Sakens bakgrunn
Journalist A i NRK ba Skatteetaten om innsyn i to dokumenter som det er henvist til i Internrevisjonsrapport R18‑03 Etatens etterlevelse av bistillingsinstruksen. Dokumentene viser blant annet ansatte i Skatteetatens eierskap og roller i et organisasjonsnummer, og om det i personalmappen er dokumentasjon på at den ansatte har søkt dispensasjon etter etatens bistillingsinstruks.
Skatteetaten avslo kravet. Finansdepartementet opprettholdt avslaget 4. mars 2020, men på et annet rettslig grunnlag enn Skatteetaten. Finansdepartementet kom til at de to dokumentene er organinterne og kan unntas etter offentleglova § 14 første ledd. Videre vurderte departementet merinnsyn etter offentleglova § 11. I den vurderingen la departementet vekt på at de aktuelle dokumentene er interne arbeidsdokumenter som ikke gir et fullstendig eller korrekt bilde av de faktiske forholdene, at opplysningene ble sammenstilt lang tid tilbake og at det «vil være svært uheldig dersom det gis innsyn i utdaterte og mangelfulle dokumenter som feilaktig gir en fremstilling av at noen av Skatteetatens ansatte har brutt bistillingsinstruksen og/eller opplysningsplikten overfor arbeidsgiver».
Våre undersøkelser
Etter at journalisten klaget Finansdepartementets avslag inn for ombudsmannen, ba vi departementet om å redegjøre nærmere for merinnsynsvurderingen. Vi stilte følgende spørsmål:
- Hvilke hensyn, som ligger til grunn for unntakshjemmelen i offentleglova § 14 første ledd, gjør seg gjeldene for de aktuelle dokumentene?
- Hvilke hensyn taler for å gi innsyn i de aktuelle dokumentene?
- Hvordan er hensynene for og mot at det gis innsyn i de aktuelle dokumentene vektet mot hverandre?
- Er alle eller noen av de aktuelle opplysningene i dokumentene tilgjengelig andre steder, slik journalisten anfører i klagen hit, og hvilken betydning har eventuelt det for merinnsynsvurderingen?
- Har departementet etter en merinnsynsvurdering vurdert å gi innsyn i noen av opplysningene i dokumentene, jf. «heilt eller delvis» i offentleglova § 11?
Departementet vedgikk at de aktuelle dokumentene ikke inneholder vurderinger, meningsbrytninger e.l., men viste til at de er interne arbeidsdokumenter som ikke gir et fullstendig eller korrekt bilde av de faktiske forholdene. Departementet viste til Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 6.1.2 side 45 der det i redegjørelsen for gjeldende rett etter offentlighetsloven 1970 er vist til følgende sitat fra forarbeidene til 1970-loven:
«Det som blir gitt av skriftlige fremstillinger på et tidlig trinn i saken i form av notater, utkast m.m. har generelt ikke samme kvalitet som det endelige vedtak og begrunnelse. […] Dessuten er det ofte vanskelig å gi alle interne notater og merknader en form og oppbygging som gjør dokumentene egnet for presentasjon utad.»
Til spørsmål 2 skrev departementet:
«Vi kan vanskelig se noen saklige eller aktverdige grunner for å gi innsyn i dokumenter som det vites at ikke gir en korrekt fremstilling, og som derfor bl.a. kan være egnet til feilaktig å sette ansatte i Skatteetaten i et dårlig lys som illojale mot fastsatt regelverk.»
Departementet foretok derfor heller ingen vekting av hensynene for og mot at det skulle gis innsyn.
På spørsmål om opplysningene var tilgjengelig andre steder, svarte departementet at opplysninger om aksjeinnehav fremgår av aksjonærregisteret og at opplysninger om verv i foretak fremgår av foretaksregisteret. Begge disse er tilgjengelig for allmennheten. Dokumentene inneholder også opplysninger om rapportering og eventuelt søkt dispensasjon etter bistillingsinstruksen, hentet fra de ansattes personalmapper. Disse opplysningene er ikke offentlig tilgjengelig.
Departementet svarte ikke på ombudsmannens spørsmål om det var vurdert å gi innsyn i noen av opplysningene i dokumentene, jf. «heilt eller delvis» i offentleglova § 11.
Ombudsmannens syn på saken
Det følger av offentleglova § 3 at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, og at unntak krever hjemmel i lov eller forskrift med hjemmel i lov. De to dokumentene saken gjelder er utarbeidet av Skatteetaten for deres interne saksforberedelse og inneholder opplysninger som ikke er offentlig tilgjengelig. Ombudsmannen legger, i likhet med departementet, til grunn at dokumentene oppfyller vilkårene for å kunne unntas fra innsyn som organinterne, jf. offentleglova § 14 første ledd.
Når et dokument kan unntas, skal forvaltningen vurdere om det likevel skal gis helt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11. Det avgjørende for vurderingen av om det skal gis innsyn etter offentleglova § 11 er om «omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». For å kunne nekte innsyn må det foreligge et reelt og saklig behov for nektelsen. Det må vurderes «om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet», se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 129. Dersom dette er tilfelle, må disse hensynene avveies mot de hensynene som taler for å gi innsyn i de aktuelle dokumentene. Behovet for å unnta et dokument vil også kunne endre seg med tiden. Merinnsynsvurderingen må derfor i utgangspunktet foretas ut fra forholdene på avgjørelsestidspunktet.
Hensynene bak unntaksbestemmelsen i offentleglova § 14 første ledd er først og fremst ønske om klare ansvarsforhold utad, se departementets tilslutning til St.meld. nr. 32 (1997–98) side 61 i Ot.prp. nr. 102 (2004–2004) punkt 6.4.1. Dette begrunner behovet for å unnta interne vurderinger og meningsbrytninger som ledd i saksbehandlingen på veien mot et endelig standpunkt. Videre er det i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 6.1.2 vist til at skriftlige fremstillinger på et tidlig trinn i saken generelt ikke har samme kvalitet som det endelige vedtaket og at slike dokumenter ofte ikke har en form og oppbygging som gjør dokumentene egnet for presentasjon utad. Muligheten for å kunne unnta slike dokumenter, sikrer en effektiv saksbehandling og et best mulig resultat. Unntakshjemmelen er også begrunnet i et ønske om å unngå å «skape forventninger om et bestemt resultat», se proposisjonen punkt 6.4.1. Et annet sentralt hensyn er å hindre «at forvaltningen i større grad velger muntlige kommunikasjonsformer i stedet for skriftlige».
Hensynene til en fri meningsutveksling og forventninger om et bestemt resultat gjør seg i liten grad gjeldende for de to dokumentene journalisten har bedt om innsyn i. Som departementet har vedgått, inneholder dokumentene i liten grad vurderinger eller meningsbrytninger. Opplysningenes omfang og systematikk gjør at det er liten fare for at Skatteetaten ved en annen anledning vil utveksle slik informasjon muntlig istedenfor skriftlig dersom det blir gitt innsyn i dokumentene. Finansdepartementet har imidlertid fremholdt at opplysningene om den enkelte ansatte har søkt dispensasjon etter bistillingsinstruksen, ikke nødvendigvis gir et fullstendig eller korrekt bilde av de faktiske forholdene. De aktuelle dokumentene har ikke den samme kvaliteten som et eventuelt endelig resultat av en gjennomgang av ansattes involvering i næringsvirksomhet. Departementet viser til at dette vil kunne sette ansatte som det er feilaktige opplysninger om i dokumentene i et urettmessig dårlig lys. Selv om usikkerhetsmomentene er omtalt i internrevisjonsrapporten, som journalisten allerede har fått innsyn i, er det etter ombudsmannens syn relevant å se hen til dette i merinnsynsvurderingen. Hensynet til at skriftlige fremstillinger på et tidlig trinn i saken generelt ikke har samme kvalitet, gjør seg dermed gjeldende i dette tilfellet.
Spørsmålet er deretter om det er noen hensyn som taler for innsyn i den aktuelle saken. Det er vanskelig å se at det ikke foreligger «noen saklige eller aktverdige grunner» for å gi innsyn i dokumentene, slik departementet har lagt til grunn. Hensynene bak hovedregelen om innsyn er angitt i formålsbestemmelsen i offentleglova § 1. Hensyn som trekkes frem i bestemmelsen er blant annet «tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta».
Selv om en oppsummering av funnene i dokumentene er beskrevet i internrevisjonsrapporten, gir dokumentene vesentlig mer detaljert dokumentasjon. Dokumentene viser blant annet hvordan Skatteetaten håndhever eget regelverk – et regelverk som formodentlig er ment å sikre tilliten til etaten og dennes ansatte. Dokumentene viser videre hvilke ansatte som − ut fra de foreløpige undersøkelsene − har søkt dispensasjon, hvilke som har fått det og hvilke som ikke har registrert slik søknad. Dette kan ha betydning for tilliten til den enkelte ansatte og tilliten til Skatteetaten generelt. Dette taler for å gi allmennheten innsyn i dokumentene.
Disse hensynene som taler for allmennhetens innsyn i dokumentene skulle vært veid mot de hensynene som taler for unntak.
Ombudsmannen understreker at det er vanskelig å se at det er noe reelt og saklig behov for å unnta opplysninger i dokumentene som allerede er offentlig tilgjengelig andre steder, blant annet i aksjonærregisteret og foretaksregisteret. Departementet har imidlertid ikke vurdert om det var grunn til å gi innsyn i noen av opplysningene i dokumentene, jf. «heilt eller delvis» i offentleglova § 11, og har heller ikke besvart ombudsmannens spørsmål om dette.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at Finansdepartementets vurdering av merinnsyn er mangelfull. Når et dokument kan unntas offentlighet, skal det vurderes om det likevel skal gis helt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11. I denne vurderingen må de hensyn som begrunner unntakshjemmelen og som gjør seg gjeldene for de aktuelle dokumentene veies mot de hensynene som taler for innsyn. Departementet har ikke sett de relevante hensynene som taler for offentlighet. Disse hensynene er derfor ikke avveid mot de hensynene som begrunner unntaket, slik offentleglova § 11 gir anvisning på. Departementet skulle også vurdert om det var grunn til å gi innsyn i enkelte av opplysningene i dokumentene.
Ombudsmannen ber departementet om å vurdere innsynskravet på nytt.