Sakens bakgrunn
Thomas Frigård ba 22. desember 2014 om innsyn i dokumenter knyttet til et erstatningskrav framsatt av A mot Øvre Romerike Brann og Redning (ØRBR). Erstatningskravet var forankret i skadeserstatningsloven § 2-1, og bakgrunnen var at ansatte i ØRBR hadde testet en brannslukker for firmaet og deretter lagt ut en film om dette på et offentlig nettsted. ØRBR ga delvis innsyn i dokumentene i saken, men sladdet blant annet navn på tilsatte som hadde omtalt produktet, navnet på firmaet som hadde fremsatt erstatningskravet, størrelsen på kravet og opplysninger om igangsatte tiltak for å følge opp saken.
Frigård påklaget avslaget 9. januar 2015. I vedtak 20. mars 2015 tok Fylkesmannen i Oslo og Akershus klagen delvis til følge. Det ble gitt «innsyn i opplysningene i anonymisert form». Navnene på de ansatte som hadde omtalt produktet, ble imidlertid sladdet med hjemmel i offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 som pålegger taushetsplikt for «noens personlige forhold».
Frigård brakte saken inn for ombudsmannen 21. april 2015. Han fremholdt blant annet at fylkesmannens begrunnelse for sladding var svært mangelfull.
Undersøkelser herfra
Saksdokumentene ble hentet inn fra fylkesmannen og gjennomgått her. Det ble funnet grunn til å undersøke saken nærmere.
Fylkesmannen ble blant annet bedt om å utdype uttalelsene om at opplysningene er «egnet til å karakterisere tjenestemannen som person», at de ikke gjelder ansatte i høyere stilling eller «utføring av tjeneste for det offentlige» og at det ikke var gitt en tjenstlig reaksjon. Det ble videre bedt om en redegjørelse for fylkesmannens henvisning til at det var av «begrenset interesse» for klageren å få se de aktuelle navnene. Klagerens opplysning om at den aktuelle videoen var publisert av brannmennene selv på et åpent nettsted, ble bedt kommentert, jf. forvaltningsloven § 13a nr. 3, der det fremgår at opplysninger som er alminnelig kjent ikke er underlagt taushetsplikt.
Fylkesmannen viste i brev 23. juni 2015 blant annet til at de unntatte opplysningene til en viss grad var egnet til å karakterisere tjenestemennene som person. Det var videre lagt vekt på at ØRBR selv mente at omtalen av brannslukkeren ikke ble gjort i regi av arbeidsgiver, og at en slik testing ikke er noe de ansatte skal påta seg. Det ble også vist til de etterfølgende konsekvensene av brannmennenes publisering av den omtalte videoen, herunder at de ansatte hadde måttet beklage sin rolle og håndtering av saken. Fylkesmannen mente dette var opplysninger som det med god grunn var vanlig å ville holde for seg selv og at offentliggjøring kunne være egnet til å skade eller utlevere de ansatte som personer, og mulig også til å si noe om deres personlige karakter.
Fylkesmannen opplyste videre at dersom det hadde foreligget en tjenstlig reaksjon, ville det ikke ha vært hjemmel for å unnta navnene fra offentlighet. I dette tilfellet forelå det imidlertid ingen slik reaksjon. Fylkesmannen påpekte på nytt at offentligheten ikke hadde noen særlig interesse i å få innsyn i de ansattes navn.
Under henvisning til at opplysningene ble fjernet fra nettet kort tid etter de ble lagt ut, hadde fylkesmannen lagt til grunn at unntaket i forvaltningsloven § 13a nr. 3 ikke kom til anvendelse.
Klager kom ikke med merknader til fylkesmannens redegjørelse.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet er om navnene på de aktuelle tjenestemennene som selv la ut «testfilmen» på Facebook, er å anse som et «personlig forhold» som omfattes av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak krever hjemmel i lov. Etter offentleglova § 13 første ledd foreligger det taushetsplikt for opplysninger som er «underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov».
Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 pålegger «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» taushetsplikt for opplysninger han eller hun «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om […] noens personlige forhold». Begrensninger i taushetsplikten er bl.a. gitt i § 13 a nr. 3. Etter denne bestemmelsen er eventuell taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at taushetsbelagte opplysninger brukes når «ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder».
Hva som skal anses som «personlig forhold», er nærmere beskrevet i forarbeidene til forvaltningsloven. I følge Ot.prp. nr. 3 (1976-77) pkt. 3.2.2 på side 13 flg. er opplysninger som kan «bidra til å utlevere eller skade vedkommende person i allmenhetens øyne» taushetsbelagte. Et relevant hensyn er i hvilken situasjon opplysningene er fremkommet. Dersom opplysningene er gitt «under omstendigheter som minner om et betroelsesforhold» og hvor det «kan ha uheldige virkninger for tillitsforholdet til forvaltningen dersom de brukes ut over denne sammenhengen», kan det tale for taushetsplikt. Tilfeller hvor en opplysning isolert sett verken er særlig følsom eller fremkommet som ledd i et tillitsforhold, men hvor det foreligger koblingsfare til andre sensitive opplysninger, er også nevnt som et eksempel på opplysninger som er taushetsbelagte.
I NOU 2003:30 Ny offentlighetslov, side 229 utdypes hva som omfattes av «personlige forhold». Det fremgår blant annet at det må dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv. I hvilken grad allmennheten har en berettiget interesse i å gjøre seg kjent med opplysningene, er også relevant.
I «Rettleiar til offentleglova» er det lagt til grunn at det er en snevrere taushetsplikt for opplysninger som er knyttet til arbeid for det offentlige. Begrunnelsen for dette er blant annet at «offentleg tilsette skal vareta allmenne interesser». På side 82 i veilederen er det lagt til grunn at en konsekvens av dette blant annet er «at [det at] ein offentleg tenestemann har fått ein tenesterelatert reaksjon, som til dømes avskil, blir ikkje rekna som eit personleg tilhøve».
Dokumentene det er bedt om innsyn i inneholder faktiske opplysninger om og begrunnelse for det fremsatte erstatningskravet, samt en redegjørelse for hvilke tiltak som ble iverksatt i etterkant av at kravet ble fremsatt. Fylkesmannen mener at omtalen av de etterfølgende konsekvensene av brannmennenes publisering av videoen kan være egnet til å «skade eller utlevere dem som personer, og mulig også si noe om deres personlige karakter». Det er blant annet vist til at arbeidsgiver har konkludert med at opplysningene i dokumentene «ikke gjelder utføring av tjeneste for det offentlige», og at brannmennene har måttet beklage forholdet.
Ved vurderingen av om det var gitt en tjenstlig reaksjon har fylkesmannen blant annet vist til at «ØRBR selv mener at omtalen ikke ble gjort i regi av arbeidsgiver» og at fylkesmannen i vedtak 20. mars 2015 har uttalt at det ikke var gitt en tjenstlig reaksjon. Begrunnelsen er på dette punktet noe tynn, men dette er ikke avgjørende for vurderingen av om det foreligger taushetsplikt.
Det er opplyst at testen ble gjennomført av brannmennene iført arbeidsuniform, på dagtid. Selv om den ikke ble utført etter ordre fra arbeidsgiver og ØRBR heller ikke var kjent med at brannmennene hadde avtalt å gjennomføre testen, finner ombudsmannen å kunne legge til grunn at opplysningene om erstatningskravet, med påfølgende tiltak, har tilknytning til brannmennenes arbeidsforhold. Arbeidsgiverens reaksjon på brannmennenes gjennomføring av testen underbygger dette. Opplysningene om at det ble holdt personalsamtaler med de aktuelle tjenestemennene, at de måtte beklaget sin «rolle og håndtering i saken» og at den aktuelle videoen med tilhørende kommentarer ble bedt slettet fra Facebooksiden «Brannpraten», viser at dette ikke var et privat anliggende. Arbeidsgiver har også beklaget at de ansatte «på en uheldig rolle har blandet sammen sine roller i denne saken».
Slik saken er opplyst, er det vanskelig å se at det er opplysninger i de aktuelle dokumentene som karakteriserer brannmennenes personlige egenskaper.
Ombudsmannen kan heller ikke se at opplysningene om at det er krevd erstatning for påstått tap som følge av de ansattes uttalelser i testfilmen som de selv la ut på Facebook, kan «skade vedkommende person i allmenhetens øyne». Det fremkommer heller ikke at en offentliggjøring av navnene innebærer en koblingsfare til andre sensitive opplysninger. Fylkesmannens henvisning til at allmennheten primært har interesse i å få opplysninger om hvordan ØRBR har håndtert den aktuelle erstatningssaken, og ikke hvilke brannmenn som gjennomførte testen, kan her ikke være avgjørende i vurderingen av om det foreligger taushetsplikt.
Ombudsmannen er etter dette kommet til at brannmennenes navn ikke kan anses å være et «personlige forhold» undergitt taushetsplikt. Det er derfor ikke funnet grunn til å foreta en nærmere vurdering av om opplysningene var alminnelig kjent jf. forvaltningloven § 13a nr. 3.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus bes om å foreta en fornyet vurdering av Thomas Frigårds innsynskrav i dokumenter knyttet til et erstatningskrav fremsatt mot Øvre Romerike Brann og Redning (ØRBR). Ombudsmannen bes om å holdes orientert om den fornyede vurderingen.
Oppsummering
Ombudsmannen er kommet til at de sladdede navnene ikke er taushetsbelagte. Fylkesmannen bes om å foreta en fornyet vurdering.
Videre utvikling i saken:
Etter en fornyet vurdering fant Fylkesmannen i Oslo og Akershus å kunne slutte seg til ombudsmannens vurderinger. Fylkesmannen omgjorde sitt opprinnelige vedtak, og ga fullt innsyn i dokumentene.