter flyet». Det ble vist til at Dagens Næringsliv tidligere har omtalt det aktuelle flyet som privatflyet til en navngitt person, og hatt innslag på DN-tv der flyets bevegelser og reisemål er kartlagt. Departementet ga videre uttrykk for at opplysninger om privat-/enkeltpersoners reisevirksomhet er å anse som «noens personlige forhold», og at dette er opplysninger som det med god grunn er vanlig å ønske å holde for seg selv.
Vi fant på denne bakgrunn grunn til å stille departementet ytterligere spørsmål. Vi ba departementet svare på hvor det fremkom at flyet kun benyttes av «én eller noen få personer», og om dette var opplysninger som var kjent før departementet og Avinor opplyste om det. Videre ba vi departementet redegjøre for om det fantes ytterligere opplysninger som kunne bidra til å identifisere enkeltpersoner, og utdype betydningen av artiklene i Dagens Næringsliv og innslagene på DN-tv.
Departementet svarte at opplysningene om brukere av flyet ikke var kjent for verken Avinor eller departementet før behandlingen av innsynskravet og informasjonen fra flyets operatør ble gitt. Videre viste departementet til at man i forbindelse med søk på nettet fant ut at flyet var blitt omtalt som en kjent persons privatfly. Ut over dette var ikke departementet kjent med andre opplysninger om brukere av flyet.
Vi stilte deretter spørsmål om alle eller noen av opplysningene i oversikten var «alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder», jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Departementet svarte at det finnes tjenesteleverandører i markedet som offentliggjør opplysninger om bevegelsene til luftfartøy. Kildegrunnlaget for disse tjenesteleverandørene var ikke kjent for departementet, men Avinor hadde opplyst at hvis et fly har en såkalt ADS-B transponder, og denne er slått på, kan man som regel finne flygingene på disse nettsidene. Departementet opplyste også at opplysninger om type flyging (GA, charter etc.) ikke synes å fremkomme på slike tjenester. Videre skrev departementet at det i forbindelse med behandlingen av innsynskravet ikke ble gjort søk på de ulike nettsidene som tilbyr oversikt over flyginger. Departementet stilte også spørsmål om hvorvidt det er rimelig å legge til grunn en forutsetning om at forvaltningen selv skal ha ansvar for å gjennomføre denne typen søk som en del av behandlingen av et innsynskrav.
Klageren fikk deretter mulighet til å komme med merknader til saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er åpne for innsyn, jf. offentleglova § 3. Videre kan alle kreve innsyn i en sammenstilling av opplysninger fra forvaltningsorganets databaser, forutsatt at dette kan gjøres med enkle fremgangsmåter, jf. § 9. Unntak fra innsynsretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov. Slik hjemmel finnes blant annet i offentleglova § 13 første ledd der det fremgår at opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt, skal unntas. Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 pålegger «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» taushetsplikt for opplysninger han eller hun «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om … noens personlige forhold».
Hva som nærmere skal anses som «noens personlige forhold», er blant annet beskrevet i forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 13-15. Forarbeidene peker på at ved vurderingen av om opplysningene er personlige forhold, skal det vektlegges om opplysningene kan bidra til å utlevere eller skade en person i allmennhetens øyne. Videre er det relevant i hvilken situasjon opplysningene har kommet frem. Dersom opplysningene er gitt «under omstendigheter som minner om et betroelsesforhold» og hvor det «kan ha uheldige virkninger for tillitsforholdet til forvaltningen dersom de brukes ut over denne sammenhengen», kan det tale for taushetsplikt.
I NOU 2003: 30 side 229 utdypes hva som omfattes av «noens personlige forhold». Det fremgår blant annet at det må dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv. I hvilken grad allmennheten har en berettiget interesse i å gjøre seg kjent med opplysningene, er også relevant. Typiske eksempler på personlige forhold vil være opplysninger om fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv, samt visse opplysninger om arbeidsforhold, familieforhold og privatøkonomiske forhold.
I ombudsmannens upubliserte avsluttende brev 24. juni 1999 til Samferdselsdepartementet i en sak om innsyn i flygeplaner, ble det i vurderingen av taushetsplikten lagt til grunn at det kan være grunn til å beskytte opplysninger registrert for ivaretakelse av spesielle offentlige formål, når disse kan gi andre mulighet til å identifisere og kartlegge brukerens private reisevirksomhet.
I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, side 78, fremgår det at taushetsplikten om personlige forhold bare gjelder opplysninger om fysiske personer. Videre fremkommer det at det er en forutsetning for taushetsplikt at opplysningene kan knyttes til bestemte enkeltpersoner.
Det fremgår av forvaltningsloven § 13 a nr. 3 at taushetsplikten ikke gjelder når ingen berettiget interesse tilsier at opplysningene holdes hemmelig, for eksempel når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder. Opplysninger vil være alminnelig kjente dersom de er publisert offentlig, men ikke dersom de bare er kjente i form av rykter eller i en avgrenset krets.
2. Om opplysninger om flyets bevegelser er taushetsbelagte
Den etterspurte oversikten inneholder informasjon om flyets bevegelser til og fra Oslo lufthavn Gardermoen i en treårs-periode. Oversikten inneholder også opplysninger om avgangs/ankomst-flyplass i tillegg til Gardermoen, dato for reisen, samt arten av flygingen (charter, general aviation, skoleflyging etc.).
Oversikten inneholder ikke opplysninger om passasjerer. Selv om oversikten i seg selv ikke inneholder opplysninger om enkeltpersoner, må det tas stilling til om det foreligger en reell fare for at opplysningene kan kobles sammen med offentlig tilgjengelig informasjon, og på den måten røpe taushetsbelagt informasjon.
Departementet har anført at den offentlig tilgjengelige informasjonen som medfører koblingsfare, er eierforholdet til flyet. Det er imidlertid ikke redegjort mer konkret for hvordan eierforholdet bidrar til å identifisere hvem som har vært ombord på de ulike flygingene, tatt i betraktning opplysningene om at flyet også leies ut til andre enn eieren. Departementet har heller ikke redegjort for om sladding av opplysningene om hvorvidt flygingene er charter, general aviation osv. ville bidratt til å hindre slik identifisering, da særlig sett i lys av opplysningene fra operatøren av flyet om at dette kan bidra til å identifisere kundekretsen. Det fremstår derfor som usikkert for ombudsmannen i hvilken grad innsyn i oversikten kan bidra til å kartlegge én eller noen få enkeltpersoners reisevirksomhet. Ombudsmannen ser imidlertid at den omstendighet at flyet hovedsakelig benyttes av en begrenset krets personer, gjør at det kan trekkes slutninger, om enn noe usikre, om enkeltpersoners reisevirksomhet.
Forutsatt at innsyn i oversikten over flyets bevegelser gir informasjon om én eller noen få enkeltpersoners reisevirksomhet, finner ombudsmannen grunn til å bemerke at opplysninger om reisemål og reisemåte for enkeltreiser som ligger flere år tilbake i tid som et utgangspunkt vanskelig kan sees å være særlig sensitive opplysninger. At en person har oppholdt seg i et bestemt land eller en bestemt by er neppe et personlig forhold som det er vanlig å ville holde for seg selv. Dersom opplysningene om reisemål kan bidra til å utlevere underliggende informasjon om sensitive forhold, f.eks. om legebesøk o.l., vil dette klart tale for at opplysningene er underlagt taushetsplikt. Da det ikke er anført fra departementets side at oversikten vil kunne bidra til slik utlevering, går ikke ombudsmannen nærmere inn på dette her.
I dette tilfellet er det tale om en oversikt over reiser over flere år. Selv om opplysningene etter sin art isolert sett ikke er særlig følsomme, vil den omstendighet at opplysninger registrert for å ivareta offentlige formål, skal kunne gi andre mulighet til å kartlegge enkeltpersoners reisevirksomhet, tale for beskyttelse. Videre er hovedformålet med offentlighetsprinsippet å sikre borgerne muligheter for innsyn og kontroll med det offentliges virksomhet, ikke private enkeltpersoners virksomhet. Den berettigede interessen i å gjøre seg kjent med opplysningene er dermed relativt svak. Ombudsmannen er på denne bakgrunn enig med departementet i at omfanget av opplysningene og kartleggingen dette kan bidra til, i dette tilfellet tilsier at opplysningene er underlagt taushetsplikt, så fremt de faktisk gir informasjon om én eller noen få enkeltpersoners reisevirksomhet.
Etter det opplyste skal Dagens Næringsliv ha publisert artikler og hatt innslag på DN-tv om det aktuelle flyet og dets flyginger. Departementet har fremholdt at dette viser at koblingsfaren er reell. Etter ombudsmannens syn kan disse artiklene og innslagene tale for at opplysningene som fremkommer av oversikten allerede er alminnelig tilgjengelig via andre kilder, som for eksempel nettsteder som flightradar24.com, planefinder.net og flightaware.com. Departementet synes imidlertid ikke å ha vurdert betydningen av dette i tråd med forvaltningsloven § 13 a nr. 3. I svaret hit ga departementet uttrykk for at forvaltningen ikke plikter å foreta slike undersøkelser. Ombudsmannen deler ikke departementets syn på dette punktet. På samme måte som forvaltningen plikter å ta i betraktning at opplysninger i dokumentet kan knyttes til den de gjelder ved at opplysningene sammenholdes med opplysninger som allerede er kjent (koblingsfare), må det være klart at forvaltningen også plikter å foreta nødvendige undersøkelser i tråd med forvaltningsloven § 13 a nr. 3, dersom det er aktuelt å nekte innsyn og det foreligger indikasjoner på at opplysningene allerede er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.
Ombudsmannen er etter dette kommet til at det er knyttet «begrunnet tvil» til om den etterspurte oversikten inneholder taushetsbelagte opplysninger, jf. sivilombudsmannsloven § 10, og dermed kan unntas offentlighet.
Ombudsmannen ber departementet på denne bakgrunn om å foreta en ny behandling av innsynskravet. I den nye vurderingen må departementet også vurdere konkret om opplysningene er helt eller delvis alminnelig kjent fra før av, for eksempel gjennom nettsteder som flightradar24.com, planefinder.net og flightaware.com. Ombudsmannen ber departementet også vurdere om det er tilstrekkelig å sladde enkelte av opplysningene i oversikten for å hindre identifisering av hvem bruker/leietaker av flyet har vært for den enkelte flyging.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at det er begrunnet tvil om den etterspurte oversikten inneholder taushetsbelagte opplysninger og dermed kan unntas offentlighet. Omfanget av opplysningene og kartleggingen dette kan bidra til, tilsier i dette tilfellet at opplysningene er underlagt taushetsplikt, så fremt de faktisk gir informasjon om én eller noen få enkeltpersoners reisevirksomhet. Opplysningene som fremkommer av oversikten synes imidlertid allerede å være helt eller delvis alminnelig tilgjengelig via andre kilder.
Ombudsmannen ber departementet om å foreta en ny vurdering av innsynskravet. Videre ber ombudsmannen om å bli orientert om utfallet av den nye vurderingen, ved oversendelse av kopi av brev til klageren innen 7. mai 2020.