1. Sakens bakgrunn

[Klager] skal 20. oktober 2015 ha bedt om innsyn i opplysninger i motorvognregisteret for alle kjøretøy med produsent og modellbetegnelse, registreringsnummer og eier. Han opplyste at informasjonen skulle brukes til å undersøke sammensetningen av bilparken i Norge og å vurdere fremtidige behov. Vegdirektoratet avslo kravet 20. november 2015. [Klager] påklaget avgjørelsen 29. november 2015 og klagen ble oversendt til Samferdselsdepartementet 21. desember 2015. Departementet opprettholdt avslaget i vedtak 25. februar 2016.

Departementet la til grunn at «innholdet i motorvognregisteret kan anses å være ‘dokumenter’ som i utgangspunktet er underlagt alminnelig innsynsrett». Videre la det til grunn at «innsynskravet ikke kan sies å være en søknad om innsyn i en sammenstilling av utvalgte elementer i databasen, men derimot en søknad om utlevering av hele databasen», og at vilkårene for innsyn etter offentleglova § 9 om sammenstilling av opplysninger derfor ikke var oppfylt. Departementet kommenterte også offentleglova § 28:

«Muligheten til å kreve innsyn i saker av en bestemt art ble innført ved vedtagelsen av offentleglova. Tidligere var det et vilkår om at innsynskravet knyttet seg til en bestemt sak. Ved vurderingen av omfanget av arbeidsbyrden som et innsynskrav foranlediger, er det etter departementets syn legitimt også å se hen til de mer indirekte konsekvensene kravet vil ha for forvaltningsorganet. Det er på det rene at dersom innsynskravet imøtekommes, så vil Vegdirektoratet også måtte imøtekomme tilsvarende begjæringer som måtte fremmes i ettertid. Sett hen til interessen som så langt har vært vist for opplysningene i motorvognregisteret, er det i høy grad påregnelig at begjæringer av samme art vil bli fremmet i ikke ubetydelig omfang. I en slik situasjon vil direktoratet måtte bruke en urimelig stor andel av sine tilmålte ressurser til å behandle omfattende innsynskrav, til fortrengsel for andre og viktige gjøremål. Tilgang til hele databasen går altså utover hva som kan anses som ‘i rimelig utstrekning’.»

[Klager] klaget til ombudsmannen 10. oktober 2016. I klagen viste han blant annet til at Vegdirektoratet tidligere har gitt tilsvarende innsyn i motorvognregisteret i direktoratets sak 2012/100591-59.

2. Ombudsmannens undersøkelser

Etter å ha innhentet saksdokumentene fant ombudsmannen grunn til å stille Samferdselsdepartementet enkelte spørsmål. Ombudsmannens spørsmål i brev 9. og 30. november 2016 og departementets svar 24. november 2016 og 2. januar 2017 er gjengitt i det følgende.

2.1 Retten til sammenstilling etter offentleglova § 9

Ombudsmannen ba i brev 9. november 2016 departementet redegjøre nærmere for hva det mener ligger i begrepet «samanstilling» i offentleglova § 9. Forutsatt at de opplysningene [klager] hadde etterspurt allerede forelå i et dokument, spurte ombudsmannen om departementet hadde vurdert om [klager] hadde krav på innsyn i dette dokumentet. Forutsatt at opplysningene ikke forelå i et dokument, spurte ombudsmannen om opplysningene kunne hentes ut fra Vegdirektoratets database og sammenstilles i et dokument, og om dette i tilfelle kunne gjøres med «enkle framgangsmåtar», jf. offentleglova § 9. Departementet ble bedt om å gi en nærmere tidsangivelse for fremgangsmåten. Videre ble departementet bedt om å begrunne nærmere hvorfor [klagers] innsynskrav var ansett å omfatte «hele databasen».

Samferdselsdepartementet svarte 24. november 2016. Departementet opplyste at de etterspurte opplysningene ikke forelå i et eksisterende dokument. For øvrig skrev departementet blant annet følgende om sammenstilling etter offentleglova § 9:

«Det er utfordrende å gi en helt klar beskrivelse av begrepet [sammenstilling] som passer for alle tilfeller. Det legges imidlertid til grunn at ved utarbeidelse av en sammenstilling, må relevante dokumenter, eller de relevante delene av disse, hentes ut og settes sammen i et nytt dokument. Det antas at det er en form for uttrekk fra en større og mer omfattende masse. Slik departementet ser det, vil ikke en forespørsel om innsyn i hele databasen, være en sammenstilling (jf. også Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 12.41). Heller ikke der det bes om innsyn i det alt vesentligste i hele databasen, selv om det er enkelte elementer av mindre betydning det ikke er bedt om innsyn i, bør det anses som en sammenstilling. Det antas ikke at å fjerne enkelte, mindre betydningsfulle elementer fra innsynsforespørselen, skal innebære at hele databasen for øvrig regnes som en sammenstilling.»

Departementet la til grunn at «selve verdikjernen i registeret er alle registrerte kjøretøy med tilhørende eierinformasjon, samt utvalgte tekniske elementer som for eksempel registreringsnummer». Departementet erkjente at det hadde uttalt seg noe upresist ved å kalle dette for «hele databasen», og at det kunne passet bedre med formuleringer som «så godt som hele databasen» eller «alt det vesentlige innholdet i databasen». Departementet mente likevel at innsynskravet ikke kunne anses å gjelde en sammenstilling, idet det å trekke ut mindre sentrale elementer ikke ville gjøre at alt det resterende, omfattende materialet i databasen må anses som en sammenstilling.

Til spørsmålet om en eventuell sammenstilling kunne gjøres med enkle fremgangsmåter, skrev departementet:

«I følge Vegdirektoratet kan ikke den saksbehandleren som mottar og vurderer innsynsbegjæringene, selv utarbeide et dokument med alt det [klager] har bedt om innsyn i. En programmerer med spesialkompetanse på gamle maskiner (datasystemet er fra 1981) må først lage et program som henter ut beskrevne felter fra registeret, ‘og så kjøres gjennom stormaskinen for å hente ut etterspurte variabler’. VD antar at det tar ‘2–3 timer å uthente informasjonen fra registeret, i tillegg til manuell programmering av IT-personell med spesiell kompetanse’. Fordi datasystemet er så gammelt, er det bare svært få programmerere som har den nødvendige kompetansen til dette.»

Departementet stilte seg tvilende til om den beskrevne fremgangsmåte oppfylte kravet om «enkle framgangsmåtar» etter offentleglova § 9.

2.2 Identifikasjonskravet i offentleglova § 28 andre ledd

Departementet ble bedt om å redegjøre nærmere for det rettslige grunnlaget for at «de mer indirekte konsekvensene kravet vil ha for forvaltningsorganet» er relevant ved vurderingen av om et innsynskrav «i rimeleg utstrekning» gjelder saker av en bestemt art, jf. offentleglova § 28 andre ledd. Forutsatt at vilkårene for sammenstilling i offentleglova § 9 var oppfylt, ble departementet spurt om innsynskravet likevel kunne avslås under henvisning til at vilkårene i § 28 andre ledd ikke var oppfylt.

Samferdselsdepartementet svarte:

«Det som departementet har omtalt som mer indirekte konsekvenser, er at den enorme interessen som er vist for innsyn i registeret, tyder på at dersom det først åpnes opp for at det kan gis innsyn i hele (eller det vesentligste av) databasen, må det samme legges til grunn i et svært omfattende antall saker. Departementet har altså også tatt i betraktning den samlede arbeidsbyrden som vil pålegges Vegdirektoratet. Heller ikke dette hadde betydning for resultatet. Departementet mener også at selv om hvert enkelt tilfelle bare vurderes isolert sett, kan ikke alt det vesentlige i en hel database, regnes som ‘i rimelig utstrekning saker av en bestemt art’. Som nevnt over må programmeringen skje manuelt, da dette er et gammelt register.»

2.3 Forskjellsbehandling

Under henvisning til [klagers] anførsel om forskjellsbehandling i klagen til ombudsmannen ble departementet spurt om Vegdirektoratet tidligere har gitt innsyn i tilsvarende informasjon som i den aktuelle saken, og om sakene var å anse som «samanliknbare tilfelle» etter offentleglova § 6. Til dette svarte departementet:

«I følge Vegdirektoratet dreier saken det vises til (2012/100591-59) seg om to separate utleveringer til Evry i juli 2014. Den første er en CD med teknisk informasjon fra motorvognregisteret. Denne CD’en koster 8050 kr.

Den andre utleveringen gjaldt i likhet med [klagers] forespørsel, innsyn etter offl. i så godt som hele motorvognregisteret (alle registrerte kjøretøy med eierinformasjon og en del teknisk informasjon). Utlevering etter denne type forespørsler ble stoppet og praksis endret kort tid etter oversendelsen, etter at Vegdirektoratet gjorde en vurdering av utleveringsrutinene, hvor de kom frem til at det ikke forelå plikt til å utlevere hele motorvognregisteret etter offl. § 9.

At tidligere tilfeller ble vurdert etter den tidligere praksis, mens dagens tilfeller vurderes etter den praksis som har vært gjeldende fra 2014, kan etter departementets mening ikke regnes som ‘forskjellsbehandling mellom samanliknbare tilfeller’.»

2.4 Andre unntakshjemler

Ombudsmannen spurte videre om departementet mente det forelå andre hjemler for å avslå [klagers] innsynskrav enn offentleglova §§ 9 og 28. Departementet kunne ikke se at det var tilfelle, men opplyste at dette «ikke [var] vurdert … grundig fordi det ble ansett som tilstrekkelig å fastslå at vilkårene for å få innsyn etter disse bestemmelsene [§§ 9 og 28] ikke var oppfylt».

2.5 Saksbehandlingstiden

Avslutningsvis stilte ombudsmannen spørsmål om departementets saksbehandlingstid i innsynssaken. Departementet ble bedt om å redegjøre for sine rutiner for behandlingen av innsynssaker – henholdsvis som førsteinstans og klageinstans. Eventuelle skriftlige rutiner ble bedt oversendt. Det ble også spurt om behandlingen av den aktuelle saken var i tråd med eventuelle rutiner og med offentleglovas bestemmelser om saksbehandlingstid.

Til dette svarte departementet:

«Vi kan informere om at departementet som første instans tar utgangspunkt i det som står i veilederen om at innsynsforespørsler bør behandles samme dag, og i alle fall innen tre virkedager. I oktober 2011 ble det innført en ny purrerutine for forfalte innsynsforespørsler. Den nye rutinen innebærer at saksbehandleren etter fem virkedager mottar en påminnelse fra dokumentasjonssenteret i departementet. Se vedlagte utdrag fra intranettet om dette. Under klagesaksbehandlingen er det ikke satt like konkrete frister, men saken skal selvsagt behandles uten ugrunnet opphold. Behandlingen av klagesaker vil typisk ta lengere tid enn i førsteinstansen, siden klageinstansen skal gjennomgå og vurdere saken på nytt og det stilles strengere krav til begrunnelse (jf. veiledning til offl.). Videre er denne saken (i likhet med mange klagesaker) mer komplisert enn de fleste saker i første instans, og departementet må vurdere og ta stilling til alle de elementer som trekkes frem i klagen.

I denne konkrete saken skyldes den lange saksbehandlingen også avvikling av ferie, og at det oppsto behov for omfordeling av saker blant saksbehandlere. Vi beklager at saksbehandlingstiden i denne saken derfor ble lengere enn det som er vanlig praksis i departementet.»

2.6 Ombudsmannens ytterligere undersøkelse

På bakgrunn av det som fremkom i departementets svar 24. november 2016, herunder om forskjellsbehandling og om sammenstilling etter offentleglova § 9, fant ombudsmannen grunn til å stille departementet ytterligere spørsmål. Ombudsmannen ba derfor i brev 30. november 2016 departementet redegjøre for hvordan man gikk frem da det ble gitt innsyn i de to utleveringene i sak 2012/100591-59.

Departementet svarte i brev 2. januar 2017 at utleveringene hadde fulgt to ulike rutiner; en utlevering av en CD med teknisk informasjon fra registeret, og «en sammenstilling til Evry gjort i 2014». Sistnevnte ble trukket frem som et tilnærmet likt uttrekk som i nærværende sak. Om dette skrev departementet:

«Utlevering fra motorvognregisteret – spesialuttrekk
Vegdirektoratet anslår generelt tidsbruken til å lage et helt nytt program å være en til to arbeidsdager. Avdelingen som drifter motorvognregisteret og foretar alt av spesialuttrekk har imidlertid utviklet en rekke ‘standard programmer’ for innhenting av informasjon fra registeret. I mange tilfeller kan ett eller flere av disse brukes ved nye innsynsbegjæringer. Det gjelder i utgangspunktet i tilfeller hvor data ønskes på fnr/orgnr, kjennemerker eller understellsnummer. For tilfeller der det allerede er utviklet et program, vil det være kjøretid og etterarbeider som tar tid. Tiden som medgår er da avhengig av datamengden. Ofte vil det være så mye data at det må kjøres ut på egen CD og sendes i posten.

I saker der man allerede har et program som brukes for å finne/identifisere de kjøretøy/personene man ønsker data om, brukes ytterligere et eller to andre programmer for å hente og sortere den ønskede informasjonen, noe som også kan være svært tidkrevende.

Det vil også være en del tilfeller der Vegdirektoratet ikke har akkurat det programmet som kreves for å finne og sortere informasjonen søker ber om. I slike tilfeller lages det et nytt program med utgangspunkt i det programmet som nærmest gir det søker ber om. Dette kan ta alt fra noen timer, til en dag eller to.

Det er slik sett vanskelig å gi en eksakt tidsramme for hvor lang tid et uttrekk vil ta. Mest sannsynlig vil et uttrekk som [klager] etterspør kunne bli tatt med utgangspunkt i et tidligere utviklet ‘standard-program’, og så gjennomarbeides for å plukke ut nøyaktig de etterspurte variabler ved bruk av andre programmer. Deretter overføres materialet på excel-fil eller brennes på CD. Uttrekket til Evry som det refereres til ble sist utført sommeren 2014. Det er derfor ikke mulig nå å beregne akkurat hvor tidkrevende den prosessen var. Et realistisk anslag vil likevel ifølge Vegdirektoratet være 6-10 timers arbeidstid.»

[klager] kommenterte departementets redegjørelser i brev 18. januar 2017.

3. Ombudsmannens syn på saken

3.1 Retten til innsyn i opplysninger fra Det sentrale motorvognregisteret – tolkning av offentleglova § 9 og § 28 andre ledd

3.1.1 Hovedregelen om innsyn

Retten til innsyn i forvaltningens dokumenter er nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd, som slår fast at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, så fremt det ikke ved lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. Hovedregelen etter offentleglova § 3 er videre at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak kan kun gjøres dersom det følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov.

Et dokument er «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande», jf. offentleglova § 4 første ledd. For å være et saksdokument for organet, må det gjelde «ansvarsområdet eller verksemda» til organet, jf. offentleglova § 4 andre ledd.

Motorvognregisteret utgjør en samling av dokumenter. Dokumentene som finnes i registeret, er dokumenter som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til Vegdirektoratet, og er således omfattet av innsynsretten etter offentleglova.

3.1.2 Forholdet mellom kravet til identifikasjon og retten til sammenstilling

Etter offentleglova § 28 andre ledd må et innsynskrav gjelde «ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art». I dette ligger det et krav om identifikasjon av saken eller dokumentet det bes om innsyn i. I forarbeidene til bestemmelsen fremgår det at den begrensningen som ligger i at saker av en bestemt art bare kan kreves «i rimeleg utstrekning», tar sikte på den arbeidsbyrden forvaltningsorganet blir påført når det skal behandle kravet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 16 side 151. Bestemmelsen gir forvaltningen adgang til å avvise generelt formulerte innsynskrav der det vil være arbeidskrevende å identifisere hvilke saker eller dokumenter innsynskravet gjelder. Det er videre antatt at bestemmelsen kan gi grunnlag for å nekte innsyn i tilfeller der innsynskravet er så omfattende (gjelder så mange dokumenter) at arbeidsmengden som ville gått med til å behandle kravet, er større enn det en «i rimeleg utstrekning» kan kreve, se blant annet NOU 2003: 30 punkt 17.4.2.3 side 217 og lovavdelingens uttalelse 21. oktober 2010 (JDLOV-2010-3295). Det kan imidlertid ikke nektes innsyn etter offentleglova § 28 andre ledd i flere mindre krav under henvisning til at kravene samlet sett over tid kommer opp i et stort omfang. I den nevnte utredningen sier utvalget blant annet følgende:

«Utvalget mener også at det må ligge visse begrensninger på hvor mye det kan kreves innsyn i. Det bør for eksempel ikke være adgang til å kreve innsyn i hele databaser eller hele arkiver. Siden det vil være arbeidskrevende for den som krever innsyn å identifisere alle sakene i en database eller i et arkiv, representerer identifikasjonskravet i praksis et hinder mot slike omfattende innsynskrav. En plikt for forvaltningen til å imøtekomme svært omfattende krav, vil kunne medføre en stor arbeidsbelastning og dermed ramme forvaltningens øvrige oppgaver i urimelig grad. Utvalget mener derfor at forvaltningen bør ha hjemmel til å avvise slike krav. Et identifikasjonskrav vil også i noen grad være i allmennhetens interesse, fordi det fører til at den som krever innsyn blir mer bevisst på hva vedkommende ønsker innsyn i.»

Departementet sluttet seg til utvalgets vurderinger og uttalte blant annet at «[i] tilfelle der det vil vere urimeleg arbeidskrevjande å etterkomme eit slikt krav, vil det framleis vere høve til å avvise slike generelle innsynskrav», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 12.4.1 side 99.

Identifikasjonskravet har også tradisjonelt vært oppfattet som et hinder for at det kan kreves innsyn i en hel database eller et helt arkiv, se blant annet Ot.prp. nr. 56 (1999-2000) punkt 4.6 side 15. Dersom samtlige saker eller dokumenter i databasen er tilstrekkelig identifisert, kan et innsynskrav likevel kunne omfatte hele innholdet i en database, se lovavdelingens uttalelse 16. juli 2004 (JDLOV-2004-4600).

Dersom opplysningene det ønskes innsyn i bare finnes i forvaltningens database og ikke et eksisterende dokument, plikter forvaltningen å foreta en sammenstilling av opplysningene, jf. offentleglova § 9. Forutsetningen er at sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter. Gjennom en slik sammenstilling vil det oppstå et nytt dokument i lovens forstand, jf. Jan Fridthjof Bernts kommentar til offentleglova § 9 i Norsk lovkommentar.

Bestemmelsen om sammenstilling i offentleglova § 9 ble innført som følge av at den teknologiske utviklingen gjorde det mer og mer praktisk med sammenstillinger av opplysninger som foretas ved hjelp av enkle grep, og at forvaltningen dermed stadig oftere brukte ulike typer registre og databaser som grunnlagsmateriale for sin virksomhet, se NOU 2003: 30 punkt 8.4.7.2.2 side 88. Det ble lagt til grunn at det var nødvendig å tilpasse offentleglova til denne utviklingen, for å unngå at omfanget av innsynsretten faktisk ble redusert. Som eksempler i forarbeidene er det vist til at forvaltningen kan ha programmer som kan behandle statistisk materiale og hvor programmet selv kan foreta ulike sammenstillinger av materialet ved hjelp av enkle kommandoer, jf. NOU 2003: 30 punkt 22.1 side 258. Bestemmelsen åpner dermed for innsyn i ulike kombinasjoner av opplysninger i en database, dersom dette kan etableres ved en sammenstilling av opplysninger som finnes i dokumenter som er lagret elektronisk.

Den begrensningen som ligger i offentleglova § 28 andre ledd har i utgangspunktet ikke betydning for et krav om sammenstilling etter offentleglova § 9, ettersom et slikt krav ikke må knyttes opp til en bestemt sak eller saker av en bestemt art, se lovavdelingens uttalelse 21. oktober 2010 (JDLOV-2010-3295). Begrensningen i offentleglova § 28 andre ledd kommer bare inn når innsynskravet gjelder et dokument som allerede eksisterer.

Samferdselsdepartement har lagt til grunn at klagerens innsynskrav gjelder «så godt som hele databasen» eller «alt det vesentlige innholdet i databasen», og derfor ikke er et krav om sammenstilling etter offentleglova § 9. Departementet mener følgelig at innsynskravet kan avvises under henvisning til offentleglova § 28 andre ledd om at et innsynskrav må gjelde «i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art». Klageren har blant annet anført at innsynskravet faller inn under retten til sammenstilling etter offentleglova § 9 og at begrensningene i offentleglova § 28 andre ledd ikke kommer til anvendelse.

Ombudsmannen legger til grunn at et krav som gjelder innsyn i en hel database som regel vil kunne avvises etter offentleglova § 28 andre ledd. Et slikt krav vil omfatte alle dokumentene i databasen, og, forutsatt at databasen er av en viss størrelse, vil dette ikke gjelde «i rimeleg utstrekning» saker av en bestemt art. Slik ombudsmannen ser det, har det i denne sammenhengen ingen betydning om kravet er formulert som et krav om sammenstilling av opplysningene i databasen. Retten til å kreve innsyn i en sammenstilling gjelder bare der det ikke allerede eksisterer et dokument som inneholder de opplysningene det kreves innsyn i. Det vises i den forbindelse til de refererte uttalelsene i forarbeidene ovenfor.

Etter det ombudsmannen er kjent med, inneholder motorvognregisteret opplysninger om alle kjøretøy med tilhørende registreringsnummer, navn, adresse og fødselsnummer eller organisasjonsnummer for eier, kjøretøygruppe, produsent og modellbetegnelse, understellsnummer, registreringsdato, tekniske opplysninger som for eksempel farge, mål, vekt og antall seter, eierskifte, forsikringsforhold, avgifter knyttet til bruk av kjøretøy, periodisk kjøretøykontroll, bruksforbud, begjæringer om avregistrering, og opplysninger om vraking og om utførsel av kjøretøy fra landet, se blant annet omtale i Samferdselsdepartementets høringsnotat 3. mai 2016 om rett til å behandle personopplysninger. Det skal være omtrent 6,5 millioner registrerte kjennemerker i motorvognregisteret.

Klagerens innsynskrav gjelder alle kjøretøy med produsent og modellbetegnelse, registreringsnummer og eier. Innsynskravet gjelder følgelig ikke alle opplysningene i databasen. Snarere tvert imot, er en rekke opplysninger i motorvognregisteret ikke omfattet av innsynskravet. Spørsmålet blir da om et innsynskrav som gjelder alle kjøretøy (identifisert med for eksempel registreringsnummer) med noen utvalgte opplysninger fra registeret, må anses som eller likestilles med et krav om innsyn i hele databasen. Et krav om innsyn som omfatter alle kjøretøy, vil kunne kombineres med andre innsynskrav, med den følge at det i realiteten gis innsyn i hele databasen. For å vurdere dette spørsmålet, er det nødvendig å gå nærmere inn på hva som anses som en sammenstilling etter offentleglova § 9, og hva som utgjør et dokument i en database, jf. offentleglova § 4.

Begrepet «samanstilling» i offentleglova § 9 må etter sin ordlyd forstås slik at man setter sammen ulike deler til et hele. I denne sammenhengen må det bety at utvalgte opplysninger fra flere saksdokumenter i databasen trekkes ut og settes sammen i et nytt dokument. Dersom kombinasjonen av opplysninger det bes om innsyn i, ikke allerede eksisterer i et dokument, vil det dermed språklig sett falle innenfor begrepet «samanstilling» i offentleglova § 9.

Etter en ren språklig forståelse er det videre vanskelig å se at uttrykket «samanstilling av opplysningar» angir noen begrensning for hvor mye informasjon eller hva slags informasjon som kan kreves sammenstilt. Begrepet «enkle framgangsmåtar» referer kun til arbeidsbyrden organet blir påført ved å lage selve sammenstillingen, se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 16 side 127.

I forarbeidene til offentleglova § 9 er verken begrepet sammenstilling eller spørsmålet om det er noen begrensning i hvor mye informasjon eller hva slags informasjon som kan kreves sammenstilt, uttrykkelig drøftet. Drøftelsene og eksemplene det er vist til i forarbeidene, synes imidlertid å ta sikte på sammenstillinger av et begrenset omfang, blant annet statistisk informasjon. Lovgivers intensjon med bestemmelsen i offentleglova § 9 synes derfor ikke å ha vært å legge til rette for masseutlevering av elektronisk lagrede opplysninger.

Begrensningene i offentleglova § 28 andre ledd første setning bygger på den samme forutsetningen/intensjonen. Som referert ovenfor, er det i forarbeidene gitt uttrykk for at det må ligge visse begrensninger i hvor omfattende et innsynskrav kan være, og at det ikke bør være adgang til å kreve innsyn i hele databaser. Systembetraktninger kan derfor tilsi at det må innfortolkes en viss begrensning i offentleglova § 9 i hvor mye informasjon eller hva slags informasjon som kan kreves sammenstilt. I tillegg er det grunn til å nevne at hva som utgjør et dokument i en database, og dermed hva som er avgjørende for om begrensningene i offentleglova § 28 kommer til anvendelse eller ikke, kan fremstå noe usikkert. I NOU 2003: 30 punkt 8.4.2.1.1 side 85 drøfter utvalget problemstillingen med utgangspunkt i et tenkt register med motorvognopplysninger:

«Som nevnt i kapittel 8.2.2 har en enkeltinnførsel i et register eller en database blitt ansett for å utgjøre et dokument. I et register med motorvognopplysninger kan man tenke seg at én innførsel består av opplysninger om eier, eiers adresse, motorvogn, modell, registreringsår og farge. I en viss grad er det imidlertid tilfeldig hvordan man definerer én innførsel. Ut fra rent logiske betraktninger kan man argumentere for at det er vel så logisk at et dokument beskriver relasjoner mellom ulike innførsler i databasen, for eksempel ved at alle opplysninger om røde Volvoer årsklasse 1995 utgjør et dokument, eller at opplysninger om alle Toyota-eiere i Nittedal kommune utgjør et dokument.

—

Når det gjelder logisk avgrensning av ikke-konvensjonelle dokumenter, må det likevel være klart at kriteriet viser til de mulighetene som et gitt datamaskinbasert system tillater. En avgrensning vil aldri kunne være ‘logisk’ hvis det ikke finnes en funksjon i datasystemet som tillater at man ber om dokumenter som møter dette kriteriet.»

Den omstendighet at det kan være tilfeldig hva som anses som et eksisterende dokument i et register eller en database, får videre den konsekvens at det vil være tilfeldig om begrensningene i offentleglova § 28 andre ledd første setning kommer til anvendelse eller ikke. Uten en begrensing i hvor mye informasjon eller hva slags informasjon som kan kreves sammenstilt, vil det dessuten være enkelt å få innsyn i hele databasen ved å fremsette krav om innsyn i ulike kombinasjoner av opplysningene.

Selv om systembetraktninger og reelle hensyn taler for at det bør være en begrensning i hvor mye informasjon eller hva slags informasjon som kan kreves sammenstilt, er ombudsmannen, riktignok under betydelig tvil, kommet til at en slik begrensning ikke kan innfortolkes i offentleglova § 9. Ombudsmannen har i den forbindelse lagt vekt på hovedregelen om at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, og at det bør fremgå rimelig klart av lov eller forskrift med hjemmel i lov, dersom dette utgangspunktet skal fravikes.

I den aktuelle saken er det bedt om noen utvalgte opplysninger fra det som må anses som flere saksdokumenter i databasen. Det er følgelig bedt om innsyn i en sammenstilling, og ikke en rekke dokumenter. Dette må gjelde selv om opplysningene trekkes ut av alle dokumentene (alle registrerte objekter) i databasen. Begrensningen i offentleglova § 28 andre ledd kommer dermed ikke til anvendelse. Ombudsmannen legger derfor til grunn at det ikke var adgang til å avvise innsynskravet.

3.2 Om sammenstillingen kan etableres med enkle fremgangsmåter

Etter offentleglova § 9 er det et vilkår for å kunne kreve at det utarbeides en sammenstilling, at sammenstillingen kan gjøres med «enkle framgangsmåtar». Av forarbeidene fremgår det at uttrykket refererer til den arbeidsbelastningen sammenstillingen vil medføre for forvaltningen, jf. Ot.prp. nr.102 (2004–2005) punkt 16 side 127, der det i merknaden til § 9 heter:

«Det er vidare eit krav at samanstilling må kunne gjerast med enkle framgangsmåtar. Dette vilkåret peiker på den arbeidsbyrda organet vil bli påført ved å lage samanstillinga. Der samanstillinga utelukkande kan gjerast ved hjelp av databaserte løysingar som kan setjast i gang ved hjelp av enkle kommandoar, vil vilkåret vere oppfylt. Dersom derimot samanstillinga krev meir tidkrevjande manuelle operasjonar, f.eks. der ein saksbehandlar sjølv må gå inn og vurdere kva opplysningar som skal samanstillast, vil ikkje dette vilkåret vere oppfylt. Paragrafen vil f.eks. kunne brukast i tilfeller der organet har databaserte løysingar som kan setje saman statistiske opplysningar frå dokument som finst i databasane til organet.»

Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at det er prosessen frem til det er etablert et nytt dokument som skal vurderes, se blant annet uttalelse 10. juli 2014 (SOM-2013-2480). Det er altså ikke bare arbeidet med å gjennomføre selve uttrekket som er relevant. Også eventuelle andre prosesser som er nødvendige for å etablere dokumentet, vil måtte trekkes inn i vurderingen. Arbeid som gjøres etter at dokumentet er ferdigstilt, skal derimot ikke tas med i vurderingen. Dette gjelder blant annet vurderingen av om noen av opplysningene i dokumentet er taushetsbelagte og må unntas innsyn, og arbeid knyttet til å gjøre dokumentet klart til utsendelse, se blant annet uttalelsen 10. juli 2014. I et upublisert brev 17. oktober 2014 (sak 2014/1208) la ombudsmannen til grunn at et estimert tidsbruk på et halvt til ett dagsverk sammenholdt med opplysninger om manuelle operasjoner for å produsere det ferdigstilte dokumentet, falt utenfor det som må anses som enkle fremgangsmåter etter loven.

Samferdselsdepartementet har opplyst at det uttrekket som er etterspurt, sannsynligvis vil kunne gjennomføres med utgangspunkt i et tidligere utviklet «standardprogram» for uttrekk, for deretter å gjennomarbeides for å plukke ut nøyaktig de etterspurte variablene ved bruk av andre programmer. Materialet må deretter overføres til Excel eller brennes på CD. Slik ombudsmannen forstår Samferdselsdepartementets redegjørelse 2. januar 2017, er gjennomføringen av det uttrekket som ble gjort sommeren 2014 anslått til totalt 6–10 arbeidstimer. Departementet har opplyst at dette uttrekket er «et tilnærmet likt uttrekk som det [klager] etterspør i sin forespørsel».

At motorvognregisteret er et gammelt system, vil få betydning for hvilke opplysninger offentligheten har krav på å få sammenstilt med hjemmel i offentleglova § 9. Systemet støtter ikke at uttrekket utføres i ett, men må gjennomføres i flere runder. Dette medfører blant annet en økt tidsbruk. Opplysningene om at uttrekket må gjennomarbeides for å plukke ut nøyaktig de etterspurte variablene, er også et relevant moment i vurderingen av om sammenstillingen kan gjøres med «enkle framgangsmåtar». I lys av de føringene som gis i forarbeidene, finner ombudsmannen – under henvisning til departementets opplysninger om estimert tidsbruk for en tilsvarende sammenstilling og det som kreves av manuelle operasjoner for å produsere det ferdigstilte dokumentet – at en slik arbeidsbelastning ligger utenfor det som kan kreves etter offentleglova § 9.

Ombudsmannen har etter dette kommet til at [klager] ikke har rettslig grunnlag for å kreve en sammenstilling av de aktuelle opplysningene etter offentleglova § 9.

3.3 Saksbehandlingstiden

Av offentleglova § 32 tredje ledd fremkommer det at klager over avgjørelser etter loven skal behandles uten ugrunnet opphold. Ombudsmannen har tidligere uttalt at en saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse vanskelig kan aksepteres, heller ikke når det tas høyde for en eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen for klagebehandling, se ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (SOMB-2008-7). Ombudsmannen har også uttalt at klageinstansen må prioritere behandlingen av innsynsklager, også i perioder med ferieavvikling og høyt arbeidspress. Siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i førsteinstansen, skal det mye til for å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker, se blant annet ombudsmannens uttalelse 8. oktober 2015 (SOM-2015-1403) som også gjaldt Samferdselsdepartementets saksbehandlingstid for en innsynsklage. Klageinstansen har også et særlig ansvar for saksfremdriften i de tilfeller der det har gått lang tid før klagen er oversendt fra førsteinstansen.

Samferdselsdepartementet har vist til at «denne saken (i likhet med mange klagesaker) [er] mer komplisert enn de fleste saker i første instans, og departementet må vurdere og ta stilling til alle de elementer som trekkes frem i klagen». I tillegg er det vist til ferieavvikling og behovet for omfordeling av saker som begrunnelse for saksbehandlingstiden.

Saken reiser vanskelige uavklarte problemstillinger. Ombudsmannen har derfor forståelse for at det tok noe tid å behandle klagen. Det er likevel funnet grunn til å minne om at det påligger departementet å organisere seg slik at innsynsklager blir behandlet i tråd med lovens krav til saksbehandlingstiden, også i perioder med ferieavvikling.

3.4 Øvrige merknader

Ombudsmannen har ingen øvrige merknader, heller ikke til departementets redegjørelse for rutinene for behandlingen av innsynskrav i førsteinstans, om det foreligger øvrige hjemler for unntak i den aktuelle saken eller til redegjørelsen for spørsmålet om forskjellsbehandling.

4. Oppsummering

Ombudsmannen er kommet til at offentleglova § 28 andre ledd i utgangspunktet ikke har betydning for et krav om sammenstilling av opplysninger etter offentleglova § 9. Et krav som gjelder innsyn i en hel database, vil likevel regelmessig kunne avvises etter denne bestemmelsen. Et slikt krav vil omfatte alle dokumentene i databasen, og forutsatt at databasen er av en viss størrelse, vil dette ikke gjelde «i rimeleg utstrekning» saker av en bestemt art. Dette gjelder selv om kravet er formulert som et krav om sammenstilling etter offentleglova § 9.

Innsynskravet i denne saken gjelder ikke alle opplysningene i databasen. Kravet gjelder noen utvalgte opplysninger fra det som må anses som flere saksdokumenter i databasen. Det er følgelig bedt om innsyn i en sammenstilling, og ikke en rekke dokumenter. Begrensningen i offentleglova § 28 andre ledd kommer dermed ikke til anvendelse, og det var ikke adgang til å avvise kravet. Ombudsmannen er imidlertid kommet til at sammenstillingen ikke kunne gjøres med «enkle framgangsmåtar».