Sakens bakgrunn
A, heretter kalt klageren, har progredierende multippel sklerose (MS) og er avhengig av helse- og omsorgstjenester. Hun fikk i november 2011 avslag fra hjemkommunen B på søknad om individuell plan (IP) og koordinator. Etter et sykehusopphold ble det i februar/mars 2012 likevel opprettet IP og tildelt en koordinator, uten at det ble utarbeidet noe skriftlig vedtak om dette. Koordinatoren sluttet i november samme år, og koordineringsansvaret ble i en periode lagt til ulike personer i hjemmetjenesten. Det ble fattet et skriftlig vedtak om IP 28. februar 2013.
Klageren klaget 3. mai 2014 til Fylkesmannen i Oppland over hvordan hennes IP og koordinatorordning fungerte, og over manglende opplæring av koordinatoren. Klagen gjaldt også kommunens håndtering av hennes BPA-ordning.
Kommunen redegjorde for saken i brev 21. august 2014. Klageren kom med tilleggsopplysninger i brev 25. august 2014.
I brev til kommunen 2. september 2014 skrev Fylkesmannen at saken ville bli behandlet som en rettighetsklage, og ba om ytterligere opplysninger om omfanget av tjenester og merknader til brev fra klager.
Kommunen svarte Fylkesmannen i brev 25. september 2014. Der fremgikk blant annet at klagerens IP ikke var registrert i IT-systemet Sampro, men forelå i papirversjon. Det var riktig at hun ikke hadde en koordinator på det tidspunktet. Saksbehandler i kommunen hadde nå tatt kontakt med klageren, som skulle få tenke på hvem hun ville ha som koordinator, og hun ville få opplæring i Sampro. Det ble opplyst at koordinator ville få opplæring og etter hvert kunne få muligheten til å delta på samlinger, og at det ville være ressurspersoner i kommunen hun kunne samarbeide med. Kommunen redegjorde for BPA- og hjemmesykepleietilbudet og fortalte at hjemmehjelp er under BPA-ordningen.
Klageren kommenterte kommunens brev i sitt brev til Fylkesmannen 6. oktober 2014. Der opplyste hun blant annet at kommunen hadde foreslått at hun selv eller en av hennes BPA-assistenter skulle være koordinator.
I brev til Fylkesmannen i 30. juli 2015 etterlyste klageren svar på klagen. Hun opplyste blant annet at det ikke hadde skjedd så mye med den individuelle planen, og at kommunen virket som om de ikke forsto behovet for IP.
Klageren purret på nytt i brev 28. mai 2016. Hun fortalte også blant annet at tildelingsenheten i kommunen hadde stilt spørsmål ved om hun egentlig trengte IP og koordinator, fordi de mente hun hadde så få tjenester som skulle samordnes. Hun skrev at koordinator og IP fungerte dårligere enn da hun sendte klagen, og at tjenesteyterne i kommunen ennå ikke visste hvordan de skulle logge seg inn i Sampro.
Fylkesmannen tok stilling til klagen i avgjørelse 12. september 2016. I avgjørelsen er det redegjort for dokumentene den bygger på, og det opplyses at klagerens IP ikke var «vedlagt klagesaken». Den delen av avgjørelsen som gjelder IP og koordinator, fikk i hovedsak følgende konklusjon:
«Ut fra den dokumentasjon som foreligger i saken er det vanskelig å se at du har hatt en IP og en koordinator som har vært i overenstemmelse med gjeldende lovbestemmelser. Fylkesmannen ber om at ordningen med IP og koordinator evalueres og at det fattes vedtak i overenstemmelse med gjeldende lovverk.
Fylkesmannen ønsker å påpeke at eventuell IP forutsettes ferdigstilt innen den 1. oktober 2016. Fylkesmannen ønsker en orientering når dette har skjedd. Dersom planen ikke er ferdig innen fristen varsles det herved om at saken kan oversendes Statens helsetilsyn for pålegg.»
I brev 31. oktober 2016 opplyser klageren at kommunene ikke har fulgt opp avgjørelsen og gjort noe med IP og koordinator. Klageren etterlyser purring fra Fylkesmannen til kommunen.
Fylkesmannen etterlyste oversendelse av ny IP fra kommunen i brev 4. november 2016. I brevet ble det påpekt at fristen for oversendelse utløp 1. oktober 2016, og at det i avgjørelsen var varslet at saken ville kunne bli oversendt Statens helsetilsyn for pålegg.
Kommunen besvarte Fylkesmannen i e-post 14. desember 2016. Der opplyste de blant annet at de hadde tatt i bruk Sampro som et verktøy for å administrere IP, og at klageren og koordinatoren hadde fått opplæring i bruk av Sampro. De hadde ikke kopi av planen; den måtte klageren eller koordinatoren skrive ut selv. Kommunen hadde vært i kontakt med klageren, men opplyser at de ikke fikk noen «respons på at hun ønsket å skrive ut sin IP». Kommunen fikk i samme samtale opplyst at klageren ikke hadde noen koordinator, fordi koordinatoren hadde sluttet. Brukeren av tjenesten eller koordinator må melde til kommunen når koordinator slutter hvis kommunen skal kunne gjøre noe med det.
I Fylkesmannens brev 6. februar 2017 med avslutning av saken knyttet til IP vises det til opplysningene i e-posten fra kommunen. Videre fremgår det at klageren i en telefonsamtale 20. januar 2017 opplyste at hun ikke fikk skrevet ut IP-en sin. I brevet ber Fylkesmannen kommunen sørge for at IP kunne skrives ut.
Fylkesmannen viser til at klageren mottar BPA, og ved fravær av assistent settes ansatt i hjemmesykepleien inn for å utføre tjenesten. Videre står i brevet at slik Fylkesmannen «ser det er det lite behov for en IP og en koordinator sett ut fra nåværende behov for tjenester». Fylkesmannen avsluttet saken om IP med dette brevet, men bemerket avslutningsvis at kommunen hadde et ansvar for å ordne opp i «forholdet beskrevet ovenfor».
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) klaget 16. mars 2017 saken inn for ombudsmannen på vegne av klageren. I klagen vises det blant annet til at bestemmelsene om rett til IP og koordinator i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 og helse- og omsorgstjenesteloven §§ 7-1 og 7-2 ikke stiller krav til et bestemt antall tjenester. Utgangspunktet må være at det er nok med to tjenester som skal koordineres. FFO mente det må forutsettes at borgernes rett til kommunal koordinering av helse- og omsorgstjenester på kommunalt og statlig nivå, må gjenspeiles i en tilsvarende plikt for kommunene til å koordinere tjenestene på en forsvarlig måte. FFO mente at både den lange saksbehandlingstiden og en fullstendig mangel på begrunnelse i Fylkesmannens avsluttende brev undergravde klagerens rett til å ha en fungerende IP og koordinator.
Våre undersøkelser
I brev 30. mai 2017 ba vi Fylkesmannen om en redegjørelse for enkelte sider av saken.
Vi viste til at Fylkesmannen mottok klage i saken 11. august 2014 og fattet vedtak 12. september 2016. Vi spurte om hva som hadde gjort at saken hadde tatt såpass lang tid, og om Fylkesmannen mente at behandlingstiden var i tråd med kravet i forvaltningsloven § 11a om at saken skal avgjøres «uten ugrunnet opphold».
Vi skrev at det ut fra sakens dokumenter kunne se ut som om kommunen ikke hadde fulgt opp Fylkesmannens avgjørelse 12. september 2016 med pålegg. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre nærmere for sin oppfølging av vedtaket 12. september 2016. Vi spurte om hva som var bakgrunnen for at de synes å ha frafalt forpliktelsene de påla kommunen til å evaluere ordningen med IP og koordinator og fatte vedtak i overenstemmelse med gjeldende regelverktilsynelatende. Vi spurte videre om Fylkesmannens brev 6. februar 2017 innebærer en omgjøring av vedtaket 12. september 2016 om at kommunen måtte fatte nytt vedtak om IP og koordinator, eller om Fylkesmannen mener at føringene de ga var fulgt opp av kommunen. Fylkesmannen ble spurt om brevet innebærer at de nå mener at klageren ikke har et behov for IP og koordinator som gjør at hun har rett til IP etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5, og at kommunene heller ikke har plikt til å tilby koordinator etter helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2. Dersom Fylkesmannen mente klageren ikke har en slik rett og kommunen ikke har en slik plikt, ble Fylkesmannen bedt om å redegjøre for grunnlaget for denne vurderingen.
I Fylkesmannens svar redegjøres det først for saksbehandlingen. De viser til at de 2. september 2014 sendte et brev til kommunen hvor de blant annet uttalte at de vurderte saken som en rettighetsklage og ikke en tilsynssak. Fylkesmannen avventet deretter behandling av saken inntil oversendelse av behandlet rettighetsklage fra kommunen, men da Fylkesmannen ikke mottok slik sak fra kommunen, la de til grunn at kommunen hadde endret sine vedtak til gunst for klageren.
Videre opplyser Fylkesmannen at de mottok purring fra klager 31. mai 2016, og at de da forsto at kommunen ikke hadde ferdigbehandlet klagen til gunst for klageren, slik de hadde antatt. Fylkesmannen gikk da gjennom alle saksdokumentene fra kommunen på nytt og fant at den hadde behandlet henvendelsen om IP og koordinator og BPA i en slik grad at de valgte å ta saken til behandling som en rettighetsklage. Fylkesmannen traff vedtak i klagesaken 12. september 2016, og de beklaget da den lange saksbehandlingstiden.
Fylkesmannen skrev at de så at de ikke hadde hatt god nok oppfølging i saken, og at de blant annet kunne ha vært tydeligere i tilbakemeldingen til kommunen 2. september 2014 om at den skulle behandle saken som en rettighetsklage. Det kunne også ha vært naturlig å følge opp om kommunen faktisk hadde tatt saken under behandling. I sum førte dette til for lang saksbehandlingstid.
Når det gjelder avslutningen av saken om IP 6. februar 2017, skrev Fylkesmannen at kommunen i e-post 14. desember 2016 vurderte saken slik at fordi klageren ikke hadde hatt behov for bistand fra tjenesteytere utover BPA, som administreres via Uloba (en ideell organisasjon som jobber for funksjonshemmetes kår og blant annet driver BPA-tjenester), og hjemmesykepleie som settes inn ved sykdom hos BPA-assistenter, hadde det ikke vært behov for hyppige evalueringer av planen. Fylkesmannen ønsket at kommunen evaluerte den IP-en som forelå i saken, slik at den ble oppdatert med tanke på dagens situasjon med mål og tiltak for plan. Så lenge Uloba var inne og administrerte BPA-tjenesten, var det ikke behov for jevnlige evalueringer av IP; behovene ble ivaretatt av assistentene og Uloba. Fylkesmannen vurderte saken slik at klageren gjennom dette hadde mottatt forsvarlige tjenester ut fra behovet sitt på daværende tidspunkt. Dersom det blir behov for ytterligere tjenester, ville dette kunne evalueres av kommunen med medvirkning fra klageren. Det ville da være mulig å sette nye mål og tiltak i IP.
Fylkesmannen opplyste at de hadde kontaktet Sampro med spørsmål om muligheten for utskrift i tilfeller som dette, og hadde fått vite at siden klager selv administrerte IP i Sampro, ville ikke kommunen få ut utskrift. For å kunne gjøre dette, må vedkommende gi kommunen tilgang i Sampro.
Fylkesmannen så at svaret til klageren 6. februar 2017 kunne ha vært utdypet på flere punkter knyttet til IP. Fylkesmannen mente å legge til grunn at det på dette tidspunktet ikke var et dokumentert behov for koordinerte tjenester gjennom IP, og at klageren mottok forsvarlige tjenester gjennom BPA. Fylkesmannen forutsatte at kommunen evaluerte planen ved endringer i klagerens behov for tjenester, og at oppnevnt koordinator hadde ansvaret for gjennomføring av planen.
FFO kommenterte Fylkesmannens redegjørelse i brev 21. august 2017. Når det gjaldt anførselen om at klageren bare hadde BPA og hjemmesykepleie, viste de til at klageren i tillegg mottok spesialisthelsetjenester fra tre ulike sykehus, mottok fysioterapi, hadde jevnlig behov for bistand til ergoterapeut, trengte hjelpemidler fra Nav og gikk til fastlegen. FFO pekte på at det fremgår av Fylkesmannens brev 12. september 2016 at Fylkesmannen var kjent med at klageren mottok flere ulike tjenester utover BPA og hjemmesykepleie. Ut fra hennes situasjon og behov for ulike tjenester mener FFO det er vanskelig å forstå at det ikke er behov for å koordinere disse tjenestene.
Ifølge FFO kunne det ikke brukes som et argument for at IP ikke var nødvendig at verken klageren eller kommunen fikk skrevet ut IP. Kommunen hadde administratortilgang, ikke hun selv, slik Fylkesmannen hadde lagt til grunn. FFO mente at eventuelle tekniske utfordringer ikke kunne stå i veien for at en bruker fikk oppfylt retten til individuell plan. Kommunen må sørge for at det dataverktøyet som ble benyttet til IP var brukbart i praksis. Fylkesmannen burde ha veiledet kommunen og bidratt til å avklare kommunens plikter, slik at både kommunen og brukeren visste hva de skulle forholde seg til.
Vi fant etter dette grunn til å undersøke saken ytterligere i brev til Fylkesmannen 19. april 2018. Bakgrunnen var blant annet at Fylkesmannen ikke hadde svart på spørsmålet om deres brev 6. februar 2017 innebar en omgjøring av deres tidligere vedtak i rettighetssak 12. september 2016, og om de i brevet la til grunn at klageren ikke hadde krav på IP og koordinator.
Vi spurte deretter om Fylkesmannen i brevet 6. februar 2017 og/eller i vedtaket 12. september 2016 la til grunn at klageren hadde krav på IP og koordinator. Var brevet 6. februar 2017 en omgjøring av vedtaket 12. september 2016, og hadde Fylkesmannen i så fall hjemmel for å omgjøre sitt eget vedtak?
Videre spurte vi om hvilke tjenester Fylkesmannen la til grunn at klageren mottok ved vedtaket 12. september 2016 og i brevet 6. februar 2017. La Fylkesmannen til grunn kommunens fremstilling av hvilke tjenester klageren mottok? Dersom Fylkesmannen mente at klageren ikke hadde rett til IP og kommunen ikke plikt til å tilby koordinator, ba vi om en redegjørelse for grunnlaget for disse vurderingene.
Vi spurte deretter om Fylkesmannen hadde påsett at saken var så godt opplyst som mulig før de fattet vedtak, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17.
På bakgrunn av at kommunen hadde opplyst at de ikke har tilgang på den individuelle planen, ble det spurt om Fylkesmannen hadde tilgang på den eksisterende individuelle planen under sitt arbeid med rettighetssaken. Hvis ikke: Burde Fylkesmannen sørget for å få den fra kommunen? Innebærer kommunens ansvar for den individuelle planen etter forskrift om habilitering og rehabilitering § 18 at de bør ha tilgang på den, og hvordan kan deres ansvar for den ellers utøves?
Fylkesmannen besvarte spørsmålene våre i brev 22. mai 2018. Fylkesmannen skrev at de i brevene 6. februar 2017 og 12. september 2016 la til grunn at klageren hadde en ordning med IP og koordinator, og at hun hadde hatt det siden 28. februar 2013.
Videre opplyste Fylkesmannen at de i vedtak 12. september 2015 kom frem til at kommunen måtte evaluere klagerens ordning med IP og koordinator og fatte avgjørelse i overensstemmelse med gjeldende regelverk. I vedtaket gis det en oversikt over regelverket og forståelsen av ordningene, og kommunen ble bedt om å evaluere IP innen 1. oktober 2016. Brevet 6. februar 2017 er ikke en omgjøring av vedtaket 12. september 2016. I vedtaket ber Fylkesmannen om en evaluering av ordningen med IP og koordinator slik at denne blir oppdatert ut fra klagerens behov, og i henhold til gjeldende regelverk. Fylkesmannen ser at de kunne ha fulgt opp egen frist for ferdigstillelse tidligere og beklager at dette skjedde først 4. november 2016. Fylkesmannen skriver: «I Fylkesmannens brev til K.L. av 6. februar 2017 har Fylkesmannen ment å svare ut det som fremgår av vårt vedtak av 12. september 2016.»
Fylkesmannen redegjorde for hvilke tjenester de har lagt til grunn at klageren mottar. Dette er BPA, praktisk bistand, koordinator i perioden 28. oktober 2015 til 17. februar 2017, trygghetsalarm, hjemmetjeneste i perioden 6. oktober 2014 til 5. juni 2017, fysioterapi og IP fra 28. februar 2013. Det var ikke dokumentert at klageren mottok tjenester fra spesialisthelsetjenesten. Hvis hun mottar slike tjenester, skal spesialisthelsetjenesten medvirke i planarbeidet og melde behov for IP til kommunen.
I brevet opplyses det at klageren har en IP med oppnevnt koordinator. Klageren har BPA i regi av Uloba, og kommunen har derfor hatt mindre samarbeid direkte med henne. Det har vært samarbeid ved evalueringer av ordningen, og ved ulike henvendelser. Koordinatoren avsluttet arbeidsforholdet i Uloba høsten 2016, uten å fortelle dette til kommunen. Kommunen har fattet nytt vedtak, gjeldende fra den 9. januar 2018. Det er kommunen, ved leder for tilrettelagte tjenester, som har ansvar for å finne ny koordinator, i og med at det er denne tjenesten som administrerer BPA pr. i dag.
Fylkesmannen la til grunn at de gjorde et forsvarlig utredningsarbeid «for å kartlegge hvilke relevante tjenester [klageren] mottok på klagetidspunktet», jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17. Fylkesmannen hadde under behandlingen av saken forsøkt å få utskrift av IP-en fra både klageren og kommunen, uten hell. Kommunen har forklart at den ikke hadde mulighet til å se eller ta utskrift av IP-en, fordi klageren hadde ordnet dette slik at hun hadde administratoransvaret for denne alene. Klageren hadde på sin side opplyst at heller ikke hun hadde mulighet for å ta utskrift.
I brev 12. juni 2018 oversendte FFO klagerens kommentarer til Fylkesmannens redegjørelse. Klageren uttrykte at Fylkesmannens oversikt over hennes helsetjenester er unøyaktig. Fylkesmannen hadde glemt at klageren fikk tjenester fra ergoterapeut, blant annet for hjelpemidler og kontakt med hjelpemiddelsentralen. Når det gjaldt tjenester fra spesialisthelsetjenesten, viste klageren til at det i klagen hennes 3. mai 2014 står at hun har prøvd å få nevrologisk avdeling på Lillehammer sykehus inn i planen. Hun ønsker å få behandlingen derfra inn i IP-en.
Klageren opplyser videre at selv om kommunen fikk beskjed om at assistenten hadde sluttet høsten 2016, hadde de ikke gjort noe for å finne ny koordinator. Det nye vedtaket Fylkesmannen opplyser ble fattet, som skal være gjeldende fra 9. januar 2018, opplyser hun at hun ikke kjenner til. Tvert imot opplyser hun at kommunens saksbehandler har sagt at de ikke trengte nytt vedtak for IP og koordinator. Hun har fortsatt ikke koordinator.
Ombudsmannens syn på saken
1. Innledning
Fylkesmannen har opplyst at de anså klagen over IP, koordinater og BPA som en «rettighetsklage» og ikke en tilsynssak. Behandlingen av rettighetsklager er regulert i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, der første ledd lyder:
«Pasient eller bruker eller dennes representant som mener at bestemmelsene i kapitlene 2, 3 og 4, samt § 5-1, § 6-2 og § 6-3 er brutt, kan klage til Fylkesmannen. Klagen sendes til den som har truffet enkeltvedtaket eller avgjørelsen.»
Retten til individuell plan etter samme lovs § 2-5 omfattes av de bestemmelsene man kan klage på i en rettighetssak. Bestemmelsen i § 2-5 lyder:
«Pasient og bruker som har behov for langvarige og koordinerte helse- og omsorgstjenester, har rett til å få utarbeidet individuell plan i samsvar med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern.»
Kommunens plikt til å utarbeide IP er nærmere regulert i helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1.
Plikten til å tilby koordinator er regulert av helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2 første ledd:
«For pasienter og brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester etter loven her, skal kommunen tilby koordinator. Koordinatoren skal sørge for nødvendig oppfølging av den enkelte pasient eller bruker, samt sikre samordning av tjenestetilbudet og fremdrift i arbeidet med individuell plan.»
Fordi det kun er IP som er gitt som en rettighet til brukeren, er det i utgangspunktet kun dette punktet som kan behandles av Fylkesmannen i en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2. Manglende oppfyllelse av plikten til å tilby koordinator må i utgangspunktet vurderes i en eventuell tilsynssak om pliktbrudd etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4.
Da Fylkesmannen opplyser at de har behandlet denne saken som en rettighetsklage, vil ombudsmannen i det følgende primært behandle spørsmålet om rett til IP. Det er likevel verdt å merke seg at både retten til IP og plikten til å tilby koordinator utløses av vilkåret «behov for langvarige og koordinerte tjenester». En rett til IP vil derfor som regel ledsages av en plikt for kommunen til å tilby koordinator.
Ombudsmannen vil først vurdere om Fylkesmannens saksbehandlingstid har vært i tråd med forvaltningslovens krav. Deretter vil det tas stilling til om Fylkesmannen hadde utredet saken tilstrekkelig til å kunne ta stilling til om klagerens rettigheter til IP var overholdt. Til slutt behandles spørsmålet om Fylkesmannen i avgjørelsen 12. september 2016 og brev 6. februar 2017 på en tilstrekkelig klar måte har tatt stilling til klagers rettigheter i samsvar med pasient- og brukerettighetsloven § 7-2.
2. Fylkesmannens saksbehandlingstid
Krav til saksbehandlingstid er regulert i forvaltningsloven § 11 a første ledd, som lyder:
«Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold.»
Innholdet i § 11 a første ledd har i tidligere ombudsmannssaker – blant annet i tre uttalelser fra januar 2016 om behandling av saker om statsborgerskap (SOM-2014-2957, SOM-2015-2420 og SOM-2015-2742) – vært presisert slik:
«Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
At behandlingen av en sak trekker ut, er ikke i seg selv i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd, så lenge det er tilstrekkelig saklige grunner for dette. Hvor tungtveiende grunner som kreves for å at en forsinkelse skal kunne aksepteres, vil bero på en helhetsvurdering, hvor blant annet sakens art, hensynet til parten og den tid som allerede har gått, må tas i betraktning.
I denne saken brukte Fylkesmannen noe tid til å kartlegge hva saken dreide seg om. Perioden fra klagen 3. mai til 2. september 2014 ble brukt til å blant annet ta stilling til om saken skulle behandles som en tilsynssak eller en rettighetsklage. Fylkesmannen brukte også noe tid etter dette på å innhente synspunkter fra klageren og kommunen, frem til klagerens brev 6. oktober 2014.
En del av forsinkelsene i denne perioden skyldtes at kommunen ikke besvarte Fylkesmannens brev innen fristene som var satt. Forsinkelser som skyldtes andre enn Fylkesmannen er i utgangspunktet ikke «ugrunnet opphold» ved vurderingen av Fylkesmannens behandlingstid. I denne saken var nok saksbehandlingen frem til oktober 2014 innenfor rammene av forvaltningsloven § 11a.
Fylkesmannen skriver til ombudsmannen at de etter sin oversendelse til kommunen 2. september 2014 la saken til side. Dette gjorde de i den tro at kommunen hadde avgjort saken til fordel for klageren, siden de ikke hørte noe mer fra kommunen. Det synes derfor som Fylkesmannen mener at saken ble oversendt kommunen for forberedende klagesaksbehandling.
Det er vanskelig å forstå denne forklaringen. I brevet opplyste Fylkesmannen at de ville ta stilling til om klagerens rettigheter er oppfylt, samtidig som de ba om kommunens uttalelse innen 16. september 2014. Kommunene besvarte brevet 10. september 2014, og svaret kan ikke tolkes som om saken var tatt til behandling i kommunen. Det var derfor en klar feil av Fylkesmannen å legge saken til side etter dette.
Da klageren purret på saken 30. juli 2015, ga dette Fylkesmannen ytterligere grunn til å få ferdigbehandlet saken, eventuelt til å oppklare misforståelser. Når saken er såpass forsinket, uten at klageren kan lastes for dette, gir det grunn til å prioritere saken foran andre saker. Fylkesmannens redegjørelse hit tyder derimot på at Fylkesmannen ikke gjorde noe mer med saken før klageren purret nok en gang i mai 2016. Perioden fra juli 2015 til mai 2016 må dermed karakteriseres som klart «ugrunnet opphold» i forvaltningslovens forstand.
Saksbehandlingstiden på 2 år og fire måneder fra klagen 3. mai 2014 til Fylkesmannens avgjørelse 12. september 2016 er klart utenfor det som er akseptabelt etter forvaltningsloven § 11a første ledd.
3. Fylkesmannens utredning av saken
Fylkesmannen hadde plikt til å påse at saken var «så godt opplyst som mulig» før de avgjorde den, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd og pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 første ledd.
Dette lovbestemte kravet gjaldt avgjørelsen 12. september 2016, og også brevet 6. februar 2017, hvis dette er å anse som en omgjøring. Uansett tilsier god forvaltningspraksis at Fylkesmannen ved begge tidspunktene måtte ha et forsvarlig grunnlag for å vurdere om lovens krav til IP var oppfylt.
Det er flere sider ved Fylkesmannens saksutredning som burde vært bedre. For det første ser det ut til at Fylkesmannen, og antakelig også kommunen, behandlet rettighetssaken om IP uten å ha innhentet og vurdert den aktuelle IP-en fra 28. februar 2013. Dette er klart i strid med kravene til opplysning av saken.
Det er uklart hvorfor Fylkesmannen virker å akseptere kommunens forklaring om at de ikke har tilgang på IP-en, og at det er bruker selv eller koordinator som må skrive den ut fra dataprogrammet Sampro. Det er kommunens helse- og omsorgstjeneste som har plikt til å sørge for utarbeidelse av IP, og kommunens koordinerende enhet som har det overordnede ansvaret for individuell plan, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 7-1 og 7-3 samt forskrift om habilitering og rehabilitering § 18. Det må kunne forutsettes at kommunen har tilgang på de planer de selv har ansvaret for.
Ombudsmannen bemerker også at det er uklart hvorfor Fylkesmannen i redegjørelsen hit skriver at det ikke forelå dokumentasjon i saken om at klageren mottar tjenester fra spesialisthelsetjenesten, og legger til grunn at klager «ikke har hatt behov for bistand fra tjenesteytere ut over BPA og hjemmesykepleie. I klagen 3. mai 2014 opplyste klager at hun mottar behandling og kontroll av MS på nevrologisk avdeling ved Lillehammer sykehus, og at hun gikk til kontroll på nevrokirurgisk avdeling på Ullevål sykehus for kontroll og påfyll av baklofenpumpe. Videre har klageren i brev 28. mai 2016 opplyst at hun mottar tjenester fra ergoterepeut/hjelpemiddelsentralen. Selv om kommunen i den omtalte e-posten 14. desember opplyser at det er BPA og hjemmetjenester som «skal koordineres», kan det ikke uten videre legges til grunn at det kun er disse helse- og omsorgtjenestene hun mottar.
Det er også grunn til å presisere at det er brukerens behov for koordinerte tjenester, og ikke de tjenester som faktisk mottas, som er avgjørende for retten til IP, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5. Slik ombudsmannen vurderer saksbehandlingen, ble heller ikke klagers behov for slike tjenester utredet tilstrekkelig av Fylkesmannen.
4. Fylkesmannens avgjørelser i klagesaken
For å kunne ta stilling til om kommunen har brutt pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5, må Fylkesmannen ta stilling til om klageren har rett til individuell plan og til om denne retten er oppfylt. I denne saken kan det reises spørsmål ved om Fylkesmannen har tatt stilling til dette, og hva konklusjonen eventuelt var.
I utgangspunktet er det en avgjørelse om å ikke utarbeide en individuell plan som kan påklages. Dersom det er utarbeidet en plan som ikke kan karakteriseres som en individuell plan etter § 2-5 og kravene i forskrift om habilitering og rehabilitering § 19, kan man imidlertid etter omstendighetene klage på dette også, jf. Alice Kjellevold, Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og velferdsrett 2014 s. 267-300 – «Individuell plan i helse- og omsorgstjenesten – behov for endringer og ansvarliggjøring?», punkt 4.2.
I avgjørelsen 12. september 2016 konkluderte Fylkesmannen med at det var vanskelig å se at klageren hadde hatt en IP og koordinator i tråd med gjeldende lovbestemmelser. Fylkesmannen ba om at ordningen med IP og koordinator evalueres, og om at «det fattes vedtak i overenstemmelse med gjeldende lovverk». Fylkesmannen ba om at en «eventuell» IP skulle ferdigstilles 1. oktober 2016, og at de skulle orienteres når dette hadde skjedd. Ordlyden i avgjørelsen tilsier at Fylkesmannen mente at klager hadde rett til IP, og at denne retten ikke var fullt ut oppfylt av kommunen.
Ombudsmannen kan ikke se at kommunen fulgte opp det Fylkesmannen ba om. I en e-post gir kommunen enkelte opplysninger om tjenestene klager mottar. Videre opplyser kommunen at den ikke har tilgang til planen, og at den er usikker på hva Fylkesmannen forventer «i forhold til individuell plan når vi ikke får skrevet den ut fra vårt ståsted».
Fylkesmannen avslutter behandlingen av saken om IP i brev 6. februar 2017. Der vises det til kommunens tilbakemelding, og til at klager i en telefonsamtale opplyste at hun ikke selv fikk skrevet ut IP. Fylkesmannen skriver at det var lite behov for IP og en koordinator sett ut fra nåværende behov for tjenester. De bemerket imidlertid avslutningsvis løst at kommunen har et ansvar for å ordne opp i forholdet «beskrevet ovenfor», som antas å være henvisning til manglende tilgang på IP.
Det avsluttende brevet gir inntrykk av at Fylkesmannen endret syn på saken som følge av e-posten fra kommunen. Henvisningen til at behovet for IP var «lite», antyder at Fylkesmannen mente at klageren ikke hadde rett til IP. Videre synes Fylkesmannen å ha gått bort fra kravet om at kommunen skulle evaluere IP og fatte «vedtak i overenstemmelse med gjeldende lovverk», da saken avsluttes uten at dette er fulgt opp av kommunen.
Fylkesmannen har ikke besvart spørsmålet herfra om de i avgjørelsen 12. september 2016 la til grunn at klageren hadde rett til IP. De opplyser imidlertid at de la til grunn at klageren «hadde IP». Det er noe uklart hva Fylkesmannen mener med dette. Dersom de mener at de i vedtaket la til grunn at klagerens rett til IP var oppfylt med den eksisterende IP-en, er dette vanskelig å forene med at de satte en frist for å gjennomgå IP-en og fatte vedtak.
Om det avsluttende brevet 6. februar 2017 skriver Fylkesmannen blant annet at de la til grunn at det på det tidspunktet ikke var behov for tjenester utover BPA og hjemmesykepleie ved sykdom hos BPA assistenter. Derfor hadde det ikke «vært behov for hyppig evaluering av planen». Fylkesmannen opplyser også at det ble lagt til grunn «at det på det tidspunktet ikke var et dokumentert behov for koordinerte tjenester gjennom IP».
På grunnlag av dette er det vanskelig å forstå hva Fylkesmannen har vurdert og kommet til i rettighetssaken om klagerens rett til IP. Vurderingene i avgjørelsen 12. september og det avsluttende brevet spriker, og Fylkesmannen synes ikke å ha fulgt opp egne pålegg til kommunen.
Dersom Fylkesmannen i det avsluttende brevet legger til grunn at klageren på dette tidspunktet hadde fått oppfylt sin rett til IP, uten at tiltakene forutsatt i avgjørelsen 12. september 2016 var gjennomført, kan det være nærliggende å anse brevet som en omgjøring av det tidligere vedtaket. Avgjørelsen vil i så fall være underlagt kravene i forvaltningsloven § 35, jf. pasient- og brukerettighetsloven § 7-6 første ledd. Det er imidlertid ikke noen grunn til å ta endelig stilling til dette.
De uklarheter som er påpekt ved innholdet i avgjørelsene, og den mangelfulle utredningen av saken som det er redegjøres for ovenfor, innebærer uansett at Fylkesmannen må bes om å vurdere saken på nytt. Den nye behandlingen må munne ut i en avgjørelse hvor det fremgår uttrykkelig om klageren har rett til IP og om kommunen har tilbudt en IP i tråd med minstekravene i lov og forskrift.
Konklusjon
Fylkesmannens behandling av rettighetssaken gir ikke noe klart svar på om klagerens rett til IP etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 ble ansett oppfylt. Den første avgjørelsen i saken, med pålegg til kommunen, og det avsluttende brevet etter tilbakemelding fra kommunen synes å konkludere i forskjellige retninger. Dette til tross for at kommunen ikke hadde fulgt opp noen av Fylkesmannens pålegg.
Saken var heller ikke utredet tilstrekkelig av Fylkesmannen, jf. kravene i forvaltningsloven § 17. Fylkesmannen skulle blant annet ha innhentet klagerens individuelle plan. Fylkesmannen saksbehandlingstid på 2 år og 2 måneder var altfor lang, og innebærer et klart brudd på kravene i forvaltningsloven § 11a første ledd.
På bakgrunn av manglene ved behandling av rettighetssaken ber ombudsmannen Fylkesmannen om å behandle den på nytt. Ved den nye behandlingen må Fylkesmannen utrede saken i samsvar med kravene i forvaltningsloven § 33 femte ledd og ta klart stilling til om retten til IP er oppfylt. Den eksisterende IP-en må innhentes og Fylkesmannen bør i rimelig grad undersøke hvilke helsetilbud klageren har behov for. Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen, ved oversendelse av kopi av brev til klageren.