Sakens bakgrunn
En journalist i Sandefjords Blad ba 26. februar 2019 Helfo om innsyn i «alle saksdokumenter knyttet til [HR-direktørens] arbeidsforhold i Helfo fra 1. mars til 21. juli 2009». Det ble særlig bedt om innsyn i dokumenter knyttet til avslutningen av arbeidsforholdet og opptakten til dette. Helsedirektoratet opprettholdt 19. mars 2019 Helfos delvise avslag på innsynsbegjæringen. To møtereferater fra henholdsvis 19. og 30. juni 2009 var sladdet. Helsedirektoratet begrunnet avslaget slik:
«Helsedirektoratet har foretatt en grundig vurdering av problemstillingen, og mener i likhet med Helfo at de unntatte opplysningene knytter seg til noens personlige forhold med henvisning til forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 jf. Offentleglova § 13. Vi mener at de sladdede delene av dokumentet inneholder opplysninger med personkarakteristikker, og disse kan således ikke anses å være offentlige. Videre støtter direktoratet Helfo sitt ønske om å verne identiteten til enkelt medarbeidere som ikke har eller har hatt lederansvar. Klager skriver i mail av 26. mars at ‘kun opplysninger om rene helsefakta/beskrivelse av karaktertrekk hos person faller inn under lovbestemt taushetsplikt’. Helsedirektoratet mener at ikke bare helseforhold og beskrivelse av karaktertrekk, men også nærmere skildringer av handlingene og bakgrunnen for disse er omfattet av taushetsplikten.»
Journalisten klaget avslaget inn for ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere, og ba i brev 9. mai 2019 Helsedirektoratet om å besvare følgende spørsmål:
- Direktoratet bes presisere og utdype hvilke av de sladdede opplysningene som må sies å være «noens personlige forhold».
- Er «ønske[t] om å verne identiteten til enkelt medarbeidere» hjemlet i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1? Finnes det eventuell annen hjemmel for å unnta identiteten til disse medarbeiderne?
- Dersom det er hjemmel til å unnta opplysninger som avslører «identiteten til enkelte medarbeidere», bes direktoratet presisere hvilke av de sladdede opplysningene som må antas å avsløre identiteten. Eventuell koblingsfare bes nærmere utdypet.
Helsedirektoratet svarte i brev 24. mai 2019, der det først gjennomgikk sladdingene i de to møtereferatene. Direktoratet skrev blant annet:
«I første avsnitt har vi beholdt sladdingen fordi vi har vurdert at disse opplysningene er noens personlige forhold. Det dreier seg om en identifiserbar gruppe ansatte som ikke har noen høy stilling i virksomheten. Som allerede nevnt har direktoratet også vurdert at saken synes å ha likhetstrekk med problemstillingen i SOM uttalelsen av 2013 [SOM-2011-2414]. I slike saker er den ansattes identitet omfattet av taushetsplikten. Disse argumentene gjelder for flere av de sladdede setningene/avsnittene.»
Og videre:
«Når det gjelder de sladdede opplysningene vedrørende hva som var årsaken til møte, begrunnes dette fortsatt i at vi anser disse opplysningene til å være omfattet av taushetsplikten. Opplysningene kan være egnet til å karakterisere vedkommende som person.»
Det ble opplyst at det likevel ikke var grunnlag for å unnta to avsnitt i møtereferatet fra 19. juni 2009 og heller ikke mesteparten av ett avsnitt i møtereferatet fra 30. juni 2009. Det ble ikke opplyst om dette er gitt ut til klager.
På spørsmål 2 svarte direktoratet at det ikke hadde vurdert andre hjemler for unntak enn forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Til spørsmål 3 skrev det:
«Direktoratet mener at vi i gjennomgangen over har vist hvilke av de sladdede opplysningene som relaterer seg til faren for å avsløre ‘identiteten til enkelte medarbeidere’. Vi mener det finnes en koblingsfare ved at personkretsen det er snakk ikke er stor.»
Det ble også pekt på at det ikke var gitt noen advarsel eller ilagt andre arbeidsrettslige reaksjoner i saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at alle kan kreve innsyn i saksdokumenter og journaler i forvaltningen. Unntak fra innsynsretten krever en konkret hjemmel i lov. Etter offentleglova § 13 første ledd er opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt unntatt fra innsyn. De alminnelige reglene om taushetsplikt følger av forvaltningsloven § 13. Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 lyder som følger:
«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:
1) noens personlige forhold, eller
2) —»
Hva som skal anses som «personlig forhold», er nærmere beskrevet i forarbeidene til forvaltningsloven. Ifølge Ot.prp. nr.3 (1976–1977) pkt. 3.2.2. er opplysninger som kan «bidra til å utlevere eller skade vedkommende person i allmenhetens øyne» taushetsbelagte. Et relevant hensyn er i hvilken situasjon opplysningene har kommet frem. Dersom opplysningene er gitt «under omstendigheter som minner om et betroelsesforhold» og hvor det «kan ha uheldige virkninger for tillitsforholdet til forvaltningen dersom de brukes ut over denne sammenhengen», kan det tale for taushetsplikt. Tilfeller hvor en opplysning isolert sett verken er særlig følsom eller fremkommet som ledd i et tillitsforhold, men hvor det foreligger koblingsfare til andre sensitive opplysninger, er også nevnt som et eksempel på opplysninger som er taushetsbelagte.
I NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov pkt. 18.3.1 utdypes hva som omfattes av «personlige forhold». Det fremgår blant annet at det må dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv. I hvilken grad allmennheten har en berettiget interesse i å gjøre seg kjent med opplysningene, er også relevant.
Taushetsplikten for personlige forhold gjelder som utgangspunkt også for offentlige tjenestemenn, men taushetsplikten er noe snevrere når opplysningene relaterer seg til vedkommendes arbeid og utførelsen av dette. Grunnen til det er at offentligheten i en viss utstrekning bør kunne gjøre seg kjent med hvordan en tjenestemann utfører arbeidet sitt. Offentlig ansatte skal ivareta allmennhetens interesser og den enkeltes utførelse av arbeidet kan si noe om forvaltningens bruk av offentlige midler. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova G-2009-419 pkt. 6.2.3.2 er det derfor lagt til grunn at det er en snevrere taushetsplikt for opplysninger som er knyttet til arbeid for det offentlige.
2. Nærmere om direktoratets taushetspliktvurdering
Det er i denne saken gjort unntak av hensyn til to forskjellige personkretser; de som sendte et notat til ledelsen i Helfo og den personen tilbakemeldingene gjaldt (HR-direktøren). Direktoratet kunne i vedtaket 19. mars 2019 og i svarbrevet hit 24. mai 2019 med fordel vært tydeligere på hvilke vurderinger som knytter seg til hvilken personkrets.
Det er nærliggende å anta at de som sendte notatet til ledelsen i Helfo, har gjort dette i tillitt til at ledelsen ikke ville offentliggjøre deres identitet. En slik konfidensialitet vil gjøre det enklere for ansatte å redegjøre for situasjoner og synspunkter om forhold ved arbeidsplassen og andre ansatte. Dette taler for taushetsplikt for deres identitet. Også sakens innhold trekker i retning av at det i denne saken er tale om et «personlig forhold» for de som skrev notatet. Så lenge deres identitet ikke er av betydning for innholdet i saken, har heller ikke offentligheten noen berettiget interesse i å få vite hvem dette er.
Ombudsmannen er derfor enig med direktoratet i at navnet på de som skrev notatet, er underlagt taushetsplikt. Det samme gjelder annen informasjon som kan avsløre identiteten deres. Det fremstår imidlertid uklart for ombudsmannen hvilke opplysninger ut over navn som er egnet til å identifisere dem.
Identiteten til HR-direktøren må ansees kjent. Hans identitet er heller ikke unntatt i de aktuelle dokumentene. Slik ombudsmannen forstår direktoratets svar hit, har direktoratet unntatt opplysninger som de mener inneholder personkarakteristikker, beskrivelse av uenighet mellom partene og vurderinger av betydningen de meddelte forholdene hadde for HR-direktørens stilling. Det siste har direktoratet opplyst at likevel ikke er underlagt taushetsplikt.
Det må kunne stilles strenge krav til hvordan en HR-direktør i en stor offentlig virksomhet opptrer ved utførelsen av sitt arbeid. Selv om de forholdene som er omhandlet i dokumentene, til dels synes å knytte seg til HR-direktørens person, gjelder de også utførselen av hans arbeid som HR-direktør. Omtale av disse forholdene har derfor et svakere vern. Innholdet i saken var også medvirkende til at HR-direktøren sa opp sin stilling, og det må antas at bakgrunnen for dette er av allmenn interesse.
Det er begrunnet tvil om alle de sladdede opplysningene er taushetsbelagt. Direktoratet bes derfor om å behandle innsynsspørsmålet på nytt. Det gjøres for ordens skyld oppmerksom på at ombudsmannen ikke har tatt stilling til om offentliggjøring av (deler av) opplysningene kan bidra til å identifisere de som tok opp saken med ledelsen.
Konklusjon
Taushetsplikten for personlige forhold gjelder som utgangspunkt for offentlige tjenestemenn, men taushetsplikten er noe snevrere når opplysningene relaterer seg til vedkommendes arbeid og utførelsen av dette. Ombudsmannen har kommet til at det er tvil om enkelte av de unntatte opplysningene er taushetsbelagt og derved kan unntas offentlighet.
Ombudsmannen ber Helsedirektoratet om å foreta en ny vurdering av innsynskravet og sende kopi av den nye vurderingen hit innen 27. august 2019.