As søknad om asyl i Norge ble avslått av Utlendingsdirektoratet og deretter av Utlendingsnemnda v/nemndleder 15. april 2004. Nemnda fant det ikke sannsynliggjort at A risikerte forfølgelse ved en retur til Etiopia på grunn av sin tilknytning til organisasjonen B. En begjæring om omgjøring ble ikke tatt til følge av nemnda v/nemndleder senere samme år.
Etter en ny begjæring om omgjøring rettet nemnda en henvendelse via Utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon (Landinfo) til Den norske ambassaden i Addis Abeba. I svaret – formidlet gjennom Landinfo-respons – ble det uttalt at det ikke var noen studentdemonstasjoner i byen Y på de tidspunktene som A hadde hevdet. Siden demonstasjonene var «en svært sentral del av klagerens asylforklaring», fant nemnda v/nemndleder i juli 2006 det klart at forklaringen ikke kunne legges til grunn. Nemnda besluttet i november 2006 og februar 2007 ikke å ta til følge nye omgjøringsbegjæringer fremsatt i saken.
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) klaget hit på vegne av A. Klagen gjaldt nemndas bevisvurdering, behandlingsformen i nemnda og utformingen av Landinfo-respons. NOAS var kritisk til utformingen av og innholdet i denne responsen, som ikke ble oversendt klageren til uttalelse før omgjøringsbegjæringen ble avslått. As forklaring ble ifølge NOAS støttet av vitneuttalelser fra to etiopiske asylsøkere i andre europeiske land, og forklaringen om fengsling og mishandling ble støttet av en uttalelse fra en psykologspesialist. NOAS viste også til at nemndas oppfatning av den generelle risikoen for sympatisører med organisasjonen B i Etiopia ble imøtegått av flere, blant annet en uavhengig forsker med særlige kunnskaper om Etiopia. Videre ble det anført at de motstridende bevisene og nye opplysningene i saken burde ha vært vurdert av full nemnd i nemndsmøte, ikke bare av nemndleder alene.
Etter å ha innhentet og gjennomgått saksdokumenter fra Utlendingsdirektoratet, ble det besluttet å undersøke saken nærmere. Utlendingsnemnda ble bedt om å besvare en rekke konkrete og generelle spørsmål. Svarbrevet er delvis referert nedenfor.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Ombudsmannens prøving
Fristen for å klage til ombudsmannen er ett år, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 6 tredje ledd. Nemndas avslag 15. april 2004 på søknaden om asyl eller om opphold på humanitært grunnlag er derfor foreldet for ordinær klagebehandling her. Det samme gjelder avgjørelsen 16. juni 2004 om ikke å omgjøre avslaget. Undersøkelsene herfra har derfor konsentrert seg om de tre øvrige avgjørelsene av omgjøringsbegjæringer truffet 18. juli 2006, 21. november 2006 og 21. februar 2007. Avgjørelsene må vurderes i forhold til bestemmelsen i utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 38 c om vilkår for omgjøring av nemndvedtak, som gjaldt på vedtakstidspunktene, men senere er opphevet. Omgjøring av gyldige vedtak var da bare aktuelt der det forelå «omstendigheter som nevnt i utlendingsloven § 15 første ledd» eller «særlig sterke menneskelige hensyn». I tillegg var omgjøring aktuelt hvis det var «nødvendig som følge av internasjonale regler Norge er bundet av». Utlendingsnemnda foretok med andre ord en begrenset prøving av saken og min etterprøving av nemndas vurderinger har vært deretter.
Ombudsmannens etterprøving av asylvedtak generelt vil ofte måtte begrenses til spørsmål knyttet til saksbehandlingen. Asylvedtak avgjøres i stor grad på grunnlag av utlendingsmyndighetenes kunnskap om det aktuelle landet, regionen eller distriktet. Siden mitt kontor ikke innehar spesifikk landkunnskap, er det vanskelig å etterprøve vurderingen av selve asylforklaringen og av risikoen for mulig forfølgelse ved en retur. Jeg kan likevel stille kritiske spørsmål ut fra klagen og foreliggende dokumentasjon, slik som i denne saken.
2. Saksbehandlingen
2.1 Henvendelser til Landinfo – journalføring og innsyn
Nemndas forespørsel til Landinfo forut for avgjørelsen 18. juli 2006 og svaret (Landinfo-respons) ble ikke journalført. Videre ble verken forespørselen eller svaret oversendt klageren og kom først til klagerens kunnskap gjennom avgjørelsen. På spørsmål herfra om disse forholdene viste nemnda til interne retningslinjer om partsinnsyn og begrepet «sakens dokumenter», der det heter:
«Dokumenter om generell landkunnskap faller som klar hovedregel utenfor forvaltningslovens saksdokumentbegrep. Med landinformasjonsdokumenter forstås dokumenter om landforhold som ikke er utarbeidet til bruk i én bestemt sak, dvs. ikke er partsspesifikke. Svar fra Landinfo på henvendelse fra saksbehandler i UNE i forbindelse med en enkeltsak (Landinfo-respons), kan imidlertid etter omstendighetene være av en så partsspesifikk karakter at det i realiteten er å betrakte som et saksdokument i forvaltningslovens forstand, og skal følgelig dokumentføres (i 0-dok).»
Videre uttalte nemnda:
«Landinfo-responsen i dette tilfellet ble ansett å inneholde generell landkunnskap, som kunne benyttes igjen i tilsvarende saker og ikke var knyttet direkte til klagerens person. Den ble ikke ansett å være av en slik partsspesifikk karakter at journalføring ville være påkrevet i henhold til de interne retningslinjene.
Av samme grunn ble heller ikke forespørselen fra UNE til Landinfo journalført. Henvendelsen fra UNE til Landinfo anses i hht til interne retningslinjer kun som sakens dokumenter dersom selve responsen gjør det.
UNE ser at dette sannsynligvis ikke var riktig, selv om innholdet ble ansett å være generelt, all den tid responsen ble utarbeidet til bruk i en bestemt sak, og at det riktige ville vært å journalføre både Landinfo-responsen og henvendelsen fra UNE til Landinfo».
Nemnda uttalte videre at partsspesifikke opplysninger skal sendes til parten for gjennomlesning og eventuell uttalelse i henhold til interne retningslinjer. Følgende ble sitert fra retningslinjene:
«Dersom en Landinfo-respons er saksdokument i en enkeltsak, vil den i utgangspunktet falle inn under unntak fra partsoffentlighet i fvl § 18 annet ledd bokstav b. Ettersom svaret i all hovedsak må forutsettes å inneholde faktiske opplysninger som ikke kan gjenfinnes i andre dokumenter klageren har krav på innsyn i, er unntaket likevel ikke særlig anvendelig, jf tredje ledd. Landinfo-responsen vil således som hovedregel være gjenstand for innsyn med mindre noen av unntakene kommer til anvendelse.»
Deretter het det:
«UNE ser i ettertid at Landinfo-responsen ihht dette skulle vært gjenstand for innsyn, og skulle vært sendt til klager og advokat for uttalelse».
Landinfo-responsen inneholdt nye og vesentlige opplysninger som ble tillagt stor betydning av nemndlederen i avgjørelsen 18. juli 2006. Det ble blant annet uttalt at svaret gjorde det «klart at klagerens asylforklaring ikke kan legges til grunn». Nemnda hadde så vidt jeg kan se ikke tidligere stilt spørsmål ved asylforklaringen og klagerens troverdighet. Responsen burde klart ha vært oversendt klageren etter reglene i forvaltningsloven § 18 tredje ledd om innsyn i faktiske opplysninger, sammenholdt med § 17 tredje ledd om forvaltningens informasjonsplikt. Responsen var utarbeidet til bruk i denne saken og var knyttet til konkrete episoder i en liten by. Det kan da ikke være avgjørende at det ikke var gitt partsspesifikke opplysninger verken i forespørselen eller i svaret. Responsen må etter mitt syn klart anses som en del av «sakens dokumenter», slik begrepet brukes i forvaltningsloven § 18. Klageren hadde en åpenbar og legitim interesse i å få innsyn i dokumentet før avgjørelsen ble truffet for å kunne benytte sin rett til å uttale seg om svaret.
I ettertid har klageren v/NOAS, etter henvendelse til Landinfo, fått innsyn i responsen, men med navnet på kilden anonymisert. Nemnda har på spørsmål herfra uttalt at anonymisering var nødvendig av hensyn til kildevern, og henvist til Landinfos opplysning om at kilden stadig er blitt «forsøkt hindret i sitt arbeid som menneskerettsorganisasjon av etiopiske myndigheter». NOAS synes på sin side å ha akseptert kildevern som begrunnelse, men anfører at klageren må ha et «berettiget krav på å få vite så mye av grunnlaget for kildens uttalelse som hensynet til kildevern tillater».
Manglende innsyn i faktiske opplysninger i form av anonymisering må ha rettslig forankring, noe som ikke er angitt i saken (og heller ikke etterspurt, så vidt jeg kan se). Særlig aktuell er bestemmelsen i forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b, som omhandler unntak fra innsynsretten for opplysninger som gjelder «forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». I forarbeidene er nettopp kildevern fremhevet som et eksempel på en slik særlig grunn, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 67. Unntaket etter denne bestemmelsen er bare aktuelt der innsyn ikke «er av vesentlig betydning for en part». Spørsmål rundt anonymiseringen har ikke stått sentralt under behandlingen her og er heller ikke godt belyst. Jeg har derfor ikke grunnlag for å uttale meg om vurderingene i saken. Det er imidlertid grunn til å påpeke at det etter omstendighetene kan være nødvendig å gi nærmere opplysninger om kilden og dens grunnlag for sin uttalelse fordi det nettopp er av vesentlig betydning for parten. Uansett må nemnda foreta en nærmere vurdering av disse spørsmålene før oversendelse av slike responser til parten etter reglene om informasjonsplikt eller ved innsynsbegjæringer.
Jeg er for øvrig enig med nemnda i at både forespørselen til Landinfo og Landinfo-responsen burde ha vært journalført på linje med andre saksdokumenter.
Det er ikke grunn til å gå nærmere inn på Utlendingsnemndas retningslinjer omkring partsinnsyn og journalføring av dokumenter som vedrører landinformasjon i denne saken. Jeg vil likevel oppfordre nemnda til å praktisere retningslinjene slik at hensynet til ryddighet i saksbehandlingen og mulighet for innsyn og kontradiksjon blir best mulig ivaretatt. En snever forståelse av begrepet «sakens dokumenter» i forvaltningsloven med den konsekvens at dokumenter som inneholder viktige faktaopplysninger ikke blir koplet til den konkrete saken og partsinnsyn m.v. ikke gitt, vil kunne undergrave grunnleggende rettssikkerhetsgarantier og tilliten til UNEs saksbehandling. Partenes tilgang til premissene for myndighetenes vedtak er et sentralt prinsipp i vår forvaltningsrett. Dette er viktig for å sikre at en sak skal bli forsvarlig opplyst, for muligheten for etterprøvbarhet og for publikums tillit til avgjørelsen.
2.2 Landinfo-responsen – utforming og kontroll
Det fremgår av Landinfo-respons at fire korte og konkrete spørsmål ble stilt på engelsk til Den norske ambassaden i Addis Abeba. Bestilleren var en saksbehandler i Utlendingsnemnda, og jeg forstår det slik at det er hun som har formulert spørsmålene rundt «student demonstrations» i byen Y. Bakgrunnen er As forklaring om sin deltakelse i forbindelse med demonstrasjoner på skolen og fengsling i etterkant. I svaret, som er innberettet av ambassaden og formidlet gjennom Landinfo, står det i anonymisert versjon:
«Ambassaden har avholdt møte med X.
X kunne opplyse at byen Y, som ligger i … regionene i …, ikke hadde studentdemonstrasjoner våren 2001. Det er heller ikke noe universitet i byen, som teller ca. 40.000 innbyggere. Byen har visstnok et ‘Teachers Training College’ med Diploma nivå.
I forbindelse med studentdemonstrasjonene april 2001 ble det opprettet mobile fengsler rundt om i Etiopia. Dvs. at en skole til eksempel ble benyttet som forvaringssted/fengsel. I følge X skal det ha vært et slikt mobilt fengsel i Y, hvor demonstranter fra Addis ble fengslet i Y.
X opplyser videre at det heller ikke var studentdemonstrasjoner i Y våren 2000.»
Verken nemnda eller Landinfo har stilt spørsmål eller på andre måter kontrollert svaret og det ligger ikke ved underliggende dokumenter på saken. Landinfos funksjon synes for øvrig bare å ha vært mellomledd og formidler. Det er herfra stilt enkelte spørsmål knyttet til kontroll og kvalitetssikring av svaret og om nemndas nærmere kjennskap til kilden og dens arbeid. I svarbrevet har nemnda redegjort for utlendingsattacheens arbeid og kilden, som er «en nasjonal menneskerettighetsorganisasjon med nettverkskontorer over hele Etiopia». Kilden er blitt «kvalitetssikret via flere tjenestereiser foretatt av UNE og Landinfo gjennom flere år» og anses som «en seriøs kilde av norske og andre europeiske myndigheter». Responsen var «i overensstemmelse med den informasjonen UNE allerede satt med via en rekke rapporter og kilder inkludert Landinfo», og nemnda så ikke noen grunn til å foreta ytterligere undersøkelser eller kvalitetssikring.
Som klageren har påpekt, kan det stilles en rekke spørsmål ved utformingen og bruken av ambassadens svar. Selv om kilden generelt sett er kvalitetssikret og anses seriøs, og selv om det nå er opplyst at den har nettverkskontorer over hele landet, er det ingen informasjon om kildens arbeid med saken og forutsetninger for å uttale seg om demonstrasjoner i den lille byen Y flere år tilbake i tid. Dette er lite tilfredsstillende, særlig sett i lys av den betydningen uttalelsen tilsynelatende har blitt tillagt.
Det synes også uklart om det kan ha vært en svikt i kommunikasjonen mellom nemnda og ambassaden/kilden. A har opplyst at demonstrasjonene var knyttet til (den videregående) skolen, mens kilden skal ha opplyst at det ikke fant sted studentdemonstrasjoner og at det ikke finnes noe universitet i byen. Opplysningen om at Y ikke har noe universitet, noe nemnda ikke hadde spurt om, kan tyde på at kilden og ambassaden ikke hadde forstått spørsmålet korrekt. I nemndas forespørsel er det blant annet spurt hvilken rolle byen og «the high school named Y» spilte i «student demonstrations». Hvis svaret leses i sammenheng med spørsmålene, er det naturlig å tolke responsen slik at det verken var elev- eller studentdemonstrasjoner i Y. Svaret er imidlertid svært kortfattet og uten noen referanse til den videregående skolen, og ingen instans har stilt kontrollspørsmål til kilden eller ambassaden. Det kan etter mitt syn ikke utelukkes at det kan ha vært en misforståelse i kommunikasjonen.
3. Utfallet av omgjøringsbegjæringene
Asylsøknaden ble avslått i 2004 fordi nemnda v/nemndleder ikke fant det tilstrekkelig sannsynliggjort at klageren «vil stå i fare for å bli utsatt for forfølgelse på grunn av B-sympati ved retur til Etiopia». Nemnda tok utgangspunkt i klagerens forklaring om sin rolle ved studentdemonstrasjonene i Y og fengslinger i 2000 og 2001. Han ble ikke ansett for å være spesielt i myndighetenes søkelys ved en retur på grunn av deltakelse i demonstrasjonene, og det ble heller ikke ansett sannsynliggjort at han vil bli forfulgt på grunn av farens aktiviteter. Standpunktet ble opprettholdt i beslutningen 16. juni 2004.
Nemnda v/nemndleder har, så vidt jeg kan se, ikke vurdert dette spørsmålet særskilt i de etterfølgende avgjørelsene. Disse omhandler andre sider ved saken, særlig betydningen av Landinfo-respons. Jeg forstår det slik at nemnda opprettholder sitt syn på asylgrunnlaget, som altså er uavhengig av om det virkelig foregikk demonstrasjoner i Y. Dette standpunktet kan jeg ikke etterprøve, se punkt 1 foran. Det er derfor ikke nødvendig å gå nærmere inn på nemndas vurdering av de fremlagte støtteskrivene fra andre etiopiske asylsøkere, som hevdes å ha «lav troverdighet». Jeg vil imidlertid påpeke at støtteskrivene, vurdert isolert, fremstår som et noe tynt grunnlag for å begjære omgjøring. Det synes imidlertid også å være et tynt grunnlag for nemndlederens konklusjon om at de har lav troverdighet. Uten nærmere undersøkelser kan jeg vanskelig se at det er mulig å trekke noen sikker konklusjon eller å tillegge skrivene særlig betydning i noen retning.
I de etterfølgende avgjørelsene har nemnda v/nemndleder vurdert om A har vern mot utsendelse etter utlendingsloven § 15 første ledd. Konklusjonen er at han verken på generelt eller på individuelt grunnlag har et slikt vern. Jeg har merket meg de fremlagte uttalelsene fra ulike hold omkring forholdene for B-sympatisører i Etiopia og de ulike oppfatningene omkring risikoen ved en retur. Dette er imidlertid forhold jeg vanskelig kan ha noen selvstendig oppfatning om. Den skriftlige behandlingen her er lite egnet til å belyse slike forhold i tilstrekkelig grad.
Nemnda v/nemndleder har også undersøkt om det foreligger «særlig sterke menneskelige hensyn» etter utlendingsloven § 38 c, som kan gi grunnlag for omgjøring. Klagerens helsemessige problemer er vurdert, men ikke funnet avgjørende. Jeg har ikke grunnlag for å rette avgjørende rettslige innvendinger mot denne konklusjonen, som i stor grad beror på et skjønn. Min mulighet til rettslig kritikk av slike skjønnsmessige avgjørelser er begrenset.
4. Avslutning
Klagen hit har satt søkelyset på rutiner knyttet til innhenting og bruk av spesifikk landinformasjon formidlet via Landinfo gjennom Landinfo-respons. På spørsmål herfra har nemnda uttalt at svaret fra ambassaden «var i overensstemmelse med den informasjonen UNE allerede satt med» og at «ytterligere undersøkelser eller kvalitetssikring» derfor ikke var aktuelt. Det kan som nevnt foran settes spørsmålstegn ved flere sider ved kilden og utformingen av svaret, blant annet knyttet til kildens arbeid med saken. Ambassadens innrapporterte svar er snaut og gir ikke mulighet for kontroll og etterprøving. Dette er i seg selv lite tilfredsstillende. Slik forholdene ligger an, har jeg likevel ikke funnet grunn til å gå videre med dette i denne omgang.
Det kan imidlertid være aktuelt å vurdere rutiner for innhenting, bruk og kontroll av informasjon på mer generelt grunnlag. God kvalitet på så vel landinformasjon som rene verifiseringer er av avgjørende betydning for at en avgjørelse som bygger på slik informasjon blir korrekt. Gode rutiner og mulighet for kontroll kan et stykke på vei sees som en garanti for et kvalitativt godt svar. Partens svært begrensede mulighet til etterprøving kombinert med sakens betydning for den enkelte, gjør dette særlig påkrevd på dette området. En slik gjennomgang vil imidlertid gå ut over rammene for denne saken. Jeg vil imidlertid vurdere å ta opp dette på mer generelt grunnlag.»