Uttalelse
Denne saken gjelder Fylkesmannen i Sogn og Fjordanes saksbehandlingstid ved klagebehandlingen av en innsynssak. Saken har også reist spørsmål om blant annet retten til innsyn i særskilt filformat (Excel-format). Dette spørsmålet er til behandling i ombudsmannens sak 2016/1055.
A klaget 9. desember 2015 over Lærdal kommunes avslag på hans begjæring om innsyn i en sammenstilling av lønnsutgifter knyttet til et konkret prosjekt i kommunen. Kommunen sendte saken til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane for klagebehandling dagen etter. Da klageren henvendte seg til Fylkesmannen 11 dager senere, skal han ha fått opplyst at juridisk avdeling hos Fylkesmannen ikke kjente til saken. 19. januar 2016 ba Fylkesmannen A om å presisere klagen. Brevet skal imidlertid ikke ha kommet frem til klageren, men han purret på Fylkesmannen to dager senere. 1. februar 2016 opplyste Fylkesmannen at de avventet presisering av klagen, noe klageren ga samme dag.
5. februar 2016 ba Fylkesmannen kommunen om en nærmere vurdering av enkelte sider av innsynskravet. Det ble satt svarfrist til 12. februar 2016. Da klageren på nytt purret på saken 17. februar 2016, opplyste Fylkesmannen at saksbehandleren var syk, men at han ville få tilbakemelding når vedkommende var tilbake, «vonleg tidleg neste veke».
Klagen hit og ombudsmannens undersøkelser
18. februar 2016 klaget A til ombudsmannen over manglende svar i innsynssaken. Saken hadde da vært til behandling hos Fylkesmannen i ti uker. I telefonsamtale 24. februar 2016 mellom juridisk sjef hos Fylkesmannen i Sogn og Fjordane og saksbehandleren hos ombudsmannen ble det opplyst at saken var til behandling i kommunen og at Fylkesmannen ikke hadde satt noen ny frist for kommunens tilbakemelding. Ombudsmannen besluttet deretter å foreta nærmere undersøkelser av saken.
I brev 26. februar 2016 spurte ombudsmannen Fylkesmannen om årsaken til at saken hadde tatt så lang tid, om saksbehandlingstiden er representativ for Fylkesmannens behandling av slike saker, hvorfor Fylkesmannen ikke hadde satt en konkret frist for kommunens tilbakemelding og hvorfor klageren ikke var blitt opplyst om når klagen ville bli behandlet. Videre ba ombudsmannen om en generell redegjørelse for Fylkesmannens praksis og frister for behandlingen av krav om innsyn og klagebehandling i saker etter offentleglova.
Fylkesmannen svarte i brev 8. mars 2016, samme dag som det ble fattet vedtak i saken. Fylkesmannen opplyste at det var «heilt uvanleg» at det ble brukt mer enn to måneder på en slik sak. Om saksbehandlingstiden i den konkrete saken skrev Fylkesmannen:
«Det tok over ein månad frå saka kom inn 10.12.2015 til vi skreiv til klagaren 19.01.2016 fordi klagen var uklar for oss. Grunnen til at saka vart liggjande lenge, er høgt press på juridisk avdeling etter at den store auken i asyltilstrøyminga har medført stor auke i sakstalet på verjemålsområdet (for einsleg mindreårige asylsøkjarar). Dette har gått ut over juristressursane på dei andre saksområda i avdelinga, og vi har ikkje klart å prioritere denne klagesaka høgt nok.»
Fylkesmannen opplyste videre at kommunen først hadde fått frist til 12. februar 2016 for å gi tilbakemelding. Ettersom kommunen på eget initiativ tok kontakt 23. februar og opplyste at de ville svare «så snart råd er», fant ikke Fylkesmannen grunn til å sette en ny konkret frist for kommunen.
Fylkesmannen har skriftlig prosedyre for behandling av innsynskrav, men det er ikke utarbeidet skriftlig rutiner for klagesaksbehandlingen av innsynssaker. Slike klager blir etter det opplyste behandlet i juridisk avdeling. Om saksbehandlingen i slike saker skrev Fylkesmannen:
«Vi er kjende med føresegna i offentleglova § 32 tredje ledd om at klaga skal førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald. Vi er og kjende med det som er sagt i rettleiaren til offentleglova om sakshandsamingstid ved klage, punkta 10.3, jf. 9.3.
Målet vårt er å handsame slike saker straks dei kjem inn. Her har vi brukt lang tid. Dels kjem det av at klagen låg lenge hjå oss frå 10.12.2015 til 19.01.2016. Dels kjem det av at vi vurderte at klagen måtte presiserast, og deretter sendast over til kommunen for ytterlegare førebuing. Det første seier vi oss leie for. Vi seier oss også leie for at vi ikkje fekk følgt opp fristen vi hadde gjeve kommunen, rett etter 12.02.2016.»
A kommenterte Fylkesmannens svar i brev 31. mars 2016. I brevet opplyste han blant annet at han sendt en e-post til Fylkesmannen 21. desember 2015. Om dette skrev han:
«Same dag, 21.12.2015 får eg epost frå [saksbehandleren], som er kopi av ein epost ho sender til Lærdal Kommune. I eposten gjer ho det klart at dette er ei klagesak ho ikkje er kjend med og ho ber om kommunen sin uttale. Eg svarar henne også, og gjer klart at saka er sendt frå kommunen til Fylkesmannen den 10.12.2015. Kommunen gir henne tilsvarande svar på same epost. Like etter får eg ein ny epost frå [saksbehandleren] der ho fortel at posttenesta hjå Fylkesmannen har motteke oversendinga av klagen frå kommunen den 10.12, men saka har ikkje vorte tildelt nokon av sakshandsamarane ved jur. avdeling. Difor kjenner ikkje ho og avdelinga til saka.
Ingen av desse epostane er arkivert i saka. Det undrar meg stort. …»
Ombudsmannen fant deretter grunn til å stille Fylkesmannen ytterligere spørsmål. I brev 18. mai 2016 ble det stilt spørsmål om når As klage ble fordelt til saksbehandler, hvilke rutiner Fylkesmannen har for tildeling av klagesaker som gjelder innsyn og om det er i henhold til Fylkesmannens rutiner at det går (minst) 11 dager fra kommunens oversendelse til saken blir fordelt.
Videre ba ombudsmannen om Fylkesmannens kommentar til As opplysning om at e-postkorrespondansen 21. desember 2015 ikke var arkivert på saken. Dersom de ikke var journalført, ble Fylkesmannen bedt om å gi en begrunnelse for det.
Fylkesmannen svarte i brev 25. mai 2016 at rutinen for tildeling av innsynsklager er at arkivet fordeler disse til juridisk sjef «som straks fordeler til ein sakshandsamar». Fylkesmannen mente at den aktuelle klagesaken ble fordelt «straks», men at den måtte omfordeles to ganger, først på grunn av juleferie og deretter på grunn av permisjon hos saksbehandler.
Om arkiveringen av e-postkorrespondansen 21. desember 2015 opplyste Fylkesmannen at to av e-postene A viste til, ikke var arkivert på saken. Fylkesmannen skrev videre:
«Den 16.03.2016 har vi svara A at desse meldingane ikkje er arkiverte på saka. Vi forklarer at det kan vere fordi sakshandsamaren har vurdert at meldingane ikkje var arkivverdige, eller det kan ha skjedd ein feil. Vi har informert om at han, om han meiner meldingane er arkivverdige, kan sende dei til oss og be om at dei vert lagde på saka. Han har ikkje sendt oss kopi av e-postane.»
Ombudsmannens syn på saken
1. Saksbehandlingstiden
Det følger av offentleglova § 32 tredje ledd at klager i innsynssaker skal behandles «utan ugrunna opphald». Dette innebærer at klageorganet har en plikt til så raskt som mulig å sette i gang behandlingen av saken ved å kontrollere om saken er tilstrekkelig opplyst for klagebehandlingen. Klageorganet må også så raskt som mulig foreta nødvendige klargjøringer med klager og eventuelt be førsteinstansen om en redegjørelse. Videre må klageorganet fortløpende følge opp de saksbehandlingsskrittene som settes i gang for å sikre at behandlingen ikke tar for lang tid.
Ombudsmannen har i tidligere saker vist til at hensynene bak kravet til rask saksbehandlingstid i innsynssaker også gjør seg gjeldende ved klagebehandling av avslag på innsyn. Det er først ved klagevedtaket at det foreligger en endelig avgjørelse av spørsmålet, og innsyn vil ofte kunne være en nødvendig forutsetning for å gjøre andre rettigheter gjeldende.
I Justis- og politidepartementets Rettleiar til offentleglova G-2009-419) fremgår det på side 177 at behandlingen av klagesaker «typisk [vil] ta noko lengre tid enn handsaminga i fyrsteinstansen», blant annet fordi det stilles strengere krav til begrunnelsen i klageinstansens vedtak. Dette må imidlertid ses i lys av at fristen for behandling av innsynssaker i første instans er én til tre dager.
Om saksbehandlingstiden ved klagebehandlingen har ombudsmannen tidligere uttalt at en «saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse […] vanskelig [kan] aksepteres, også når det tas høyde for en eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen for klagebehandling», jf. ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (Somb-2008-7). Klageinstansen må prioritere behandlingen av klager over avslag på innsyn, også i perioder med ferieavvikling og stort arbeidspress. Ombudsmannen har forståelse for at det store antallet vergemålssaker som følge av asyltilstrømmingen har ført til press på ressursene ved juridisk avdeling hos Fylkesmannen. Selv om endringer i ressurssituasjonen kan skape problemer med å overholde kravet til saksbehandlingstid i en periode, er det forvaltningsorganets plikt å sørge for at lovens krav oppfylles. Siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i første instans, skal det mye til for å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker.
Fylkesmannens beklagelse for at saken ble liggende lenge ubehandlet etter at den først kom inn, og for at Fylkesmannen ikke fulgte opp kommunen når svaret derfra uteble, er på sin plass. En saksbehandlingstid på nesten tre måneder er for lang og ikke i samsvar med kravene i offentleglova. Sivilombudsmannen forutsetter at Fylkesmannen har rutiner som sikrer at klager i innsynssaker behandles så raskt som praktisk mulig, også i perioder med ressursutfordringer. Fylkesmannen bes om å vurdere om det er nødvendig å nedfelle rutiner for behandlingen av klager i innsynssaker skriftlig.
2. Journalføring
Etter offentleglova § 10 første ledd skal forvaltningsorganer «føre journal etter reglane i arkivlova med forskrifter». Det følger av forskrift om offentlige arkiv § 2-6 at alle inngående og utgående dokumenter som etter offentleglova § 4 må regnes som saksdokument for organet, i utgangspunktet er journalføringspliktige dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon.
Det er forvaltningen som er ansvarlig for at journalføringsplikten oppfylles. Det er derfor uheldig at Fylkesmannen legger ansvaret for å fremskaffe en kopi av korrespondanse som er sendt fra og til Fylkesmannen på klager, «om han meiner meldingane er arkivverdige». Fylkesmannen synes ikke selv å ha tatt initiativ for å få klargjort om korrespondansen er arkivverdig.
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har ikke gitt noen tilfredsstillende forklaring på hvorfor de fire e-postene 21. februar 2016 – to fra Fylkesmannen, én fra A og én fra Lærdal kommune – ikke er journalført. Sivilombudsmannen ber Fylkesmannen om å fremskaffe korrespondansen og foreta en vurdering av om disse e-postene er journalføringspliktige.
3. Oppsummering
En behandlingstid på nesten tre måneder i sak om klage over avslag på begjæring om innsyn er ikke i samsvar med kravene i offentleglova, og må kritiseres. Det er forvaltningens ansvar å sikre at klager i innsynssaker behandles så raskt som praktisk mulig, også i perioder med ressursutfordringer. Det er også forvaltningens ansvar å påse at journalføringspliktige dokumenter blir journalført.