Sakens bakgrunn
Journalist A i Stavanger Aftenblad ba Forsvarsdepartementet om innsyn i et brev fra Senior National Representatives ved Joint Warfare Center om økning i lokale skatter. Departementet avslo 19. april 2018 innsynskravet under henvisning til offentleglova § 21 første ledd om nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. I den nærmere begrunnelsen 2. mai 2018 opprettholdt departementet avslaget under henvisning til offentleglova § 20 første ledd bokstav b om Norges utenrikspolitiske interesser. Departementet viste til at det var «lagt inn en klar forutsetning i oversendelsen at dokumentet skal unntas offentlighet», og at «våre allierte vurderer [informasjonen] som NATO UNCLASSIFIED». Departementet vurderte også meroffentlighet.
Journalisten ba ombudsmannen om å vurdere lovligheten av avslaget.
Våre undersøkelser
Etter å ha innhentet dokumentene i saken, herunder dokumentet det var bedt om innsyn i, besluttet vi å undersøke saken nærmere. I brev 4. juni 2018 spurte vi Forsvarsdepartementet om alle opplysningene i dokumentet hadde et slikt innhold at det var omfattet av offentleglova § 20 første ledd bokstav b. Vi ba også departementet redegjøre for hvilke skadevirkninger som kan oppstå ved å gi innsyn i dokumentet. Under henvisning til at departementet hadde opplyst at statsrådens svar i saken ikke var unntatt offentlighet, spurte vi om noen av opplysningene i dokumentet det var bedt om innsyn i, er allment kjent eller tilgjengelig. Vi ba også departementet utdype nærmere om opplysningene var mottatt under forutsetning av eller om det fulgte av fast praksis at de ikke skulle offentliggjøres. Til slutt ba vi om en utdypende og konkret redegjørelse for meroffentlighetsvurderingen departementet hadde foretatt av de enkelte delene av dokumentet, jf. offentleglova § 11.
Forsvarsdepartementet ga en nærmere redegjørelse for saken i brev 18. juni 2018. Departementet svarte ikke på spørsmålene herfra om offentleglova § 20 om Norges utenrikspolitiske interesser, men knyttet noen kommentarer til offentleglova § 21 om nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. Departementet opplyste at det ble gitt avslag på innsyn i dokumentet i sin helhet begrunnet i at dokumentet er gradert NATO UNCLASSIFIED. Departementet viste til konkrete opplysninger i dokumentet som det var grunn til å skjerme av hensyn til nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. Videre fremholdt departementet at dokumentet inneholder opplysninger «både om antall nasjoner og antall personell ved hovedkvarteret». Departementet opplyste at de hadde vært i kontakt med NATO, som hadde gitt uttrykk for at dokumentet ikke skulle gjøres offentlig for allmennheten. Departementet mente at ingen av opplysningene i dokumentet er allment kjent eller tilgjengelig, selv om departementets svarbrev, som belyser sakens kjerne, ikke var unntatt offentlighet. Om meroffentlighetsvurderingen skrev departementet:
«Departementets vurdering av merinnsyn er reell, da det er uttrykt ønske om meroffentlighet. Imidlertid har Forsvarsdepartementet ikke funnet å kunne frigi brevet det klages på avslag om innsyn i.»
Ettersom departementet ikke svarte på spørsmålene om offentleglova § 20, ba vi departementet i brev 25. juni 2018 herfra om å avklare hvilke(n) bestemmelse(r) i offentleglova som hjemlet unntak for dokumentet. Vi spurte også om alle opplysningene i dokumentet hadde et slikt innhold at det var omfattet av offentleglova § 21 og ba departementet redegjøre for hvilke skadevirkninger som kan oppstå ved å gi innsyn i avsnitt to og fire i dokumentet.
I svarbrev 10. august 2018 opplyste departementet at både offentleglova § 20 første ledd bokstav b og § 21 hjemler unntak for det aktuelle dokumentet. Som begrunnelse for at § 20 første ledd bokstav b kom til anvendelse, opplyste departementet at de hadde tatt kontakt med utsteder av dokumentet da de mottok innsynskravet, og at tilbakemeldingen derfra var at dokumentet måtte anses som NATO UNCLASSIFIED og at dokumentet ikke skulle gjøres offentlig for allmennheten. Departementet ga uttrykk for at dokumenter merket NATO UNCLASSIFIED «ikke frigis til offentligheten uten forutgående aksept fra utsteder». Departementet opplyste videre at hele dokumentet var unntatt etter offentleglova § 20 første ledd bokstav b og § 21 fordi «Norge [er] forpliktet til å beskytte informasjon om alliansen», og at det «ikke [er] ønskelig fra vår side å bryte med den tilliten som er etablert ifm. alliansens tilstedeværelse i Stavanger». Departementet fremholdt at de unntatte opplysningene uansett utgjør den vesentligste delen av dokumentet, jf. offentleglova § 12 bokstav c. Om meroffentlighetsvurderingen skrev departementet:
«Som nevnt over følger det av fast praksis at denne type dokumenter unntas fra offentlighet og dette var dessuten en uttalt forutsetning ved dette konkrete dokumentet. … Hensynet til å respektere utsteders syn på en eventuell offentliggjøring, sammenholdt med viktigheten av å opprettholde tilliten til NATOs hovedkvarter i Stavanger, har vært avgjørende for departementets vurdering av meroffentlighet. De potensielle konsekvensene det vil ha for tillitsforholdet mellom norske myndigheter og NATOs organer ved både å bryte etablert praksis og opptre i strid med uttalte forutsetninger, har etter departementets syn veid tyngre enn hensynet til offentliggjøring i denne saken.»
Deler av departementets svar inneholder opplysninger som departementet mener at klageren ikke har krav på å se. Klageren har derfor kun fått oversendt en sladdet versjon av svarbrevene, jf. Instruks for Sivilombudsmannen § 6 tredje ledd. Klageren har ikke inngitt merknader til svarene fra Forsvarsdepartementet.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for noe annet. I offentleglova §§ 20 og 21 er det gitt unntak for opplysninger av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser og hensyn til nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser.
2. Unntak av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser
Det følger av offentleglova § 20 første ledd bokstav b at det kan gjøres unntak fra innsyn for opplysninger når det er «påkravd av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser» dersom opplysningene er mottatt under forutsetning av eller det følger av fast praksis at de ikke skal offentliggjøres. Vilkåret om at det må være «påkravd» av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, innebærer at «det må liggje føre ei verkeleg fare for at innsyn vil føre til skadeverknader av eit visst omfang for Noregs utanrikspolitiske interesser», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 141. Det er videre uttalt i forarbeidene at dersom opplysningene er allment kjent eller tilgjengelig, vil det følge av vilkåret om at unntak må være påkravd at det ofte ikke vil være adgang til å unnta opplysningene.
Bestemmelsen gir hjemmel for å unnta «opplysninger». Offentlighetsloven fra 1970 inneholdt også en unntakshjemmel som skulle verne Norges utenrikspolitiske interesser, men grunnet lovgivers ønske om å innsnevre hjemmelen, ble bestemmelsen endret fra å gjelde «dokumenter» til nå bare å omfatte «opplysninger», se blant annet Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 8.4.1 side 67. Det er dermed bare adgang til å gjøre unntak for de delene av et dokument som har et slikt innhold som oppfyller unntaksvilkårene i bestemmelsen. De andre delene av dokumentet vil være offentlig, med mindre det kan nektes innsyn i dem etter offentleglova § 12.
Ombudsmannen forstår departementets redegjørelse slik at det mener hele dokumentet kan unntas etter offentleglova § 20 fordi dokumentet er gradert NATO UNCLASSIFIED, og at det følger av fast praksis at slike dokumenter ikke kan frigis til offentligheten uten forutgående aksept fra utsteder. Departementet mener det er nødvendig å unnta hele dokumentet av hensyn til den tilliten som er etablert i forbindelse med alliansens tilstedeværelse i Stavanger.
Ombudsmannen har ikke merknader til at tilleggsvilkåret om at det følger av fast praksis at opplysningene ikke skal offentliggjøres, er oppfylt. Det er imidlertid grunn til å påpeke at dokumentet ikke er merket NATO UNCLASSIFIED, slik NATOs policydokument CM (2002) 60 The Management of Non-classfied Nato Information punkt 2 (a) synes å forutsette.
Departementets redegjørelse for skadekravet er videre svært generell. Utover en generell henvisning til tillitsforholdet i forbindelse med NATOs tilstedeværelse i Stavanger, har departementet ikke påpekt hvordan offentliggjøring av de enkelte opplysningene i dokumentet vil kunne skade Norges utenrikspolitiske interesser. Ettersom statsrådens svar i saken ikke er unntatt offentlighet, er det vanskelig å se hvordan opplysninger om hva saken gjelder og hvilke spørsmål som er reist i brevet, kan skade Norges utenrikspolitiske interesser. Det er også uklart for ombudsmannen hvordan offentliggjøring av opplysninger om antall nasjoner og antall personell ved hovedkvarteret kan skade disse interessene, all den tid dette er en type opplysning som ligger på hjemmesiden til Joint Warfare Centre.
Etter ombudsmannens syn har departementet ikke vist til konkrete forhold som oppfyller skadekravet for disse opplysningene. Slik saken er opplyst, er det derfor vanskelig å se at skadekravet er oppfylt for alle opplysningene i dokumentet.
3. Unntak av hensyn til nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser
Det følger av offentleglova § 21 at det kan gjøres unntak fra innsyn for opplysninger når det er «påkravd av nasjonale tryggingsomsyn eller forsvaret av landet». I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 143 fremgår det at skadevilkåret skal tolkes på samme måte som i § 20. Dette innebærer at det må foreligge en virkelig fare for at innsyn vil føre til skadevirkninger av et visst omfang for nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. Videre er det uttalt:
«Det er i utgangspunktet berre tryggleiken og forsvaret til Noreg som er verna av føresegna, men opplysningar som har noko å seie for tryggleiken eller forsvaret til andre, kan også ha noko å seie for Noregs tryggleik og forsvar, f.eks. fordi dei ligg nær oss eller vi har eit tryggleiks- og forsvarspolitisk samarbeid med dei.»
Også denne unntakshjemmelen er snevrere enn det tidligere unntaket i offentlighetsloven fra 1970, ved at bestemmelsen er endret fra å gjelde «dokumenter» til nå bare å omfatte «opplysninger».
Departementet har vist til konkrete opplysninger i dokumentet som kan skade Norges sikkerhet og forsvaret av landet dersom de blir kjent. Ombudsmannen er enig i at enkelte av opplysningene i dokumentet (avsnitt 3 og 5) kan unntas etter offentleglova § 21. Det er imidlertid vanskelig å se hvordan øvrige deler av dokumentet kan ha slike skadevirkninger, da særlig hensett til at statsrådens svar i saken ikke er unntatt offentlighet og at noen av opplysningene er en type opplysning som ligger på hjemmesiden til Joint Warfare Centre.
Heller ikke for unntakshjemmelen i § 21 har departementet vist til konkrete forhold som oppfyller skadekravet for alle opplysningene i dokumentet. Slik saken er opplyst, er det derfor vanskelig å se at kravet er oppfylt for hele dokumentet.
4. Unntak for resten av dokumentet
Offentleglova § 12 gir i visse tilfeller adgang til å unnta resten av et dokument, selv om unntakshjemmelen bare gir adgang til å gjøre unntak for deler av et dokument. Departementet har subsidiært anført at offentleglova § 12 bokstav c kommer til anvendelse for de delen av dokumentet som eventuelt ikke kan unntas etter §§ 20 og 21. Bestemmelsen lyder:
«Når organet gjer unntak frå innsyn for delar av eit dokument, kan det også gjere unntak for resten av dokumentet dersom dei unnatekne opplysningane utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet».
Bestemmelsen er omtalt i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G‑2009-419, kapittel 5.2 side 70:
«Ein kan her både leggje vekt på omfanget av opplysningane det blir gjort unntak for, og på kor sentrale desse opplysningane er. I dei tilfella der eit dokument ikkje vil gi noka meining når det blir sett bort frå opplysningane som kan eller skal haldast utanom innsyn, eller berre heilt uvesentleg informasjon som formalia og liknande då står att, vil det vere naturleg å gjere unntak for heile dokumentet.»
Tilsvarende regel fantes i bestemmelser i offentlighetsloven fra 1970 der unntaksadgangen var knyttet til opplysninger. Vilkåret om at de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumenter, er omtalt i Frihagen, Offentlighetsloven bind II (3. utgave 1994) på side 23. Her fremgår det at det siktes til det reelle innholdet i dokumentet, ikke brøkdel av ord og linjer, likevel slik at det må være klart at unntaket bare kan gjelde der en temmelig stor del – og mer enn halvparten – gjelder opplysninger som er unntatt.
I Justis- og beredskapsdepartementets veileder på side 69 er det gitt uttrykk for at det ved praktiseringen av § 12 er viktig å være oppmerksom på at reglene i den nye loven som knytter unntaksadgangen til opplysninger, er innført for å oppnå økt innsyn, og at det klare utgangspunktet er at resten av dokumentet skal være offentlig. Det er deretter presisert at offentleglova § 12 ikke må praktiseres slik at dette utgangspunktet blir undergravd. I en sak om innsyn i rapporter om trafikkulykker uttalte Justisdepartementets lovavdeling 7. desember 2015, JDLOV-2015-7630:
«Kvar enkelt rapport må vurderast ut frå om dei opplysningane som det er gjort unntak for, utgjer ‘den vesentlegaste delen av dokumentet’. Det må her leggjast vekt både på omfanget av dei opplysningane det er gjort unntak for, og på kor sentrale desse opplysningane er. Sjølv om relativt mykje av rapportane er omfatta av teieplikt, kan det liggje sjølvstendig informasjonsverdi i det som står att, og mottakaren kan ha nytte av informasjonen.
Dersom berre formalia og liknande uvesentleg informasjon står att, vil det typisk vera høve til å gjera unntak for resten av rapporten etter § 12 bokstav c. Det same gjeld dersom informasjonen som står att, gjev lite eller inga sjølvstendig meining, og opplysningane det er gjort unntak for, difor utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet.»
Slik saken er opplyst for ombudsmannen, er det enkelte deler av dokumentet som ikke synes å kunne unntas etter offentleglova §§ 20 og 21. Disse delene av dokumentet inneholder opplysninger med selvstendig informasjonsverdi, som journalisten kan ha nytte av. Sett i lys av at bestemmelsene i offentleglova §§ 20 og 21 knytter unntaksadgangen til opplysninger for å oppnå økt innsyn, og at offentleglova § 12 ikke må praktiseres slik at dette utgangspunktet blir undergravd, er ombudsmannen kommet til at § 12 ikke hjemler unntak for resten av dokumentet.
5. Meroffentlighet
Selv om det er adgang til å unnta et dokument eller opplysninger fra innsyn, skal forvaltningsorganet etter offentleglova § 11 vurdere om det likevel kan gis helt eller delvis innsyn. Det avgjørende for vurderingen er om «omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». For å kunne nekte innsyn må det foreligge et reelt og saklig behov for dette. Om denne vurderingen heter det i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 16 side 129:
«Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i § 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn.»
Departementet har i svarbrevet til ombudsmannen gitt en mer utdypende og konkret redegjørelse for meroffentlighetsvurderingen. Ombudsmannen har ikke merknader til denne. Det vises til at ombudsmannen bare i begrenset utstrekning kan overprøve forvaltningens vurdering av om det skal utøves meroffentlighet, jf. sivilombudsmannsloven § 10 andre ledd.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at departementet ikke har vist til konkrete forhold som oppfyller skadekravene i offentleglova § 20 om Norges utenrikspolitiske interesser og offentleglova § 21 om nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser for alle opplysningene i dokumentet. Resten av dokumentet kan ikke unntas etter offentleglova § 12. På denne bakgrunn ber ombudsmannen om at Forsvarsdepartementet vurderer innsynskravet på nytt. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om den fornyede vurderingen.