Sakens bakgrunn
A, heretter kalt klageren, krevde erstatning for en skade oppstått under en fødsel i 2012. Norsk pasientskadeerstatning (NPE) fattet vedtak i saken 18. november 2013, der de kom til at klageren hadde rett til erstatning.
NPE fattet vedtak om erstatningsutmåling 2. desember 2015. Vedtaket ble påklaget ved advokat Øyvind Vidhammer 29. desember 2015, og saken ble oversendt til behandling i Pasientskadenemnda (PSN) 5. januar 2016.
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage), som sekretariat for PSN, bekreftet å ha mottatt klagen i brev 7. januar 2016. Det gikk frem av brevet at behandlingstiden kunne bli alt fra noen uker til godt over ett år, og at gjennomsnittlig behandlingstid var tolv måneder.
I juli 2017 mottok advokaten kopi av Helseklages brev til NAV og Skatteetaten om innhenting av opplysninger i saken.
Etter purring fra advokat orienterte Helseklage 15. desember 2017 om at de fortsatt hadde lang behandlingstid på grunn av omorganisering og flyttingen av kontoret fra Oslo til Bergen, men at saken kunne forventes å bli tatt under behandling i løpet av første halvår 2018. Klager ble orientert av Helseklage om det samme per telefon 2. mars 2018.
Klagers advokat purret på nytt 20. april og 17. august 2018. Helseklage svarte 11. september 2018 og orienterte om at klagerens sak fortsatt lå i kø fordi flyttingen og etableringen av organisasjonen i Bergen hadde ført til en lengre behandlingstid enn forventet. Det var vanskelig å anslå når saken ville bli tatt under behandling, men klageren ville få beskjed når den ble fordelt til en saksbehandler. Den lange behandlingstiden ble beklaget.
Etter purring fra advokat 29. april 2019, opplyste en saksbehandler ved Helseklage i e-post 17. juni 2019 at «[j]eg vil tro at saken settes på et nemndmøte på sensommeren/tidlig høst».
I brev 13. november 2019 orienterte Helseklage om at de ville innhente oppdaterte opplysninger fra Nav, Skatteetaten og klagerens fastlege. De opplyste å ha som målsetting at saken skulle være behandlet innen utløpet av februar 2020. Etter at advokaten anmodet om at saken ble prioritert skrev Helseklage 25. november 2019 at klagerens sak ville bli prioritert, men at de ikke kunne gi et eksakt svar på hvilket nemndmøte saken ville bli behandlet av PSN. De gjentok at målsettingen var at saken skulle være behandlet innen utløpet av februar 2020.
Våre undersøkelser
Advokat Mari Grefslie klaget 15. november 2019, på vegne av klageren, til ombudsmannen på Helseklages behandlingstid. Vi besluttet å undersøke behandlingstiden i klagerens sak og i klagesaker om pasientskadeerstatning generelt.
I brev 20. november 2019 spurte vi om hva som var årsaken til den lange behandlingstiden og om hvilke saksbehandlingsskritt som var foretatt. Vi spurte også om klagerens sak var nedprioritert i forhold til andre saker innkommet i samme tidsrom eller senere og om årsaken til en eventuell nedprioritering. Videre spurte vi om Helseklage mente at saken var behandlet «uten ugrunnet opphold», i tråd med kravene i forvaltningsloven § 11a.
Vi ba også Helseklage opplyse hva som var gjort for å redusere behandlingstidene etter ombudsmannens uttalelse 15. februar 2019 (SOM-2018-3391), og for hvordan utviklingen i behandlingstidene hadde vært. Videre ba vi om en redegjørelse for utviklingen i gjennomsnittlig behandlingstid og behandlingstidene for de sakene som tar lengst tid. Helseklage ble også spurt om de anså dagens behandlingstider for å være i tråd med gjeldende rett og god forvaltningsskikk, herunder forvaltningsloven § 11a.
I brev 3. januar 2020 redegjorde Helseklage for sakshistorikken og for orienteringer gitt til klagers advokater. Helseklage opplyste at saken nå var under behandling, og at saksbehandleren hadde innhentet oppdaterte opplysninger fra Nav, Skatteetaten og fastlege. Planen var at saken skulle behandles i PSN 13.-14. februar 2020, forutsatt at de ikke måtte innhente ytterligere dokumenter, opplysninger eller uttalelser i saken.
Hovedårsaken til den lange behandlingstiden i saken ble opplyst å være de generelle utfordringene med behandlingstider. En medvirkende årsak var at klageren fikk ny saksbehandler i oktober 2019 fordi saksbehandleren sluttet som følge av flyttingen til Bergen.
Når det gjaldt spørsmålet om saken hadde vært nedprioritert, skrev Helseklage at de i hovedsak behandlet eldste sak først. De gjorde enkelte unntak, for eksempel der klageren har redusert forventet levetid eller er barn, men unntaksbestemmelsen ble praktisert restriktivt. De opplevde ikke at de nedprioriterte andre saker.
Helseklage erkjente at behandlingstiden er altfor lang. De opplyste at saker om pasientskadeerstatning er komplekse og kompliserte saker – knyttet til vurderinger av både medisinske og juridiske spørsmål. Beregningssaker krever særskilt kompetanse og utredning, og dette fører til at disse sakene tar lengre tid. Det ville imidlertid gå vel fire år fra de mottok denne saken til den var ferdigbehandlet. De erkjente at dette er altfor lenge, og de beklaget dette på det sterkeste.
Når det gjaldt spørsmålet om hva som var gjort for å redusere behandlingstidene etter ombudsmannens uttalelse i 2019, viste Helseklage til tiltakene de redegjorde for i et møte med ombudsmannen i januar 2019. Tiltakene som skal være iverksatt er rekruttering av flere sakkyndige, rutiner for god opplæring av nyansatte, kompetanseheving for alle ansatte, tydelig produksjonsstyring med klargjøring av ansvar og leveranser, arbeid med standardtekster og klarspråk, bedre saksflyt osv. Helseklage opplyste også at det i løpet av 2019 ble gjennomført ulike restanseprosjekter som har medført at de har ferdigbehandlet nærmere 600 av de eldste sakene.
Restansene var imidlertid ikke redusert, til tross for at saksavviklingen hadde økt med 28 % i perioden november 2018 til november 2019. Bakgrunnen for dette er at saksinngangen for samme periode økte med 22 %. Saksbehandlingstidene var uendret gjennom 2019. Gjennomsnittlig behandlingstid for alle saker som var avsluttet i 2019 var 22 måneder, mot 23 måneder i 2018. Gjennomsnittsalderen på sakene i kø eller til behandling var 15 måneder, slik som i 2018. Saker i beholdningen som var eldre enn to år hadde økt til i underkant av 800.
Erstatningsutmålingssakene hadde gjennomgående lengre behandlingstider enn sakene der Helseklage tar stilling til ansvarsspørsmålet. I 2019 hadde utmålingssakene en gjennomsnittlig behandlingstid på 34 måneder for avsluttete saker, mot 33 måneder i 2018. Gjennomsnittsalderen for ansvarssakene var på 17 måneder, som var det samme som i 2018.
Helseklage erkjente at dagens behandlingstider ikke er i tråd med god forvaltningsskikk. De viste til at Helseklage har vært gjennom en stor omstillingsprosess med fusjon og flytting til Bergen. I 2020 forventer de en ytterligere økning i saksavviklingen som følge av flere saksbehandlere og internt sakkyndige, mer erfaring og kompetanse blant eksisterende ansatte, effektivisering av arbeidsprosessene, harmonisering av rettsreglene, bedre utnyttelse av det juridiske handlingsrommet mv. Helseklage forventer at sakstilgangen fra NPE vil være relativt stabil i 2020, og at restansene vil bli redusert.
Ombudsmannens syn på saken
1. Behandlingstiden i klagerens sak
Helseklage har til nå hatt saken til behandling i om lag 49 måneder.
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at bestemmelsen stiller krav både til behandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet sakens art og omfang, samt tilgjengelige ressurser. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker.
Siden opprettelsen av Helseklage i januar 2016 har ombudsmannen uttalt seg flere ganger om behandlingstiden i klagesaker om utmåling av pasientskadeerstatning, sist uttalelse 15. februar 2019 (SOM-2018-3391). Her uttalte ombudsmannen at en behandlingstid på nærmere 43 måneder utvilsomt var altfor lang og i strid med forvaltningsloven § 11a.
For at en så lang behandlingstid som 49 måneder skal kunne aksepteres, kreves det en særskilt begrunnelse for tidsbruken. At saker om pasientskadeerstatning generelt er komplekse og kompliserte, og at saken ble noe forsinket fordi den fikk ny saksbehandler i oktober 2019 kan ikke rettferdiggjøre en slik behandlingstid. Det kan heller ikke det økte sakstilfanget i 2019. Saken var allerede svært gammel ved inngangen til 2019.
Den lange behandlingstiden i denne saken synes i hovedsak å være forårsaket av at saken har blitt liggende ubehandlet som følge av store restanser og høyt arbeidspress. Situasjonen har etter det Helseklage forklarer oppstått som følge av en krevende omorganisering og flytting til Bergen. Selv om forsinkelser på grunn av stort arbeidspress som et utgangspunkt kan begrunne forlenget saksbehandlingstid, og forsinkelsen derfor ikke er «ugrunnet», er behandlingstiden i denne saken så lang at den utvilsomt er utenfor det som kan aksepteres, slik også Helseklage erkjenner. Behandlingstiden er et klart brudd på kravet til behandlingstid i forvaltningsloven § 11 a første ledd.
2. Generelt om Helseklages behandlingstider i pasientskadesaker
Ombudsmannen har siden 2016 gjennomført en rekke undersøkelser av Helseklages behandlingstider i saker om pasientskadeerstatning. De lange behandlingstidene har hele tiden primært vært forklart med den krevende omstillingsprosessen knyttet til den gradvise flyttingen til Bergen, som ble påbegynt i 2016.
I ombudsmannens uttalelse 22. november 2016 (sak 2016/1417) kom ombudsmannen til at en gjennomsnittlig behandlingstid på 20 måneder i pasientskadesaker var for lang. I uttalelsen 19. desember 2017 (sak 2017/1470) kritiserte ombudsmannen behandlingstiden på 38 måneder i en utmålingssak. Under behandlingen av den saken opplyst Helseklage blant annet at målsettingen var å redusere den gjennomsnittlige behandlingstiden til 12 måneder i løpet av våren 2018.
Neste uttalelse fra ombudsmannens kom et drøyt år senere, den 15. februar 2019 (sak 2018/3391). I tillegg til at behandlingstiden på 43 måneder i en utmålingssak ble kritisert, påpekte ombudsmannen blant annet at gjennomsnittlig behandlingstid i perioden etter forrige ombudsmannsuttalelse hadde vært på 23 til 24 måneder for alle saker, og 31-37 måneder i utmålingssaker. Om dette uttalte ombudsmannen følgende:
«Det har vært lange behandlingstider siden flyttingen til Bergen ble påbegynt for tre år siden. Det er positivt at Helseklage har satt i verk tiltak for å bøte på situasjonen, men tiltakene har ikke vært tilstrekkelige. Problemer som følge av omorganiseringen kan i stadig mindre grad forsvare lange behandlingstider ettersom tiden går».
Helseklage opplyser at saksbehandlingstidene i dag er omlag de samme, i gjennomsnitt 22 måneder for alle saker og 34 måneder i saker om utmåling (tall for 2019). Saksavviklingen økte med 28 % i perioden november 2018 til november 2019, men dette har ikke vært tilstrekkelig til å redusere restansene, ettersom Helseklage også har mottatt betydelig flere saker fra Norsk pasientskadeerstatning (22 % økning).
En midlertidig opphoping av saker i forbindelse med en omorganisering kan etter forholdene aksepteres, men det må iverksettes tilstrekkelige tiltak for å avhjelpe situasjonen. Det er positivt at Helseklage har satt inn flere ulike tiltak i perioden siden 2016 og hele tiden synes å ha arbeidet for at saksbehandlingstidene skal gå ned. Ingen av disse tiltakene har imidlertid vært tilstrekkelige, og behandlingstidene har nå vært på et helt uakseptabelt nivå over flere år.
Problemene som følge av omorganiseringen kan ikke lenger forsvare de lange saksbehandlingstidene. Disse blir mer kritikkverdige etter hvert som tiden går uten at de nærmer seg de lovbestemte kravene i forvaltningsloven § 11 a. På bakgrunn av den vedvarende situasjonen oversendes denne uttalelsen også til Helse- og omsorgsdepartementet, som må vurdere mulige tiltak for å bøte på situasjonen.
Konklusjon
En klagesak om utmåling av pasientskadeerstatning ble oversendt Helseklage i januar 2016. Helseklage opplyste da at behandlingstiden kunne bli alt fra noen uker til godt over ett år, og at gjennomsnittlig behandlingstid var tolv måneder. I november 2019 orienterte de om at målsettingen var å behandle saken innen utløpet av februar 2020.
Sakens behandlingstid hittil på rundt 49 måneder er utvilsomt altfor lang og i strid med kravet i forvaltningsloven § 11a første ledd.
Helseklage har siden flyttingen av Pasientskadenemndas sekretariat til Bergen ble påbegynt for fire år siden hatt svært lange behandlingstider i pasientskadesaker. Behandlingstidene er uakseptable og har vært det over flere år. Situasjonen blir stadig mer kritikkverdig etter hvert som tiden går uten at de nærmer seg et nivå som overholder de lovbestemte kravene i forvaltningsloven § 11 a. Ombudsmannen vil fortsette å følge med på behandlingstidene hos Helseklage.
Uttalelsen er oversendt Helse- og omsorgsdepartement, som bes vurdere mulige tiltak for å bøte på situasjonen.