A er bidragspliktig for ett barn. Bidragsmottakeren søkte i 2008 om endring av bidraget, under henvisning til at bidragspliktiges samvær med barnet var opphørt. Bidragsmottakeren oppga å ha en årsinntekt bestående av lønn og offentlig stønad.
Bidragspliktige ga merknader til søknaden og kom med flere opplysninger for å illustrere at bidragsmottakeren på grunn av næringsvirksomhet hadde høyere inntekt enn hun oppga i søknaden.
Nav tilskrev bidragsmottakeren og opplyste følgende:
«Du har ikke gitt noen rimelig grunn for at du ikke har høyere inntekt og varsles med dette om at inntekten din kan bli skjønnsfastsatt.»
Bidragsmottakeren redegjorde skriftlig for sin inntektssituasjon, og Nav endret etter dette barnebidraget med utgangspunkt i hennes faktiske inntekt.
Bidragspliktige påklaget vedtaket og anførte at bidragsmottakeren har uregistrerte inntekter.
Nav Klage og anke Midt-Norge stadfestet vedtaket og uttalte blant annet:
«Etter forskriftens § 4 skal inntekt settes lik personinntekt med tillegg for positive kapitalinntekter over 10.000 kr. Fastsetting av personinntekt og avdekking av uregistrert inntekt er skattemyndighetenes oppgave. NAV klage og anke Midt- Norge kan ikke på vegne av skattemyndighetene vurdere om det foreligger uregistrert inntekt og avgjøre hvor mye av denne som måtte regnes som personinntekt og/eller positiv kapitalinntekt. Dersom bidragspliktige mener at han har dokumentasjon som tilsier at bidragsmottaker har uregistrerte inntekter henstilles han derfor til å ta saken opp med skattemyndighetene.»
Bidragspliktige henvendte seg hit i brev 7. juli 2009. Han mente at bidragsmottakerens inntekt burde vært fastsatt ved skjønn og viste blant annet til at hun driver eget firma og har uregistrerte inntekter fra denne virksomheten. Dette mente han å ha dokumentert ved utskrifter fra internett, som viser omfanget av bidragsmottakerens virksomhet.
I brev herfra 31. juli 2009 ble Nav Klage og anke Midt-Norge bedt om å redegjøre nærmere for vurderingene som lå til grunn for beregningen av bidragsmottakerens inntekt, herunder om det ble foretatt en vurdering i forhold til bestemmelsene i forskrift 15. januar 2003 nr. 123 om fastsetjing og endring av fostringstilskot (bidragsforskriften) § 4 sjette ledd annet punktum, om skjønnsfastsettelse av inntekt.
Videre ble det herfra vist til uttalelsen i Navs brev om at bidragsmottakeren ikke hadde gitt noen «rimelig grunn» til å ha så lav inntekt og stilt spørsmål om en vurdering av dette burde vært fulgt opp i vedtakene. Det ble også bedt opplyst om hvilke undersøkelser som kunne være aktuelle å gjøre ut fra de opplysningene som bidragspliktige ga.
Nav Klage og anke svarte følgende i brev 24. august 2009:
«Etter fast praksis på bidragsområdet kommer ikke § 4 sjette ledd til anvendelse i forhold til personer som mottar en ytelse til livsopphold fra det offentlige. I slike tilfeller ansees alltid personen for å ha rimelig grunn til å ikke ha høyere inntekt. Det sistnevnte kunne ut i fra bidragspliktiges anførsler vært sagt uttrykkelig i vår vurdering, og vår begrunnelse for vedtaket var i så måte mangelfull. Da dette er en fast praksis kan vi imidlertid ikke se at den manglende begrunnelsen kan anses å ha hatt betydning for utfallet av saken, og vi ser ikke grunn til å endre eget vedtak.»
Videre opplyste Nav Klage og anke at bidragspliktiges opplysninger om bidragsmottakerens inntekt ikke ble ansett å være tilstrekkelig konkrete til å foranledige nærmere undersøkelser. Det ble videre fremholdt:
«På grunn av stor saksmengde i bidragssaker er vi avhengig av å presumere at avgjørelser fra skatte- og trygdemyndigheter er korrekte vis a vis partene. Om opplysningene hadde vært av en slik art at de kunne underbygge bidragspliktiges påstander kunne det vært aktuelt å innhente vurderinger av de fra NAV-kontoret som var ansvarlig for den aktuelle saken og skattemyndighetene. Vi har imidlertid ikke funnet dette påkrevd i denne saken.»
Bidragspliktige kom med merknader til Nav Klage og ankes svar og rettet blant annet innvendinger til hvordan Nav hadde forholdt seg til hans opplysninger om bidragsmottakerens inntektsforhold.
I nytt brev hit fastholdt Nav Klage og anke tidligere synspunkter og presiserte følgende:
«NAV Klage og anke må ved vurderingen av bidragsmottakers inntektsforhold forholde seg til faktiske og tilgjengelige inntektsopplysninger. Kompetanse og fullmakt i forhold til vurderinger av inntektsforhold opp imot de fremsatte anførsler om svart arbeid ligger hos andre instanser. Det tilligger skattemyndighetene å ta stilling til hvorvidt det foreligger uregistrert inntekt som skal kategoriseres som personinntekt og/eller positiv kapitalinntekt. Videre er spørsmålet om det foreligger misbruk av trygdeytelser et anliggende for NAV Kontroll og Innkreving.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1.Forholdet mellom den offentlige ytelsen til livsopphold og bidragsberegningen
Etter barnelova 8. april 1981 nr. 7 § 66 plikter begge foreldre å forsørge sine barn etter evne, og ifølge § 71 skal kostnadene ved å oppfostre et barn fordeles på foreldrene etter deres inntekt.
Bidragsforskriften gir regler for hvordan inntekten skal beregnes. Hovedregelen er at faktisk inntekt skal legges til grunn, jf. forskriften § 4 første ledd, som bestemmer at «inntekta til kvar av foreldra skal setjast til personinntekt og positiv netto kapitalinntekt som overstig kr. 10.000,- per år».
Av forskriften § 4 sjette ledd annet punktum fremgår at inntekten skal fastsettes etter skjønn når en part er uten inntekt, eller inntekten er vesentlig lavere enn det han eller hun burde oppnå ut fra utdanning og evner, uten at parten kan gi en rimelig grunn til at han eller hun ikke har inntekt eller at inntekten ikke er høyere.
I brev til bidragsmottakeren la Nav til grunn at hun ikke hadde gitt en rimelig grunn til at hennes inntekt ikke var høyere, og det ble gitt varsel om skjønnsfastsettelse av hennes inntekt. Spørsmålet om skjønnsfastsettelse ble verken kommentert i Navs eller i Nav Klage og ankes vedtak.
I Nav Klage og ankes svar på foreleggelsen herfra er det opplyst at en part som mottar offentlige ytelser til livsopphold, alltid vil ha rimelig grunn til ikke å ha høyere inntekt.
Spørsmålet om skjønnsfastsettelse av bidragsmottakerens inntekt ble derfor ikke vurdert. Nav Klage og anke har vist til «fast praksis på bidragsområdet» som rettslig grunnlag, men har ikke gitt noen nærmere angivelse av hvor denne praksisen er utledet fra.
Det synes etter min vurdering ikke å være holdepunkter for en slik praksis. Det kan verken av barnelova eller bidragsforskriften utledes annet enn at det også for mottakere av ytelser fra det offentlige må foretas en konkret og helhetlig vurdering av om inntekten er vesentlig lavere enn inntektsevnen, og i så fall om vedkommende har rimelig grunn for den lave inntekten. Bidragsforskriften § 4 sjette ledd annet punktum gir for øvrig anvisning på skjønnsmessige vurderinger, og det bør derfor utvises varsomhet med en standardisert praktisering av bestemmelsen.
Ved vurderingen av om inntekten er vesentlig lavere enn inntektsevnen, vil partens muligheter til arbeid stå sentralt. Trygdeytelsens art vil komme inn som ett av flere momenter, for eksempel kan det være aktuelt å vurdere midlertidige ytelser annerledes enn en varig uføretrygd.
På bakgrunn av Navs varsel om skjønnsfastsettelse av bidragsmottakerens inntekt, og Nav Klage og ankes redegjørelse i svaret på foreleggelsen herfra, synes det som om Nav har ment at bidragsmottakerens inntekt var vesentlig lavere enn hennes inntektsevne, men at innvilgelse av ventestønaden ga henne rimelig grunn for den lave inntekten.
Om hva som i det enkelte tilfellet kan anses å gi «rimelig grunn» til redusert inntekt, er det i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) side 70 uttalt:
«Helse, skifte av arbeid eller yrke, (videre) utdanning o.l., anses i utgangspunktet som rimelige grunner til å ha lavere inntekt enn inntektsevnen tilsier. Også det faktum at det ikke finnes mulighet for å gå opp i arbeidstid må anses som en rimelig grunn.»
Forhold som avstedkommer ytelser fra det offentlige og dermed medfører reduksjon i inntekt, vil etter dette måtte tillegges vekt i rimelighetsvurderingen, men det må også her foretas en totalvurdering av flere relevante momenter.
Navs to svar hit etterlater tvil om hva som har vært det rettslige utgangspunktet for forvaltningens vurdering av denne saken – om det menes at en offentlig ytelse til livsopphold alltid medfører at det anses å foreligge rimelig grunn for den aktuelle inntekten eller om det skal foretas en konkret vurdering av om bidragsmottakeren med rimelighet utnytter sin inntektsevne. I Navs svar hit ble det gitt uttrykk for at bidragspliktiges opplysninger i denne saken ikke var tilstrekkelig konkrete til å foreta nærmere undersøkelser. Jeg mener som sagt at det alltid må foretas en konkret vurdering og vil nedenfor vurdere om bidragspliktiges opplysninger ga grunn for nærmere undersøkelser.
2. Behandlingen av bidragspliktiges opplysninger
Det følger av forvaltningsloven 10. februar 1967 § 33 femte ledd, som tilsvarer lovens § 17 første ledd, at klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bestemmelsen gir uttrykk for det såkalte undersøkelsesprinsippet, som gir forvaltningen et selvstendig ansvar for sakens opplysning. Hvor omfattende og nøyaktige undersøkelser som må foretas i konkrete saker, beror på en avveining der hensynet til å oppnå et forsvarlig resultat veies mot tids- og ressursbruken.
Nav Klage og anke skrev i svaret på foreleggelsen herfra at det på grunn av den store mengden av bidragssaker, er bidragsmyndighetene avhengig av å ta som utgangspunkt at avgjørelser fra skatte- og trygdemyndighetene er korrekte vis a vis partene og at det må foreligge konkrete opplysninger for å fravike dette. Jeg kan langt på vei være enig i dette, men i saker som gjelder selvstendig næringsdrivende, kan forholdene tilsi at bidragsmyndighetene fraviker det skattemyndighetene har lagt til grunn.
I denne saken fant Nav at bidragspliktiges opplysninger ikke var tilstrekkelig konkrete til å gå videre med. Bidragspliktige hadde gitt opplysninger han mente var av betydning for Navs fastsettelse av bidragsmottakerens inntekt. Opplysninger om at bidragsmottakeren driver egen virksomhet og har inntekter fra denne utover det hun har opplyst om til bidragsmyndighetene, ble av bidragspliktige fremsatt både i forkant av Navs vedtak og i forbindelse med klagen på vedtaket. Som dokumentasjon fremla han en rekke utskrifter fra internett, som han mente viste at bidragsmottakeren har hatt inntektsgivende arbeid i flere år, og at oppdragsmengden er langt større enn hun selv har gitt uttrykk for. I følge bidragspliktige viste dokumentasjonen at bidragsmottakeren i tillegg har inntekter fra kursvirksomhet og salg.
Opplysningene fra bidragspliktige ble oversendt bidragsmottakeren til uttalelse. Hun tilbakeviste opplysningene og opplyste at hun i tillegg til offentlig stønad, mottar en beskjeden inntekt som ansatt i en nystartet virksomhet, men håper at hun etter hvert skal kunne leve av arbeidet i denne virksomheten.
Nav Klage og anke har i vedtaket 25. mai 2009 og i svaret på foreleggelsen herfra gitt uttrykk for at opplysninger som mottas fra andre offentlige organer, antas å være korrekte, og at avgjørelsen av om det foreligger uregistrert inntekt, tilligger skattemyndighetene. Videre ble det i svaret hit opplyst at bidragspliktiges opplysninger om bidragsmottakerens inntekt, ikke var tilstrekkelig konkrete til at de foranlediget nærmere undersøkelser.
Jeg er enig med Nav Klage og anke i at avdekking av uregistrerte inntekter er en oppgave for skattemyndighetene, og mener ikke at de nærmere undersøkelsene Nav i tilfelle skulle foreta, burde søke å avklare dette spørsmålet. Formålet i bidragssaken må være å avklare inntektsevnen, ikke bare de faktiske inntektsforhold. Jeg oppfatter det slik at også Nav mener det kan være aktuelt å legge til grunn noe annet enn den offentlige ytelsen, dersom det er gitt opplysninger som er tilstrekkelig konkrete for å gå videre med.
Slik forholdene lå an i denne saken, ga bidragspliktiges opplysninger en oppfordring til Nav om å foreta undersøkelser med tanke på om vilkårene for skjønnsfastsettelse av bidragsmottakerens inntekt var oppfylt. Bidragspliktiges opplysninger om forhold som potensielt var av vesentlig betydning for Navs avgjørelse i bidragssaken, den fremlagte dokumentasjonen han mente underbygget påstandene, og bidragsmottakerens egne opplysninger om hennes nåværende og fremtidige inntektssituasjon, taler samlet sett for at Nav burde foretatt nærmere undersøkelser. Terskelen for å si at disse opplysningene var konkrete nok, kan ha sammenheng med hvilket rettslig utgangspunkt som legges til grunn, jf. forrige punkt.
Når det gjelder hvilke undersøkelser som kunne være aktuelle, har Nav vist til det å ta kontakt med det kontoret som hadde fastsatt den offentlige stønaden, eller skattemyndighetene. Mer nærliggende kunne det ha vært stilt oppfølgingsspørsmål til bidragsmottakeren, noe som ville vært enkelt og forholdsvis lite tidkrevende for Nav. Det kunne vært stilt henne spørsmål knyttet til den virksomheten hun mottok inntekt fra, herunder om virksomhetens økonomiske forhold og om bidragsmottakeren innehadde formelle roller i virksomheten. Ved spørsmål til bidragsmottakeren kunne Nav også søkt nærmere informasjon om hennes arbeidshistorikk og fremtidige arbeidsmuligheter. Hvorvidt det i neste omgang burde vært innhentet opplysninger fra skattemyndighetene og det Nav-kontor som hadde truffet avgjørelsen om den offentlige stønaden, måtte avhenge av hennes svar.
Ut fra dette synes Nav ikke å ha oppfylt utredningsplikten, da nærmere undersøkelser av bidragspliktiges opplysninger om bidragsmottakerens inntektssituasjon ikke ble foretatt.
3. Konklusjon
Konklusjonen etter dette blir at Nav Klage og anke skulle ha foretatt en konkret vurdering av om bidragsmottakeren med rimelighet utnyttet sin inntektsevne, og saken var dermed mangelfullt utredet, da det ikke ble gjort nærmere undersøkelser av bidragspliktiges opplysninger om bidragsmottakerens inntektsforhold.
Jeg finner derfor grunn til å be Nav Klage og anke om å foreta en ny behandling av saken. I denne sammenheng minner jeg om at bidragsmottakeren ikke har vært part i saken her, og at hun derfor må gis anledning til å uttale seg ved den fornyede behandlingen. Det presiseres også at jeg med denne anmodningen ikke har ment å uttale meg om hva resultatet i saken bør være.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den fornyede behandlingen av saken, ved oversendelse av kopi av brev til bidragspliktige.»