Uttalelse
Sakens bakgrunn
A er utdannet i Z og fikk norsk autorisasjon som lege i 2010. Fra 2010 til 2013 var han ansatt ved Y legevakt. I 2013 ble han tilsatt som lege ved X.
Fylkesmannen i Rogaland ble ved brev 9. desember 2013 varslet av Rogaland politidistrikt om at A var ilagt et forelegg 8. desember 2013 for å ha unnlatt å etterkomme politiets pålegg og for å ha hindret en offentlig tjenestemann under lovlig utførelse av tjenesten. Det ble videre opplyst at A var under etterforskning av Hordaland politidistrikt for legemsfornærmelse. Politiet ga også kortfattet informasjon om tidligere domfellelser. Vedlagt brevet fulgte det aktuelle forelegget, utskrift fra strafferegisteret og uttømmende bøteattest.
Fylkesmannen i Rogaland besluttet å starte tilsynssak på bakgrunn av de mottatte opplysningene. Det ble innhentet politidokumenter fra flere politidistrikter, og Fylkesmannen var i kontakt med Fylkesmannen i Hordaland angående en tilsynssak mot A i 2009, da han var turnuslege. Fylkesmannen i Rogaland besluttet videre å orientere As arbeidsgiver, X. I Fylkesmannens brev til X 9. januar 2014 het det blant annet følgende:
«Fylkesmannen i Rogaland mottok den 10.12.2013 brev av 09.12.2013 fra Rogaland politidistrikt med underretning i henhold til påtaleinstruksen § 5-5 vedrørende lege ved X [A] [fødselsnummer]. Kopi av brevet er vedlagt.
Fylkesmannen i Rogaland har med bakgrunn i underretningen opprettet en tilsynssak.»
Etter å ha innhentet uttalelse fra A og X, ble tilsynssaken oversendt Statens helsetilsyn
5. april 2014. Den aktuelle varslingen til arbeidsgiveren ble i oversendelsen omtalt slik:
«Etter telefonsamtale med Fylkesmannen i Hordaland fikk vi vite at A tidligere hadde mistet sin lisens som turnuslege i medhold av helsepersonelloven § 57 for bruk av narkotika, men at han hadde fått den tilbake. Fylkesmannen i Hordaland fryktet fare for pasientsikkerheten ettersom nye straffbare forhold hadde dukket opp. Fylkesmannen i Hordaland oppfordret Fylkesmannen i Rogaland til umiddelbart å varsle arbeidsgiver da det det igjen kunne være tale om et rusrelatert problem. Dette ble gjort ved Fylkesmannens brev av 09.01.2014.»
Statens helsetilsyn traff vedtak i tilsynssaken 2. september 2014. A ble gitt en advarsel i medhold av helsepersonelloven § 56 andre ledd. Vedtaket ble påklaget, og
16. juni 2015 kom Statens helsepersonellnemnd til at vilkårene for å gi en advarsel ikke var oppfylt. Det ble i forbindelse med behandlingen i nemnda avklart at saken som resulterte i forelegget 8. desember 2013, var henlagt på grunn av lang saksbehandlingstid hos politiet, mens saken vedrørende legemsfornærmelse var henlagt ut fra bevisets stilling.
Parallelt med behandlingen av tilsynssaken tok Legeforeningen opp spørsmålet om brudd på taushetsplikt i brev til Fylkesmannen 13. mai 2014. I brevet ble det vist til at det ikke var anledning til å varsle As arbeidsgiver om oppstart av tilsynssak.
Fylkesmannen i Rogaland tilbakeviste å ha brutt taushetsplikten i brev til Legeforeningen 25. november 2014.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
På vegne av A klaget Legeforeningen til ombudsmannen i brev 23. mars 2015. I brevet ble det anført at Fylkesmannens fremgangsmåte, med varsling av arbeidsgiveren og oversendelsen av dokumenter fra politiet, representerte et brudd på taushetsplikten. Legeforeningen fremhevet at Fylkesmannen ikke hadde hjemmel til å varsle arbeidsgiveren om oppstart av tilsynssak. Slikt varsel kan Statens helsetilsyn først gi når saken er avgjort, jf. helsepersonelloven § 66. Det må videre være av betydning at de forholdene Fylkesmannen informerte om, var foretatt utenfor utøvelsen av legeyrket og lå til dels langt tilbake i tid. Alvorlighetsgraden av de aktuelle handlingene tilsa ikke at det var nødvendig å informere arbeidsgiveren før en eventuell reaksjon var fastsatt av Statens helsetilsyn. Fylkesmannen hadde ikke foretatt en tilstrekkelig grundig vurdering av spørsmålet om varsling, og utleveringen av personlige opplysninger til arbeidsgiver var et brudd på taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13.
Etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene besluttet ombudsmannen å undersøke saken nærmere. I brev til Fylkesmannen 11. november 2015 ble det bl.a. bedt om en redegjørelse for regelverket knyttet til taushetsplikt i tilsynssaker, og spesielt adgangen til å gjøre taushetsbelagte opplysninger kjent for arbeidsgiver. Det ble særlig bedt om en vurdering av hvilken betydning det har at de aktuelle forholdene knytter seg til hendelser utenfor tjenesten.
Videre ble Fylkesmannen bedt om å utdype standpunktet om at unntak fra taushetsplikten gjorde seg gjeldende på varslingstidspunktet, og hjemmelsgrunnlaget for dette. Endelig ble Fylkesmannen bedt om å vurdere hvorvidt varslingen kunne ha vært gjort på en annen måte, for eksempel uten å oversende dokumentene som var mottatt fra politiet.
Fylkesmannen besvarte ombudsmannens henvendelse i brev 14. desember 2015. Det ble vist til utgangspunktet om taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. Fra dette gjelder det unntak etter bl.a. forvaltningsloven § 13 b. Med hjemmel i denne bestemmelsen og i helsetilsynsloven mente Fylkesmannen at det var adgang til å varsle arbeidsgiver av hensyn til pasientsikkerheten. Det ble uttalt at terskelen for å gjøre dette generelt vil være høy, særlig når det gjelder forhold utenfor tjenesten, og at det alltid vil måtte bero på en konkret vurdering.
Når det gjaldt innholdet av den konkrete varslingen, mente Fylkesmannen at dette ikke ble vurdert grundig nok. I ettertid er det Fylkesmannens vurdering at brevet fra Rogaland politidistrikt og vedleggene til dette ikke burde ha vært oversendt.
Legeforeningen kommenterte redegjørelsen fra Fylkesmannen i brev 25. januar 2016. Det ble særlig fremhevet at helsetilsynsloven ikke har noen hjemmel til å underrette arbeidsgivere om igangsatte tilsynssaker. Heller ikke forvaltningsloven § 13 b gir etter Legeforeningens syn en slik hjemmel som Fylkesmannen hevder.
Fylkesmannen i Rogaland har ikke hatt ytterligere merknader i saken.
På bakgrunn av at det fremsto som uklart hvilke dokumenter som faktisk ble oversendt til X som vedlegg til Fylkesmannens brev 9. januar 2014, ba ombudsmannen i brev 4. mars 2016 om å få oversendt kopi av brevet X mottok fra Fylkesmannen. Brevet fra Fylkesmannen med vedlegg ble oversendt ved X’ brev 9. mars 2016. Blant vedleggene inngikk både det aktuelle forelegget, utskrift fra strafferegisteret og uttømmende bøteattest.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslige utgangspunkter
Statens helsetilsyn og fylkesmennene skal føre tilsyn med at helse- og omsorgstjenestene ytes i samsvar med de krav som er fastsatt i eller i medhold av lov. Hensikten er bl.a. å sikre et tilfredsstillende tilbud av helse- og omsorgstjenester, og at tjenestene drives på en måte som er faglig forsvarlig og slik at svikt forebygges. Kontrollvirksomheten innebærer også å føre tilsyn med alt helsepersonell, jf. helsetilsynsloven § 2.
Etter bestemmelsene i kap. 11 i helsepersonelloven kan Statens helsetilsyn ilegge ulike reaksjoner i tilfeller der helsepersonell bryter lovbestemte plikter eller utviser en bestemt atferd. Helsepersonellets arbeidsgiver skal etter helsepersonelloven § 66 varsles ved ileggelse av enkelte reaksjoner.
Under fylkesmennenes utøvelse av rollen som tilsynsmyndighet kommer forvaltningslovens bestemmelser til anvendelse. Det innebærer bl.a. at tilsatte hos fylkesmannen etter forvaltningsloven § 13 har taushetsplikt om «noens personlige forhold» som de blir kjent gjennom tilsynsarbeidet. Etter ombudsmannens syn vil opplysninger om straffbare handlinger falle inn under begrepet «personlige forhold», og som et utgangspunkt være underlagt taushetsplikt etter denne bestemmelsen.
Forvaltningsloven §§ 13 a flg. gir regler om begrensninger i taushetsplikten. Etter § 13 b første ledd nr. 2 er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at «opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for». Med hjemmel i denne bestemmelsen mener ombudsmannen at opplysninger fylkesmannen mottar som et ledd i en tilsynssak, under visse forutsetninger må kunne videreformidles uten å være underlagt taushetsplikt. Det vil gi liten sammenheng i regelverket om for eksempel opplysninger som vurderes å være av betydning for pasientsikkerheten, først skal kunne videreformidles til helsepersonellets arbeidsgiver når en endelig reaksjon etter helsepersonelloven § 66 er fastsatt.
En slik forståelse av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 synes også å være lagt til grunn av Justisdepartementets lovavdeling i uttalelse 16. juli 2002 (med Lovdatas referanse JDLOV-2000-11729). Saken gjaldt videregående skolers adgang til å gi helseinstitusjoner opplysninger om elevers rusmiddelbruk i forbindelse med utplassering etter læreplanen i helse- og sosialfag:
«I den grad institusjonenes krav om opplysninger om rusmisbruk ikke går ut over det som må anses for rimelig i lys av institusjonenes ansvar for å ivareta pasientenes eller klientenes behov, antar vi at skolene i medhold av fvl. 13 b første ledd nr. 2 og, for så vidt gjelder offentlige institusjoner, nr. 5, har rett til å gi opplysninger om elevers rusmisbruk uavhengig av taushetsplikt.»
Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 innebærer imidlertid ikke at opplysninger kan videreformidles i alle tilfeller. Det ville alltid måtte foretas en konkret vurdering, og det er ikke automatikk i at opplysninger som gir grunnlag for å starte tilsynssak, også vil gi grunnlag for å varsle arbeidsgiver.
Etter ombudsmannens syn vil det være flere momenter som må vurderes når det gjelder mulig varsling av arbeidsgiver på bakgrunn av straffbare handlinger helsepersonell har begått utenfor tjenesten. Hvilke handlinger det dreier seg om, alvorlighetsgrad, om de er begått langt tilbake i tid og på hvilket stadium i straffesakskjeden saken befinner seg, er noen av de kriteriene som vil være sentrale. Momentene må vurderes opp mot det som er formålet med tilsynsvirksomheten i den aktuelle saken, nemlig hensynet til at pasientene ytes en trygg og faglig forsvarlig helsehjelp.
Hvis konklusjonen er at arbeidsgiver skal varsles, må innholdet i varslingen utformes på en måte som har sammenheng med formålet med tilsynssaken og begrunnelsen for å varsle. I mange tilfeller vil det bety at informasjon fra politiet ikke kan videreformidles uredigert. Der det gis opplysninger som går lenger enn begrunnelsen for å varsle tilsier, vil man være utenfor unntaket fra taushetsplikten.
Videre vil ombudsmannen bemerke at det i de fleste tilsynssaker mot helsepersonell vil være naturlig å innhente en uttalelse fra arbeidsgiver for å få saken forsvarlig opplyst. Også i slike tilfeller vil det kunne være nødvendig å informere arbeidsgivere om bakgrunnen for tilsynssaken for at undersøkelsene skal kunne fylle sitt formål. Den informasjonen som gis må imidlertid ikke være mer omfattende enn det som er nødvendig for å få saken tilfredsstillende oppfylt.
2. Fylkesmannen i Rogalands varsling av As arbeidsgiver
Ombudsmannen har i gjennomgangen over lagt til grunn at det også i andre tilfeller enn de som er regulert i helsepersonelloven § 66, vil kunne være anledning til å varsle helsepersonells arbeidsgiver om forhold som i utgangspunktet er taushetsbelagt. Det vil bero på en konkret vurdering om arbeidsgiver skal varsles, og hva varselet skal inneholde.
I denne saken har Fylkesmannen, etter å ha mottatt opplysninger fra politiet, etablert kontakt med Fylkesmannen i Hordaland, som tidligere hadde gjennomført en tilsynssak mot A. Fylkesmannen besluttet deretter å varsle arbeidsgiveren. I redegjørelsen til ombudsmannen har Fylkesmannen begrunnet dette slik:
«Når det gjelder vår konklusjon om at unntak fra taushetsplikten gjorde seg gjeldene på varslingstidspunktet, ble dette gjort av hensyn til pasientsikkerheten. Etter samtale med Fylkesmannen i Hordaland satt vi inne med en stor bekymring knyttet til legens bruk av rusmidler. Legen hadde i sitt virke tilgang til [X] sine medikamenter. Muligheten for at legen også benyttet seg av rusmidler i tjenesten var derfor etter vår vurdering til stede.
Det må etter ombudsmannens syn være relevant å vektlegge informasjon fra en tidligere sak mot den samme legen, også der hendelsene ligger noen år tilbake i tid. Da A havnet i en situasjon der han på grunn av beruselse kom i kontakt med politiet, vil tidligere erfaringer med rusmiddelbruk måtte vektlegges. Hensynet til pasientsikkerheten vil også åpenbart være et tungtveiende moment. For øvrig kan Fylkesmannens begrunnelse fremstå som noe knapp, men ombudsmannen er av den oppfatning at det ut fra en helhetsvurdering ikke er grunnlag for å rette kritikk mot beslutningen om å varsle arbeidsgiveren.
Fylkesmannen valgte å varsle arbeidsgiveren ved en kort meddelelse om at det var åpnet tilsynssak og ved å videresende brevet med vedlegg fra politiet. Etter ombudsmannens vurdering var dette en lite hensiktsmessig måte å gjennomføre varslingen på. Ettersom begrunnelsen for at arbeidsgiveren måtte underrettes, var bekymring for legens rusmiddelbruk og at han hadde tilgang til medikamenter på sin arbeidsplass, burde varselet har vært utformet på en måte som reflekterte denne begrunnelsen.
Verken oversendelsen av det aktuelle forelegget, utskriften fra strafferegisteret eller den uttømmende bøteattesten synes etter ombudsmannen vurdering å være en egnet måte å informere arbeidsgiveren på. De aktuelle dokumentene inneholdt informasjon som ikke var relevant sett i sammenheng med formålet med varslingen. At A i følge bøteattesten ble ilagt en bot i 1998 for overtredelse av vegtrafikkloven § 5 har for eksempel ingen relevans for den tilsynssaken som ble opprettet i 2014. Det er grunn til å rette kritikk mot Fylkesmannen for den mangelfulle vurderingen av hva arbeidsgiver konkret skulle informeres om.
Fylkesmannen synes å være av samme oppfatning og har skrevet følgende i redegjørelsen til ombudsmannen:
«Omfanget av hvilke opplysninger som skulle oversendes til arbeidsgiver, ble ikke nøye nok vurdert. Vi ser i etterkant at vi ikke hadde behøvd å vedlegge brevet fra Rogaland politidistrikt m/vedlegg.»
Etter ombudsmannens vurdering inneholder de aktuelle dokumentene taushetsbelagt informasjon. Utlevering av dokumentene til X gikk ut over det som var nødvendig for å varsle arbeidsgiveren, og som kan begrunne fritak fra taushetsplikt. Oversendelsen av forelegget, utskriften fra strafferegisteret og bøteattesten innebærer i dette tilfellet et brudd på taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13.
3. Oppsummering
Ombudsmannen er kommet til at tilsynsmyndighetene har anledning til å varsle arbeidsgiver også i andre tilfeller enn de som reguleres av helsepersonelloven § 66. I denne saken var det grunn til å varsle arbeidsgiveren, men Fylkesmannen har ikke i tilstrekkelig grad vurdert hvordan varslingen mest hensiktsmessig kunne skje. Oversendelsen av utskriften fra strafferegisteret, bøteattesten og det ikke vedtatte vedtatt forelegget, innebar i dette tilfellet et brudd på taushetsplikten fra Fylkesmannens side.