Sakens bakgrunn
Ved X ble det lyst ut to faste stillinger som H. A var intern søker til stillingene. Han hadde jobbet ved X siden 2008. A ble sammen med fire andre interne søkere og en ekstern søker innkalt til intervju. Det var fire som ble innstilt til stillingene, men A var ikke blant dem.
A klaget til ombudsmannen fordi han mente seg forbigått ved ansettelsen. Han hadde fått vite av arbeidsgiver at han ble ansett å ha gode kvalifikasjoner, men at intervju og referanseinnhenting trakk ned inntrykket av ham. I klagen til ombudsmannen anførte A at han var godt kvalifisert med de nødvendige faglige egenskaper og lang fartstid. Han tok også opp at referansene som var kontaktet ikke var blant de referansene han selv hadde oppgitt i søknaden. I tillegg mente han at en av arbeidsgivers representanter i intervjupanelet var inhabil, og at prosessen bar preg av kameraderi.
Våre undersøkelser
Etter å ha innhentet saksdokumentene tok vi opp saken med X.
I svaret på undersøkelsen vår bekreftet de at de hadde kontaktet andre referanser enn de klageren selv hadde oppgitt. Årsaken til dette var at klageren generelt fikk god omtale innad i X, men at intervjupanelet var kjent med enkeltepisoder av negativ karakter. Deltakerne i intervjupanelet hadde også hatt noen tilsvarende observasjoner av klageren. Observasjonene var et tema under intervjuet, men X var ikke helt fortrolig med As forklaringer. På den bakgrunn ble det besluttet at ledere som kjente til klageren den siste tiden, burde kontaktes for å verifisere observasjonene. Dette var ikke avklart med klageren på forhånd.
På spørsmålet om klageren fikk anledning til å imøtegå opplysningene som referansene ga om ham, svarte X at det fikk han ikke. Det var ikke vanlig praksis å forelegge egne eller referansenes inntrykk for kandidatene. For de fem andre søkerne som ble intervjuet til stillingene, var det ikke innhentet andre referanser enn de søkerne selv hadde oppgitt.
Til anførselen om inhabilitet for en av dem som avholdt intervjuet, svarte X at vedkommende er kjent for mange av de som søker seg til dem fra sin tidligere stilling, men at interne rutiner sikrer at det ikke er én person som alene styrer ansettelsene.
Klager har kommentaret arbeidsgivers svar. X har ikke hatt ytterligere merknader i saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Målet i en ansettelsesprosess er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Vurderingen av hvem som er best kvalifisert, tar utgangspunkt i kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten og eventuelle lov- og avtalefestede krav. Andre sentrale momenter er utdanning, praksis og personlig egnethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen.
Vedtak om ansettelse regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 annet ledd. Ansettelsesmyndigheten har derfor plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Selv om ansettelsesmyndigheten etter den bestemmelsen i utgangspunktet ikke har plikt til å avholde intervju eller innhente referanser for aktuelle kandidater, vil det kunne være en forutsetning for å sikre sakens opplysning.
Kravet om at en ansettelsessak må være tilstrekkelig opplyst, innebærer blant annet at ansettelsesmyndighetens vurdering av søkernes kvalifikasjoner må bygge på et forsvarlig grunnlag. Arbeidsgiver kan vanskelig sikre at den best kvalifiserte blir ansatt dersom søkernes kvalifikasjoner ikke er tilstrekkelig opplyst. En plikt til forsvarlig utredning av ansettelsessaker følger dermed også av kvalifikasjonsprinsippet.
2. Vektleggingen av tidligere kjennskap til klager
Klager ble innkalt til intervju sammen med fem andre. Slik saken er opplyst her, var det på det tidspunktet kjent for både klager og for intervjupanelet at det var opprettet en klagesak på ham knyttet til en tidligere episode. X’ oppfatning var at klager hadde håndtert konflikten på en lite tillitsvekkende måte. Arbeidsgivers representanter under intervjuet har forklart at de også hadde observert tilfeller der klager virket «svært negativ». Under intervjuet ble «noen av disse observasjonene diskutert, men intervjugruppen var ikke helt fortrolig med [klagerens] forklaringer rundt disse hendelsene».
Klager har på sin side fremhevet at han ikke har fått noen tilbakemelding på sitt svar i klagesaken mot ham, og at han under intervjuet fikk bekreftet at klagesaken var avsluttet. I svaret på ombudsmannens undersøkelse skriver X derimot at klagesaken ikke er endelig avsluttet.
Uansett om klager oppfattet det slik at bakgrunnen for klagesaken ikke ville bli vektlagt, er det etter ombudsmannens oppfatning klart at arbeidsgiver måtte ha adgang til å legge vekt på kunnskapen om de aktuelle episodene. En slik hendelse som ble innrapportert vil kunne si noe om en søkers personlige egenskaper som kan være relevant ved kvalifikasjonsvurderingen ved den utlyste stillingen. Det må her nevnes at det i utlysningsteksten var stilt krav til både gode samarbeidsevner, fleksibilitet og evnen til å være serviceinnstilt.
3. Innhenting av referanser uten samtykke
Som nevnt innledningsvis har ansettelsesmyndigheten i utgangspunktet ikke plikt til å innhente referanser, men det vil ofte være nødvendig for å sikre at saken blir tilstrekkelig opplyst før avgjørelse treffes.
Ombudsmannen har tidligere uttalt at god forvaltningsskikk tilsier at referanser som hovedregel ikke kontaktes før søkeren har tilkjennegitt at det er i orden, for eksempel ved å oppføre referansene i søknad eller CV, jf. uttalelsen i sak 2018/915. Det er naturlig at søkerne i første omgang selv gis anledning til å forhøre seg med aktuell referanseperson. Det kan videre tenkes at det er grunner til at en søker ikke ønsker at konkrete personer skal kontaktes, og dette er noe ansettelsesmyndigheten må respektere. Noe annet er at det å ikke gi sitt samtykke til referanseinnhenting, vil kunne si noe om den aktuelle søkeren, og han må da tåle å bli vurdert som en usikker kandidat.
Det kan tenkes unntak fra hovedregelen om at søkeren på forhånd må ha samtykket til at referanser innhentes. Særlig gjelder det hvor kandidaten søker seg tilbake til et arbeidssted han har vært ansatt tidligere, slik tilfellet var i ombudsmannens sak 2018/915. Ombudsmannen uttalte i den saken at dersom søkerens tidligere ledere eller kolleger fortsatt arbeider der han søker seg til, må hovedregelen være at ansettelsesmyndigheten kan forhøre seg hos disse uten at det er å anses som et brudd på god forvaltningsskikk. Det samme vil nok gjelde for interne søkere. Hva som er korrekt fremgangsmåte, må likevel vurderes konkret i hvert tilfelle og lar seg vanskelig fastslå helt generelt.
I søknaden hadde klager oppgitt tre referanser, hvorav to jobbet ved X. Klager har hevdet at ingen av disse ble kontaktet, noe arbeidsgiver har bekreftet. Det er derimot på det rene at X i etterkant av intervjuet kontaktet to personer som nylig hadde jobbet med klager, uten at klager var kjent med den referanseinnhentingen.
Det er forståelig at arbeidsgiver kan ha følt behov for å innhente ytterligere opplysninger om klageren fordi intervjuet ikke ga tilstrekkelig klarhet om enkelte forhold som syntes å ha betydning for vurderingen av hans kvalifikasjoner. I utgangspunktet er det også anledning til å mene at klagers oppgitte referanser ikke er gode nok til å bringe klarhet i det som ønskes belyst. Det vil imidlertid ofte være forutsatt av at de oppgitte referansene faktisk har vært kontaktet.
I denne saken ville det ha vært ryddigst om X hadde orientert klager på forhånd om at de kom til å kontakte to referanser som han ikke selv hadde oppgitt, og om årsaken til dette. På den måten ville klager også ha fått mulighet til selv å tilby andre referanser. Det fremstår som uheldig at klageren ble gjort kjent med referanseinnhentingen av referansene selv, og ikke av arbeidsgiver. At X selv har valgt ut referanser slik de her har gjort, gjør at prosessen virker lite tillitsvekkende for klager.
4. Kvalifikasjonsvurderingen – inhabilitet
Klager har i henvendelsen til ombudsmannen bedt om en kontroll av kvalifikasjonsvurderingen og innstillingsprosessen. Dette har ikke vært en del av undersøkelsen overfor X, ettersom gjennomgangen av saksdokumentene viste at de fire som ble innstilt til stillingen, så ut til å oppfylle de formelle kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten. X har i svaret til ombudsmannen likevel kommentert klagers anførsel om hans kvalifikasjoner. Han er der gjort kjent med at det var usikkerheten knyttet til hans personlige egnethet til en fast stilling som H som var årsaken til at han ikke ble innstilt.
Den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen som fremgår av innstillingen fremstår som saklig, og det er lagt vekt på relevante hensyn. Det samme gjelder det som fremgår av X’ redegjørelse. Det er ikke grunnlag for rettslige innvendinger mot den vurderingen.
Ombudsmannen kan heller ikke se at klagers anførsel om inhabilitet og kameraderi knyttet til ett av medlemmene i intervjupanelet kan føre frem. Det skal etter forvaltningsloven § 6 mye til for å konstatere inhabilitet der personers kjennskap til hverandre stammer fra et nåværende eller tidligere arbeidsforhold. Den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen av søkerne gir ikke holdepunkter for å tro at personlig kjennskap har vært avgjørende for innstillingen. Det er heller ikke et krav at et innstillingsråd skulle avgi innstillingen, jf. lov om statens ansatte § 5.
Konklusjon
X burde på forhånd ha orientert klager om at andre referanser enn de han selv hadde oppgitt i søknaden, ville bli kontaktet. Det var anledning til å legge vekt på ansettelsesmyndighetens egen kjennskap til klagers personlige egnethet. Ombudsmannen har ikke rettslige innvendinger mot vurderingen av klagers kvalifikasjoner.