Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) har opplyst at hun søkte om pasientskadeerstatning 3. februar 2006. Da hun fikk avslag fra forvaltningen, tok hun ut stevning mot staten. Rettssaken om hennes rett til erstatning ble rettskraftig avgjort til hennes fordel da statens anke ble avvist av Høyesteretts ankeutvalg 23. oktober 2013.
Norsk pasientskadeerstatning fattet vedtak i utmålingssaken 19. august 2014. Vedtaket ble påklaget til Pasientskadeerstatningsnemnda. Pasientskadenemndas sekretariat bekreftet 30. september 2014 å ha mottatt klagesaken og opplyste samtidig om at gjennomsnittlig saksbehandlingstid var på omtrent 13 måneder.
Klageren hørte deretter ikke noe fra sekretariatet før i mai 2016. Pasientklagenemndas sekretariat var da blitt en del av Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (heretter Helseklage). Klagerens advokat mottok da et brev fra Helseklage med informasjon om omstillingsprosessen og om at gjennomsnittlig saksbehandlingstid hadde økt til 20 måneder. Det hadde da allerede gått omtrent 20 måneder siden klagerens sak ble mottatt hos Pasientskadenemndas sekretariat.
Neste kontakt var da klagerens advokat i brev 14. mars 2017 ba om status i saken. Helseklage svarte blant annet følgende i brev 27. mars 2017:
«Vi behandler de eldste sakene først, og det er fortsatt saker som er eldre enn deres som ikke er tatt under behandling. Det vil derfor ta noe mer tid før deres sak bli behandlet. Noen nærmere tidsangivelse kan vi dessverre ikke gi.
Vi beklager den lange saksbehandlingstiden.»
Det hadde da gått 30 måneder siden saken ble mottatt hos Pasientskadenemndas sekretariat.
Ombudsmannens undersøkelser
Ved brev 8. mai 2017 brakte klageren saken inn for ombudsmannen. Helseklage opplyste per telefon til ombudsmannen 2. juni 2017 at klageren – i likhet med klagere med tilsvarende saker – hadde blitt informert skriftlig om at saken ville bli påbegynt innen utløpet av 2017. Klageren bekreftet i ettertid at hun hadde blitt informert om dette brevet av sin advokat etter at hun klaget til ombudsmannen. Ombudsmannen besluttet etter dette å undersøke Helseklages saksbehandlingstid nærmere.
I ombudsmannens brev 26. juni 2017 ble Helseklage bedt om å forklare hvorfor saken har tatt så lang tid og opplyse når den kunne forventes ferdigbehandlet. Helseklage ble videre spurt om behandlingstid på 33 måneder så langt var i tråd med plikten til å avgjøre saken «uten ugrunnet opphold» i forvaltningsloven § 11a. Det ble også spurt om det hadde noen betydning for prioriteringen av klagerens sak at den hadde versert for ulike instanser siden 2006, uten at hun synes å kunne lastes for dette.
Ombudsmannen tok også opp saksbehandlingstiden i pasientskadesaker generelt, og ba Helseklage opplyse hva som er gjort for å forbedre behandlingstidene i pasientskadesaker siden ombudsmannens uttalelse 22. november 2016 i sak 2016/1417. Det ble bedt om en redegjørelse for utviklingen i saksbehandlingstiden i denne perioden. Ombudsmannen spurte også om det fortsatt er en målsetning å halvere behandlingstiden i løpet av 2017, om dette målet antas å bli nådd, hvordan det kan nås og hvilke tiltak som eventuelt er iverksatt for å bedre situasjonen dersom man ikke antar at målet vil nås.
Det ble også spurt om den informasjonen som ble gitt til klageren under sakens gang, var i samsvar med de kravene som stilles til å informere om forventet behandlingstid og forsinkelser. Ombudsmannen viste også til at oppgitt gjennomsnittlig saksbehandlingstid på Helseklages hjemmeside var 17 måneder og spurte om Helseklages hjemmesider gir alle klagere tilstrekkelig korrekt og presis informasjon.
Helseklage v/direktøren svarte i brev 20. juli 2017 at det var flere årsaker til de lange behandlingstidene i pasientskadesaker. Det fremkommer blant annet at flyttingen av pasientskadenemndas sekretariat til nyopprettede Helseklage i Bergen hadde medført at mange medarbeidere har sluttet, at det har vært lite rom for å dobbeltbemanne eller foreta grep for å beholde nøkkelansatte i en overgangsfase, og at erfarne ansatte må brukes til opplæring. Videre får Helseklage først permanente lokaler i Bergen fra 1. januar 2018, og inntil da medfører plassmangel en begrensning på antall ansatte. Av betydning for utmålingssakene blir det opplyst at utlånte medarbeidere fra Norsk pasientskadeerstatning ikke kunne brukes i utmålingssakene på grunn av habilitetsproblematikk, og at nye medarbeidere ofte ikke kan behandle utmålingssaker straks fordi sakene er for kompliserte.
Helseklage opplyser at det er iverksatt flere tiltak for å avhjelpe situasjonen, blant annet arbeid for bedre budsjettmessige rammebetingelser, større antall nemndsmøter, utlysning av nye stillinger, ansettelse av jusstudenter som innhenter ny dokumentasjon i de eldste sakene, utlån av medarbeidere fra Norsk pasientskadeerstatning, økonomiske incentiver for å beholde de resterende medarbeiderne fra Oslo inntil avviklingen der, samt intensiv opplæring av de nyansatte. For å få ned behandlingstiden i utmålingssakene, er ti saksbehandlere plukket ut til et erstatningsutmålingsprosjekt. Prosjektet har som formål både å høyne saksbehandlernes kompetanse innen feltet og bygge ned restansene ved å ferdigstille de eldste sakene.
I svaret opplyses det at klagerens sak har høy prioritet i restanseprosjektet og antas å bli ferdigstilt i løpet av høsten 2017. Det redegjøres også for hvilken informasjon klageren og advokaten hennes har fått underveis.
Da ombudsmannen mente at Helseklages svar ikke besvarte tre av spørsmålene som var stilt, ble disse gjentatt i brev til Helseklage 8. september 2017. Der ble det også spurt om Helseklage var enig i det synet på hvilke plikter et forvaltningsorgan har til å informere partene under sakens gang som kom til uttrykk i ombudsmannens uttalelse om Helseklages saksbehandlingstid i ombudsmannens sak 2016/1417.
I brev 15. september 2017 sa Helseklage seg enig i ombudsmannens syn på hvilke plikter et forvaltningsorgan har til å gi informasjon til en part under sakens gang. Helseklage beklager at de ikke har hatt stor nok bemanning til å følge opp dette godt nok i klagerens sak, «idet det ikke underveis er sendt ut orientering om forlenget saksbehandlingstid med en mer spesifikk angitt forventet saksbehandlingstid, slik det skulle vært gjort».
Helseklage opplyser at de nylig har ansatt sju nye saksbehandlere på området pasientskadeerstatning, og at de er i en rekrutteringsprosess for å ansette flere. De skriver at de «tar utfordringen på største alvor og vil gjøre det vi kan for både å få redusert saksbehandlingstiden til et forsvarlig nivå og få gitt partene den informasjon som kreves under saksgangen».
Videre uttaler Helseklage at generell informasjon om saksbehandlingstid på nettsidene ikke kan erstatte individuell informasjon, men må sees på som et supplement. Informasjonen som oppgis i dag, gjelder gjennomsnittlig behandlingstid, og er ikke alltid helt oppdatert. Helseklage arbeider med en ny nettportal der det skal være mer informasjon, også om enkeltsaker.
Om prioritering av saker, skriver Helseklage at det har betydning at klagerens sak har versert siden 2006, uten at hun kan lastes for det. De opplyser at det derfor var skrevet innstilling i saken, og at den kan forventes lagt frem på nemndsmøte og avgjort innen utgangen av oktober 2017.
Om den generelle betydningen av at en sak har versert lenge, skriver Helseklage følgende:
«Også generelt har det betydning ved prioriteringen hos oss, at en sak har versert lenge (for så vidt også uavhengig av om det foreligger anmodning om særskilt prioritering).
Imidlertid kan det i noen tilfeller være nødvendig også å prioritere eldre saker hvor ansvarsspørsmålet skal avgjøres (og hvor parten dermed ennå ikke har fått noe erstatningsutbetaling), foran saker hvor erstatning er kommet til utbetaling. Saker med parter i terminalfasen vil eksempelvis prioriteres.
At mange kompetente saksbehandlere i Oslo har valgt å slutte ifm. opprettelsen av Helseklage i Bergen, samtidig som våre nye saksbehandlere i en overgangsfase mangler nødvendig kompetanse til å behandle de kompliserte sakene, får også betydning for hvilke saker som kan behandles først. Dette medfører dessverre i en overgangsfase lengre saksbehandlingstid enn vi ønsker — også for de prioriterte sakene.
Det er m.a.o. flere kryssende hensyn å ta ved prioriteringene. Men vi har generelt fokus på å behandle de eldste sakene først. Og saker som har versert lenge hos pasientmyndighetene (og evt. rettsapparatet) vil da normalt høre til blant de eldste (høyest prioriterte) sakene. Følgelig vil slike anmodninger om prioritering imøteses med at sakene prioriteres.»
Klageren fikk anledning til å kommentere Helseklages to svarbrev.
I brev 28. september 2017 – mens saken fortsatt var til behandling hos ombudsmannen – fikk klageren opplyst at hennes sak ville bli behandlet i nemndsmøte 27. oktober 2017. Det fremgikk også at vedtaket ville bli oversendt så snart det foreligger, og senest innen to uker fra vedtakstidspunktet. I brev 1. november 2017 ble klageren informert om følgende:
«Saken ble behandlet i Pasientskadenemndas møte den 27.10.17, og det ble besluttet at det skulle gjøres noen ytterligere undersøkelser før vedtaket sendes ut. Det kan føre til at det tar noe lenger tid før dere mottar vedtaket.»
Saksbehandleren hos Helseklage opplyste 13. november 2017 til ombudsmannen at det gjenstår godkjennelse fra nemnda på noen beregninger og at dette skal skje gjennom sirkulasjon av utkastet til vedtak. Hvis nemnda var enig, ville vedtaket bli sendt i løpet av den påfølgende uken, altså innen 24. november 2017.
I e-post 1. desember 2017 etterspurte klagerens advokat tilbakemelding fra Helseklage. Helseklage svarte at det «har blitt foretatt noen nye beregninger i saken, og vedtaket blir sendt ut så fort nemndsmedlemmene har godkjent det». Advokaten ba i e-post 4. desember 2017 blant annet om å få vite hvor lang tid dette ville ta, og fikk opplyst at det ville avhenge av nemnda, men at de regnet med at vedtaket ville bli sendt ut i løpet av desember. Det er ikke opplyst om at vedtak nå foreligger.
Ombudsmannens syn på saken
1. Saksbehandlingstiden i klagerens sak
Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingstiden. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet sakens art og omfang, samt tilgjengelige ressurser. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker.
Det er nå mer enn 38 måneder siden klagers sak ble mottatt hos Pasientskadenemndas sekretariat uten at den er endelig avgjort. Ombudsmannen har tidligere uttalt seg om saksbehandlingstiden hos Helseklage i en pasientskadesak om erstatningsutmåling (uttalelse 22. november 2016, sak 2016/1417). Der ble 32 måneder vurdert som kritikkverdig lang behandlingstid. Ombudsmannen er ikke kjent med at det er noen vesentlig forskjell på disse sakenes kompleksitet, og også i dette tilfelle synes det vesentligste av saksbehandlingstiden å være liggetid.
Helseklage har uttrykt at saker som har versert lenge for domstolene uten at klagerne kan lastes for dette, bør gis en viss prioritet. Det er likevel ikke noe som tyder på at denne saken er gitt prioritert eller at dette ble vurdert, før ombudsmannen tok den opp. Tvert imot er behandlingstiden i klagerens sak vesentlig lenger enn den gjennomsnittlige behandlingstiden i pasientskadesaker, som i et innlegg på Helseklages nettsider 11. oktober 2017 oppgis til 17 måneder.
Helseklage opplyser at de også må prioritere andre sakstyper, som ansvarssaker, hvor det i motsetning til i sakene om utmåling, ennå ikke er foretatt noen utbetaling. Dette er forståelig, men etter ombudsmannens syn burde Helseklage i større grad sett hen til det totale saksforløpet og prioritert denne saken noe høyere.
For at en så lang behandlingstid som 38 måneder skal kunne aksepteres, kreves det en særskilt begrunnelse for tidsbruken. Den lange behandlingstiden i denne saken synes i stor grad å være forårsaket av manglende ressurser. Selv om forsinkelser på grunn av stort arbeidspress som et utgangspunkt ikke må regnes som «ugrunnet», er behandlingstiden i denne saken så lang at den uansett må kritiseres.
2. Informasjon til klageren og hennes advokat
Klageren ble 30. september 2014 informert om at klagen var innkommet og om en gjennomsnittlig behandlingstid på 13 måneder. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret følges opp med forsinkelsesmeldinger med korrigerte opplysninger om forventet svartid, dersom dette er nødvendig. Forvaltningen bør i så fall også opplyse om årsaken til at en sak er forsinket og om når saken kan forventes ferdigbehandlet.
Da klageren i mai 2016 mottok oppdatert informasjon om at gjennomsnittlig saksbehandlingstid i pasientskadesaker var økt til 20 måneder, var informasjonen ikke tilstrekkelig presis og relevant i forhold til hennes sak. Det hadde allerede gått 20 måneder, og det var ikke noe som tydet på at hennes sak ville bli behandlet med det første.
Angivelsen av korrigert behandlingstid skal i utgangspunktet baseres på en individuell vurdering av saken. Dersom dette ikke er mulig, må forvaltningen vurdere om det for eksempel kan anslås en gjennomsnittlig behandlingstid for en mer avgrenset kategori av saker. Å opplyse om gjennomsnittlig behandlingstid vil uansett ikke være tilstrekkelig når denne alt er oversittet.
Etter oppdateringen i mai 2016 gikk det ytterligere ti måneder før klageren på direkte spørsmål fikk svar om at det var uklart når saken kunne ferdigstilles. Først i juni 2017 fikk klageren en tidsangivelse som gjaldt den aktuelle saken. Deretter fikk hun igjen adekvat informasjon i september og etter at nemndsmøte var avholdt. Da vedtaket likevel ikke ble endelig ferdigstilt som skissert overfor både klageren og ombudsmannen, burde Helseklage igjen ha informert klageren skriftlig i stedet for å vente til de ble kontaktet av hennes advokat.
Klageres rett til å motta forsinkelsesmeldinger bortfaller ikke som følge av manglende ressurser i forvaltningen. Det gjør heller ikke kravene til innholdet i slike meldinger. Ombudsmannen mener at Helseklages manglende informasjon til klageren underveis i denne saken ikke var i samsvar med god forvaltningsskikk.
3. Generelt om saksbehandlingstiden hos Helseklage
I følge Helseklage har den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden vært oppe i 24 måneder, men er nå synkende. På hjemmesiden oppgis det 11. oktober 2017 at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden var redusert til 17 måneder, og at målet var 14 måneder ved årsskiftet. Dette er sammenfallende med målsetningen som ble oppgitt til ombudsmannen i brevet 20. juli 2017. På hjemmesiden opplyser Helseklage også at den gjennomsnittlige behandlingstiden forventes å komme ned i 12 måneder i løpet av våren 2018.
Selv om behandlingstiden i enkelte saker fortsatt er for lang, er det positivt at den nå går ned. Ombudsmannen forutsetter at målsetningene for gjennomsnittlige saksbehandlingstider ikke medfører at avviklingen av de eldste sakene blir nedprioritert. Ombudsmannen mottar fortsatt mange klager på behandlingstider i Helseklage, noe som tyder på at det fortsatt er et ikke ubetydelig antall ubehandlede eldre saker. Ombudsmannen vil derfor fortsatt følge med på utviklingen i Helseklages behandlingstider.
Ombudsmannen har også tatt opp betydningen av å redusere saksbehandlingstidene i Helseklage i et møte med Helse- og omsorgsdepartementet.
4. Generelt om informasjon til klagere og deres fullmektiger
Ombudsmannen konstaterer at Helseklage er enig i det syn på hvilke plikter et forvaltningsorgan har til å gi informasjon til en part under sakens gang, som kom til uttrykk i følgende sitat fra ombudsmannens uttalelse 22. november 2016 i sak 2016/1417:
«God forvaltningsskikk tilsier også at forvaltningen opplyser om årsaken til at en sak er forsinket og når saken kan forventes ferdigbehandlet. Angivelsen av korrigert behandlingstid bør helst baseres på en individuell vurdering av saken. Dersom dette ikke er mulig, må forvaltningen vurdere om det for eksempel kan anslås en gjennomsnittlig behandlingstid for en mer avgrenset kategori av saker. Det kan også tenkes at det opplyses om når de aller fleste sakene vil være ferdigbehandlet. Å opplyse om gjennomsnittlig behandlingstid vil uansett ikke være tilstrekkelig når denne alt er oversittet.»
Ombudsmannen forventer at Helseklage retter seg etter dette fremover, og at det innarbeides rutiner for å gi informasjon til klagerne ved alle forsinkelser.
Oppsummering
Behandlingstiden hos Helseklage på mer enn 38 måneder har vært altfor lang. Saken har versert i Norsk pasientskadeerstatning, Pasientskadenemnda og rettsvesenet siden 2006 og skulle i større grad vært prioritert av Helseklage. Informasjonen som er gitt til klageren, om forventet behandlingstid og forsinkelser under behandlingen av saken, har heller ikke vært tilfredsstillende.
Helseklage har opplyst at den gjennomsnittlige behandlingstiden i pasientskadesaker var redusert fra 24 måneder til 17 måneder i oktober 2017 og er forventet å gå ned til 12 måneder i løpet av våren 2018. Denne utviklingen i behandlingstidene er positiv. Ombudsmannen understreker at målet for gjennomsnittlig behandlingstid ikke må føre til at de eldste sakene blir nedprioritert.
Ombudsmannen ber om at klagerens sak avsluttes så snart som mulig. Videre forventer ombudsmannen at Helseklage i fremtiden holder klagerne opplyst om forventet behandlingstid og eventuelle forsinkelser, i samsvar med kravene til god forvaltningsskikk.