Sakens bakgrunn
A og B er tante og onkel til C, som de ønsker å være fosterhjem for. De har helt fra fødselen vært involvert i livet til gutten, også gjennom å ivareta den daglige omsorgen for ham i perioder. Omsorgsoppdragene har skjedd etter avtale med mor og i samarbeid med X barneverntjeneste. Da sak om omsorgsovertakelse skulle opp for Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker høsten 2016, ble de spurt om de kunne være fosterhjem for gutten. Senere besluttet imidlertid barneverntjenesten at han skulle plasseres i et annet fosterhjem.
A (klageren) hadde innvendinger mot X barneverntjenestes saksbehandling ved valg av fosterhjem for nevøen, og henvendte seg med klage både til X barneverntjeneste og Fylkesmannen i Oppland. Blant annet stilte hun spørsmål ved om det var foretatt en reell vurdering av dem som fosterforeldre og om det var sett hen til barnets egne ønsker. Hun ba også om å få innsyn i saken. I klagene ga hun uttrykk for at hun opplevde å bli valgt bort som fosterhjem fordi hun over tid hadde vært kritisk til hvordan X barneverntjeneste håndterte barnevernssaken. Svaret fra X barneverntjeneste var at barneverntjenesten ikke kan utgi opplysninger til de som ikke er part i en sak, og at de derfor ikke kunne besvare klagen. Også Fylkesmannen viste til barneverntjenestens taushetsplikt i sin tilbakemelding til klageren. I tillegg ble det vist til et pågående tilsyn med X barneverntjeneste, og at Fylkesmannen ville ta med seg informasjonen fra klagen inn i dette tilsynsarbeidet.
Klagen hit og våre undersøkelser
Advokatfullmektig D brakte saken inn for ombudsmannen 9. juni 2017. Klagen hit gjaldt X barneverntjenestes manglende vurdering og utredning av fosterhjemsplassering i guttens familie. Ved første gjennomgang av klagen her fremsto det uklart om klagen fortsatt var til behandling hos Fylkesmannen. I Fylkesmannens brev 20. juni 2018 opplyste Fylkesmannen at behandlingen av klagernes sak var avsluttet fra Fylkesmannens side.
Etter en gjennomgang av klagen og de tilsendte dokumentene fant vi grunn til å ta opp saken skriftlig med Fylkesmannen. I brev 23. august 2017 stilte vi generelle spørsmål om Fylkesmannens tilsynsansvar med barneverntjenesten etter barnevernloven § 2-3 b og til behandlingen av den konkrete klagen. Videre stilte vi spørsmål om regler og praksis for fosterhjemsplassering i familie.
Fylkesmannen redegjorde i brev 7. november 2017 for retningslinjer og prioriteringer som gjelder for Fylkesmannens behandling av klager på barneverntjenesten. Blant annet viste Fylkesmannen til Kommunal- og moderniseringsdepartements tildelingsbrev til Fylkesmannen, der det for 2016 fremgår at Fylkesmannen skal gjøre en skjønnsmessig/risikobasert vurdering og prioritering, og bruke ressursene best mulig ut fra disse prioriteringene. Lovpålagte oppgaver skal prioriteres, og da særlig saker som omhandler enkeltpersoners rettigheter. Ved prioriteringskonflikter innenfor Statens helsetilsyns områder skal klagesaker og tilsyn rettet mot virksomheter og personell hvor det er viktig å gripe inn raskt, ha høyest prioritet. Deretter prioriteres kontroll med bruk av tvang innen helse- og omsorgssektoren, i barnevernsinstitusjoner og ved omsorgssentre for mindreårige, og øvrig tilsyn som er pålagt i lov eller forskrift. Dette innebærer blant annet at rettighetssaker, dvs. klager på enkeltvedtak etter barnevernloven og klager på vedtak om utøvelse av tvang etter rettighetsforskriften, skal prioriteres foran hendelsesbaserte tilsynssaker.
Videre opplyste Fylkesmannen at klager på barneverntjenestenes saksbehandling blir vurdert av teamkoordinator for barnevernteamet og deretter diskutert i et barnevernteam med både juridisk og barnevernfaglig kompetanse. Teamet blir enige om den videre behandlingen av saken, for eksempel om tilsynssak skal opprettes. Fylkesmannen så at vurderinger om retningen i en sak kunne vært bedre dokumentert i saksbehandlingssystemet. Den enkelte klage behandles og vurderes i tråd med Statens helsetilsyns veileder i behandling av tilsynssaker etter barnevernloven (Internserien 4/2015). Videre fremgår av Fylkesmannens svar:
«Ifølge veilederen skal Fylkesmannen, på bakgrunn av formålet med tilsyn og plikter som tilsynsmyndighet, vurdere om tilsyn er et egnet virkemiddel når Fylkesmannen blir kjent med en hendelse eller forhold som kan indikere lovbrudd i en virksomhet. Beslutningen om man skal opprette tilsynssak eller ikke tas etter en avveining der alvorligheten av hendelsen eller forholdet og antatt lovbrudd vurderes i lys av formålet med å føre tilsyn og Fylkesmannens kunnskap om barneverntjenesten. Det er ikke krav om at klageren har vist til Iovbestemmelser i klagen for at vi skal behandle forholdet som en tilsynssak.
På bakgrunn av denne vurderingen beslutter Fylkesmannen også hvilket forhold som i utgangspunktet skal undersøkes gjennom tilsyn.»
Når det gjaldt tilbakemelding til melder, opplyste Fylkesmannen at vedkommende normalt skal underrettes om utfallet av tilsynssaken. Normalt kan avslutningsbrevet oversendes dersom brevet bare omhandler taushetsbelagte opplysninger om ham/henne. Dersom den som har henvendt seg om saken, er en annen enn den saken gjelder, vurderer Fylkesmannen på bakgrunn av taushetsplikten om det er mulig å orientere om utfallet av saken.
Til spørsmålet herfra om behandlingen av denne konkrete klagen svarte Fylkesmannen blant annet:
«I forbindelse med tilsynet med X barneverntjeneste, har Fylkesmannen gjennomført flere risiko- og sårbarhetsanalyser. Et element har vært hvordan vi skulle følge opp klager på barneverntjenesten som vi mottok mens tilsynet pågikk. Som del av analysene har vi innhentet råd fra Statens helsetilsyn.
Fylkesmannens vurdering var at oppfølgingen av enkeltsaker ville bli grundigere via det pågående og omfattende tilsynet med barneverntjenesten, enn via en hendelsesbasert tilsynssak. Vi besluttet derfor å følge opp flere innkommende saker via det pågående tilsynet. Hver innkommende klagesak på X barneverntjeneste etter oppstart av tilsynet, ble imidlertid selvstendig vurdert opp mot flere kriterier. Som ledd i det pågående tilsynet hvor vi gjennomgikk 253 enkeltsaker, hadde vi innrettet vår oppfølging av enkeltsaker i X barneverntjeneste etter alvorlighetsgrad. Saken til C var vurdert etter dette systemet, og klassifisert til å ikke være blant de mest alvorlige sakene.»
Når det gjaldt barneverntjenestens valg av fosterhjem, viste Fylkesmannen til barnevernloven § 4-22 og fosterhjemsforskriften § 4 annet ledd, der det fremgår at barneverntjenesten «alltid [skal] vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem». Videre viste Fylkesmannen til rundskriv fra Barne- og likestillingsdepartementet Q-2004-1072 B og til et brev fra departementet 24.2.2011, der fylkesmennene ble minnet om fosterhjemsforskriften § 4. I brevet ble Fylkesmannen, i kraft av sitt tilsynsansvar, bedt om å innskjerpe overfor kommunene plikten de har til alltid å vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. Også i Fylkesmannens virksomhets- og økonomiinstruks for 2017 fremgår det at Fylkesmannen i tilsynet med barneverntjenesten skal undersøke spesifikt om familie eller nære nettverk er vurdert ved omsorgsovertakelser.
Til spørsmålet herfra om hvilke krav som stilles til dokumentasjon for barneverntjenestens utredning og vurdering av fosterhjem i barnets nettverk og familie, svarte Fylkesmannen at et slikt krav ikke fremgår direkte av barnevernloven. Kravet i barnevernloven § 1-4 om forsvarlige tjenester innebærer likevel at barnevernet skal dokumentere sine vurderinger og grunnlaget for disse. Fylkesmannen viste også til forvaltningsloven § 11 d og § 17 og god forvaltningsskikk, og uttrykte at det skal være mulig å se i saksdokumentene hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for de avgjørelser som barneverntjenesten har tatt. Barneverntjenestens utredning og vurderinger av fosterhjem i barnets nettverk og familie bør dokumenteres i barnets saksmappe, særlig vurderingen av hvorfor de mener det er til barnets beste eller ikke å bo i fosterhjemmet til konkrete personer i barnets nettverk og familie.
Fylkesmannen vurderte det slik at barneverntjenesten hadde vurdert plassering av barnet hos sin tante i samsvar med fosterhjemsforskriften § 4 annet ledd, og at saken var tilstrekkelig opplyst til å ta stilling til at det ikke ville bli opprettet en hendelsesbasert tilsynssak. Saken ville dessuten bli fulgt opp i det pågående tilsynet med X barneverntjeneste, som også omfatter barneverntjenestens oppfølging av barn i fosterhjem. Selv om Fylkesmannen erkjente flere svakheter ved behandlingen av klagen, mente Fylkesmannen disse feilene ikke hadde vært utslagsgivende for saken.
Advokatfullmektigen har inngitt merknader til Fylkesmannens redegjørelse. Advokaten uttrykte uenighet i Fylkesmannens vurdering av at saksbehandlingsfeilene ikke hadde vært utslagsgivende for resultatet. Det ble pekt på at utfallet av fosterhjemsvurderingen kunne blitt et annet om barneverntjenesten hadde gjennomført den lovpålagte vurderingen i fosterhjemsforskriften § 4 annet ledd.
Fylkesmannen ble orientert om innvendingene fra advokaten, men har ikke gitt ytterligere merknader. I ettertid har klageren både direkte og via sin advokat henvendt seg til ombudsmannen flere ganger og beskrevet sin opplevelse av samarbeidet med barneverntjenesten og gjennomføringen av samvær med gutten. Vi har ikke funnet grunn til å videresende disse henvendelsene til Fylkesmannen for kontradiksjon, da innholdet ikke direkte gjelder problemstillingene som er tatt opp med Fylkesmannen.
Ombudsmannens syn på saken
1. Fylkesmannens tilsyn med barneverntjenesten – rettslig utgangspunkt
Det fremgår av lov om barneverntjenester (barnevernloven) § 2-3 fjerde ledd at Fylkesmannen plikter å føre tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner og å sørge for at kommunene får råd og veiledning. Rammene for Fylkesmannens tilsynsplikt er gitt i barnevernloven § 2-3 b. Blant annet skal Fylkesmannen føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter etter barnevernloven kapittel 1 til 9, jf. § 2-3 b annet ledd. For denne tilsynsvirksomheten gjelder reglene i kommuneloven kapittel 10A. Formålet med tilsynet er å kontrollere om kommunenes praksis er i samsvar med loven og å sørge for nødvendig endring av ulovlig praksis.
Tilsynsansvaret innebærer at en person som er berørt av en sak barneverntjenesten behandler, kan henvende seg til Fylkesmannen med klage på barneverntjenestens behandling under henvisning til det alminnelige tilsynsansvaret, uavhengig av om vedkommende er part i saken eller har klagerett. Det gjelder likevel ikke noen rett for den enkelte å få opprettet en tilsynssak i det konkrete tilfellet. Fylkesmannens tilsynsansvar med barneverntjenesten skiller seg således fra tilsynet med helsetjenesten, der pasient- og brukerrettighetsloven i §§ 7-4 og 7-4a gir en rett for den enkelte å anmode om vurdering av pliktbrudd og oppstiller særlige regler om saksbehandlingen.
Utover de felles reglene om rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn som er gitt i kommuneloven kapittel 10, er det ikke gitt nærmere føringer i lov eller forskrift for Fylkesmannens tilsyn med den kommunale barneverntjenesten. I forarbeidene til barnevernloven er det også sparsomt med veiledning om når og hvordan tilsynet skal utøves. Statens helsetilsyn, som har det overordnede faglige tilsynet med barnevernet, jf. barnevernloven § 2-3 b første ledd, har imidlertid utgitt en veileder i behandling av tilsynssaker etter barnevernloven, jf. Internserien 4/2015.
Fylkesmannens vurdering av om en henvendelse skal føre til opprettelse av tilsynssak, vil etter dette måtte bero på en konkret helhetsvurdering. I vurderingen av om tilsyn er hensiktsmessig i det konkrete tilfellet, må Fylkesmannen ta utgangspunkt i formålet med tilsynsplikten – å sørge for å endre ulovlig praksis. Relevante momenter i en slik vurdering vil være om det er sannsynlig at det har skjedd et pliktbrudd, hvor alvorlig det aktuelle forholdet er og om den konkrete saken indikerer feil ved barneverntjenestens generelle praksis. Det kan i den sammenheng vises til Statens helsetilsyns veileder, Internserien 4/2015, der det i punkt 4.4 fremgår at det kan være grunner til ikke å åpne tilsyn selv om informasjonen kan tyde på lovbrudd. Blant annet kan det være tilfelle om forholdet ligger tilbake i tid, lovbruddet er mindre alvorlig eller henvendelsen gjelder en type svikt som allerede er under oppfølging.
Ved behandlingen av henvendelser fra enkeltpersoner må Fylkesmannen også ivareta krav til saksbehandlingen, jf. forvaltningsloven kapittel III om alminnelige regler om saksbehandlingen. Videre gjelder kravet til god forvaltningsskikk og det alminnelige kravet til forsvarlig saksbehandling. At saksbehandlingen skal være forsvarlig, innebærer blant annet at forvaltningen opptrer hensynsfullt, legger til rette for kontradiksjon og at beslutninger som tas bygger på relevante og riktige opplysninger. Se blant annet Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 10. utgave s. 196.
Uavhengig av om Fylkesmannen åpner tilsyn eller ikke på bakgrunn av en klage på barneverntjenesten, må avsenderen få en tilbakemelding på sin henvendelse. I svaret bør det fremgå hvordan henvendelsen er forstått og det bør gis en tilbakemelding som gir vedkommende en forklaring på hvorfor Fylkesmannen eventuelt ikke gjennomfører tilsyn. Fylkesmannen bør tilstrebe seg på å gi informasjon som kan gi tillit både til barneverntjenesten og til Fylkesmannen som tilsynsmyndighet. Det er dessuten god forvaltningsskikk at Fylkesmannen sørger for å dokumentere eventuelle interne vurderinger og undersøker som har blitt gjort.
2. Fylkesmannens behandling av den konkrete klagen
Klageren henvendte seg til Fylkesmannen med flere klager, der hun påpekte mangler ved X barneverntjenestes vurdering og utredning av om hun kunne være fosterhjem for nevøen. Fylkesmannen besvarte klagene i brev 12. januar, 3. februar og 20. juni 2017.
Tilbakemeldingene fra Fylkesmannen til klageren har flere svakheter. Det er uheldig at ingen av brevene inneholdt en henvisning til tilsynsplikten etter barnevernloven § 2-3 fjerde ledd, jf. § 2-3 b, eller annen informasjon som kunne vise at Fylkesmannen vurderte klagen i lys av denne tilsynsplikten. Svarene inneholder heller ikke noen forklaring på hvorfor henvendelsen ikke førte til at det ble åpnet tilsynssak, og det fremstår uklart om Fylkesmannen forsto at klagen inneholdt en påstand om et helt konkret pliktbrudd etter barnevernloven. Dessuten gis det et inntrykk av at Fylkesmannen delte barneverntjenestens oppfatning om at taushetsplikten etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e, jf. barnevernloven § 6-7 var til hinder for å besvare klagen.
Fylkesmannen har erkjent at det var flere svakheter ved behandlingen av klagen. Særlig peker Fylkesmannen på at taushetsplikten ikke er til hinder for at klageren kunne fått opplysninger som gjaldt henne selv, jf. forvaltningsloven § 13 a første ledd nummer 1, og at klageren burde fått Fylkesmannens begrunnelse for ikke å opprette tilsynssak. Videre kunne barneverntjenestens svar til klagerne, som Fylkesmannen mottok en kopi av, utløst råd og veiledning til tjenesten om taushetsplikten og en oppfordring til barneverntjenesten om å vurdere om klagerne skulle få kjennskap til vurderingen om dem selv.
Ombudsmannen er enig i Fylkesmannens vurdering av taushetspliktens rekkevidde og at Fylkesmannens burde gitt et begrunnet svar på klagen. I Fylkesmannens redegjørelse til ombudsmannen er det nå gitt en nærmere begrunnelse for beslutningen om at tilsyn ikke ble opprettes, og det er gjort rede for de vurderingene som ble gjort. Ombudsmannen merker seg Fylkesmannens opplysning om at alvorlig svikt i X barneverntjeneste var godt kjent for embetet da de mottok klagen. Det pågikk derfor et omfattende tilsyn med barneverntjenesten, der et av temaene var oppfølgingen av barn i fosterhjem. Slik ombudsmannen forstår det, var Fylkesmannen på grunn av det pågående tilsynet kjent med den aktuelle saken – også dokumentasjon som viste at barneverntjenesten hadde vurdert at plassering hos tante ikke ville være til barnets beste. Det var Fylkesmannens vurdering at barneverntjenesten hadde vurdert plassering av barnet hos sin tante i samsvar med fosterhjemsforskriften § 4 annet ledd, og at det ikke var grunnlag for å opprette tilsynssak. I svaret hit har Fylkesmannen gitt en nærmere redegjørelse for det rettslige utgangspunkt Fylkesmannen bygget denne vurderingen på. I fremtiden bør Fylkesmannen sørge for å dokumentere slike vurderinger og hvilke opplysninger vurderingen bygger på internt i sitt saksbehandlingssystem.
Etter den utfyllende redegjørelsen som nå er gitt, er det ombudsmannens oppfatning at Fylkesmannens beslutning om ikke å åpne tilsyn bygget på en riktig forståelse av reglene som gjelder for Fylkesmannens tilsynsplikt og barnevernets plikt til å vurdere fosterhjemsplassering i barnets familie eller nettverk. Som nevnt i punkt 1, vil den konkrete vurderingen av om tilsyn skal opprettes, bero på en helhetsvurdering. Vurderingen vil i stor grad være overlatt til Fylkesmannens skjønn. Ombudsmannen vil bare i begrenset grad kunne overprøve slike skjønnsmessige vurderinger. Saken kan derfor bero med den forklaringen som nå er gitt.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at Fylkesmannens behandling av klagen har flere svakheter. Fylkesmannens tilbakemelding til klagerne burde inneholdt en orientering om hvorfor tilsyn ikke ble åpnet. Det var også feil å anse taushetsplikten til hinder for å gi et svar på klagen.
Fylkesmannen har erkjent svakhetene i saksbehandlingen og har nå gitt en nærmere redegjørelse for hvorfor det ikke ble åpnet tilsyn i saken. Det er derfor ikke grunn til å be om at denne saken behandles på nytt. Ombudsmannen ber imidlertid Fylkesmannen merke seg ombudsmannens synspunkter og sørge for at krav til god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling ivaretas ved behandlingen av fremtidige klager på barneverntjenesten.