En bileier fikk registrert og godkjent en importert bruktbil i oktober 2006. Senere installerte han et LPG-anlegg på bilen og fremstilte endringen for Arendal trafikkstasjon, som godkjente endringen i 2007. I 2010 fremstilte han bilen på ny, for Drammen stasjon, for bruksendring. Kontrolløren ga uttrykk for at LPG-anlegget aldri skulle vært godkjent. Statens vegvesen traff i mars 2010 nytt vedtak, hvor godkjenningen ble trukket tilbake. Vedtaket ble påklaget, og Vegdirektoratet stadfestet 16. august 2010 underinstansens vedtak. Det ble samtidig angitt at Arendal trafikkstasjons vedtak om godkjenning var omgjort i medhold av forvaltningsloven (fvl.) § 35 første ledd bokstav c. Samferdselsdepartementet traff 6. april 2011 vedtak om ikke å omgjøre vedtaket 16. august 2010, jf. fvl. § 35 annet ledd.
Saken ble brakt inn for ombudsmannen 5. april 2012. Klageren mente at godkjenningen av anlegget måtte opprettholdes, særlig under henvisning til at veimyndighetene ikke hadde vist til noen negative samfunnsmessige konsekvenser for helse, miljø eller sikkerhet.
Samferdselsdepartementet ble herfra bedt om å uttale seg om det i tilstrekkelig grad var tatt hensyn til den tiden som var gått, hensynet til berettigede forventninger og om kravet til begrunnelse, jf. fvl. § 25, kunne anses oppfylt. I svarbrevet erkjente departementet at begrunnelseskravet neppe var oppfylt, særlig ved iakttakelsen av den tiden som hadde gått, men kunne ikke se at denne feilen virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. fvl. § 41, og vurderte derfor omgjøringsvedtaket som gyldig.
Om den diskresjonære adgangen til å omgjøre, jf. «kan» i fvl. § 35 første ledd, uttalte departementet at vedtak som er i strid med lov eller forskrift, som hovedregel kan annulleres, og at omgjøringskompetansen er vid i disse tilfellene. Det måtte likevel tas hensyn til den tiden som var gått, men dette ble funnet å ha «mindre betydning» når det er mangler ved den materielle kompetansen. Det ble vist til Rt. 1965 s. 181 («tapetsererdommen»), hvor det gikk åtte år før omgjøring på grunn av ugyldighet, og at dommen kan sies å oppstille en viss terskel for når forvaltningens omgjøringsadgang innskrenkes. Det ble også lagt vekt på at omgjøringen ikke kunne anses særlig inngripende, at forvaltningen eventuelt kan dekke klagerens økonomiske tap og hensynet til at saker om ettermontering av LPG-anlegg behandles likt. Departementet fant derfor under tvil at det var tatt tilstrekkelig hensyn til tidsforløpet og hensynet til berettigede forventninger.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Et forvaltningsorgan kan omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget, dersom vedtaket må anses ugyldig, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 35 første ledd bokstav c. Adgangen for overordnet forvaltningsorgan til å beslutte omgjøring har særlig betydning ved å gi de overordnede organer et kontrollmiddel og mulighet til å gripe inn når de blir oppmerksom på at loven blir praktisert på en ulovlig, urimelig, uheldig eller uensartet måte, jf. Ot.prp.nr.38 (1964-65) s. 109.
Klageren installerte LPG-anlegg på motorvognen og fikk denne endringen godkjent etter kjøretøyforskriften § 1-15, til tross for bestemmelsens første ledd, jf. annet ledd, som fastsetter at motorvognen skal være i «original utførelse», dvs. slik den i sin tid ble levert fra fabrikken. At godkjenningsvedtaket var i strid med forskriften, synes ubestridt.
Omgjøringen til skade skjedde to og et halvt år etter godkjenningen. I fvl. § 35 første ledd er det ikke – i motsetning til ved omgjøring etter tredje ledd – satt noen tidsfrister for når forvaltningen kan omgjøre.
Selv om det ikke er lovfastsatte frister for omgjøring etter første ledd, vil tiden som har løpt siden det opprinnelige vedtaket, ha betydning for forvaltningens adgang til å omgjøre. Dersom ikke omgjøringen skjer innen rimelig tid etter det ugyldige vedtaket, bør tidsmomentet være blant de «hovedhensyn» som nevnes når forvaltningen begrunner hvorfor den diskresjonære adgangen til omgjøring skal anvendes, jf. fvl. § 25 tredje ledd, jf. § 24 første ledd, jf. § 35 første ledd. Betydningen av at det var gått to og et halvt år før veimyndighetene omgjorde godkjenningen, ble det først redegjort for i departementets brev 25. juni 2012. At det gikk så lang tid før tidsforløpet ble tatt med i begrunnelsen er uheldig, ikke minst fordi klageren allerede før omgjøringsvedtaket forgjeves gjorde gjeldende tidsforløpet. I brevet 25. juni 2012 synes Samferdselsdepartementet å ha tatt denne mangelen til etterretning.
Fvl. § 35 første ledd bokstav c om omgjøring av ugyldige vedtak – slik bestemmelsen nå lyder – ble tatt inn ved lovendring 27. mai 1977 nr. 40, men ble da forutsatt å være i samsvar med dagjeldende rett, jf. Ot.prp.nr.3 (1976-77) s. 98. Fra før denne lovendringen var det satt tidsfrister, men det ble for disse tidsfristene forutsatt at «vedtaket er lovlig truffet og gyldig i enhver henseende». Forelå feil ved rettsanvendelsen m.v., ville forvaltningen ha en «utvidet omgjøringsadgang og etter tilhøva endog en plikt til å sørge for at feilene blir rettet», jf. Ot.prp.nr.38 (1964-65) s. 110. Om forvaltningens plikt til å omgjøre har Lovavdelingen senere uttalt at forvaltningen, som et klart utgangspunkt, er forpliktet til å omgjøre ugyldige vedtak når de blir oppmerksom på ugyldigheten, «i hvert fall når omgjøring bare er til gunst for private parter» (uttalelse 18. juni 1984, 1432/84).
Forvaltningens omgjøringskompetanse ved ugyldighet er diskresjonær («kan»), og omstendighetene i enkeltsaker kan tilsi at en parts berettigede forventninger medfører at omgjøringskompetansen ikke anvendes. Er det gått noe tid siden det opprinnelige vedtaket, og parten ellers ikke er å bebreide, vil det kunne oppstå spørsmål om forvaltningens adgang til å omgjøre innskrenkes etter lengre tid.
I behandlingen av alminnelige klagesaker, hvor en part har søkt om oppreisning fra en oversittet klagefrist, skal forvaltningen i avgjørelsen av oppreisningsspørsmålet legge vekt på om en endring av vedtaket kan medføre skade for en annen part, jf. fvl. § 31 annet ledd. Det er i fvl. § 31 tredje ledd satt en preklusiv frist på ett år. Det ville skapt best sammenheng i forvaltningslovens system dersom forvaltningen i det videre også viste tilbakeholdenhet med å omgjøre til skade for en part etter at så lang tid har gått, jf. også uttalelse i sak 1986/35 (ombudsmannens årsmelding for 1986 s. 83-84). Ved omgjøring er det som nevnt ikke lovfastsatte tidsfrister, men mellom klagereglene og reglene om omgjøring er det en nær sammenheng.
I lov om ligningsforvaltning § 9-6 nr. 3 er det ved endring til ugunst fra skattemyndighetenes side, satt en frist til to år etter inntektsåret når skattyteren ikke har utvist klanderverdig forhold. Parallellen er ikke avgjørende for denne saken, men illustrerer hvordan omgjøringsadgangen er løst på et annet forvaltningsområde. I lov om kommuner og fylkeskommuner er det i § 59 gitt regler om folkevalgtes adgang til å få prøvd lovligheten av et kommunalt vedtak. Det er ikke i lovteksten fastsatt noen frist for lovlighetskontrollen, men det følger av Ot.prp.nr.42 (1992-1992) s. 300 at det – av hensyn til den som har innrettet seg etter vedtaket – vil kunne få betydning ved en eventuell ugyldighetsvurdering dersom det er gått lang tid siden vedtaket.
Departementet har i denne saken vist til tilfellet i Rt. 1965 s. 181, hvor godkjenningen av svenneprøven i tapetsererfaget ble kjent ugyldig for 18 kandidater. Svenneprøvene ble avlagt i perioden april 1957 til februar 1958. Tapetsererlauget protesterte mot godkjenningene allerede i juni 1957, men etter klagebehandling ble godkjenningene stadfestet av Industridepartementet i mars 1959. Lauget brakte departementets vedtak inn for domstolene, hvor svenneprøvene ble kjent ugyldige ved Høyesteretts dom 20. februar 1965, og det var da gått nærmere åtte år siden prøvene ble avlagt. Flertallet uttalte at saken hadde kommet inn i et «uheldig spor» alt fra starten av, men at tidsforløpet ikke kunne få betydning på spørsmålet om prøvenes gyldighet.
Etter departementets syn kan dommen i Rt. 1965 s. 181 tas til inntekt for å oppstille «en viss terskel for vurderingen av tidsforløpet». Dette er jeg ikke uten videre enig i. Når det gjelder forvaltningens tidsbruk, viser jeg til at Industridepartementet avsluttet klagesaksbehandlingen under to år etter at den første svenneprøven ble avlagt. Om tiden som forløp etter dette, må tolkningen av dommens rekkevidde ses i lys av kravet om at borgerlige rettigheter og plikter skal bli avgjort innen rimelig tid, jf. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6 nr. 1 første punktum, jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2 nr. 1, jf. § 3.
Det kan vanskelig sies noe presist om hva som er for lang tid ved omgjøring etter fvl. § 35 første ledd bokstav c, all den tid lovgiver ikke har satt noen tidsfrist. Som et generelt utgangspunkt, mener jeg at grensen for det akseptable er passert når det har gått så lang tid som to og et halvt år. Om omgjøringen likevel kan stå seg, beror på en avveining av sakens øvrige omstendigheter.
Hensynet til at det er gått lengre tid siden godkjenningen fant sted, vil måtte vike dersom sterke offentlige interesser, sikkerhetshensyn, m.v., i nevneverdig grad gjør seg gjeldende, men slike hensyn synes ikke å ha blitt anført fra veimyndighetenes side. Departementet har vist til at Vegdirektoratet har behandlet flere saker om ettermontering av LPG-anlegg, og at en omgjøring i denne saken vil opprettholde prinsippet om at like saker skal behandles likt.
Jeg kan vanskelig se at hensynet til likebehandling kan tillegges avgjørende vekt. Andre som søker ettermontering av LPG-anlegg, vil ha krav på å få søknaden behandlet i samsvar med regelverk og praksis på området, som synes å bli håndhevet likt i de saker som direktoratet har hatt til vurdering. En enkeltstående godkjenning vil ikke kunne skape presedensvirkninger for øvrige søkere, som bare har krav på å bli behandlet i samsvar med det som er alminnelig praksis, jf. Rt. 1998 s. 1795, på s. 1801. Det kan heller ikke ses som støtende for allmennheten at en enkelt godkjenning blir stående.
Departementet har videre vist til at en sak om godkjenning av motorvogn berører klagerens livssituasjon i en helt annen (og mindre) grad enn saker om personlige forhold, ansettelse, m.v. Jeg er enig i dette, men ser det slik at partens livssituasjon vil være et relevant hensyn mot omgjøring til skade, og ikke et argument for det motsatte. Særlig hvor parten over noe tid har fått innrettet seg, som i nærværende sak, vil hensynet til hans livssituasjon og innrettelse kunne tillegges vekt i spørsmålet om omgjøring bør skje.
Etter første gangs godkjenning og registrering av motorvognen ble endringen med LPG-anlegg forelagt den lokale trafikkstasjonen, som er riktig organ for å ta stilling til om en endring kan godkjennes. Veimyndighetene hadde derfor foranledning til å gjøre en riktig vurdering av endringen. Lagt til grunn at veimyndighetenes praksis er konsistent i disse sakene, skyldtes derfor godkjenningen en feil fra myndighetenes side. Det er ikke påstått at klageren fremla uriktige opplysninger eller at han på annen måte opptrådte på en utilbørlig måte for å få motorvognen godkjent, eller at han ellers opptrådte uaktsomt. Det var da han av eget initiativ fremstilte motorvognen for en kontroll to og et halvt år senere at veimyndighetene fikk avdekket feilen.
I vurderingen av saken har departementet «spesielt sett hen» til at veimyndighetene, dersom det er faktisk og rettslig grunnlag for dette, kan bære kostnadene ved en «tilbakebygging» av motorvognen. Det kan vanskelig ses at dette stiller omgjøringsspørsmålet i et annet lys. Etter alminnelig erstatningslære ville det – gitt at klageren opptrådte i aktsom god tro og godkjenningen skyldtes feil eller forsømmelse fra veimyndighetens side – fremstå som nærliggende å søke de omtalte kostnadene erstattet dersom omgjøringsvedtaket ble stående.
Som et generelt utgangspunkt har jeg vurdert at omgjøring av et ellers ugyldig vedtak, jf. fvl. § 35 første ledd bokstav c, vanskelig kan godtas når det er gått for lang tid, her to og et halvt år. Jeg har deretter vurdert om omgjøringen likevel bør forsvares, og sett nærmere på de hensynene som er gjort gjeldende, men kan ikke se at disse veier tilstrekkelig opp for den lange tiden som hadde gått. Under henvisning til, dette kan jeg ikke se at omgjøringen av godkjenningen 24. juli 2007 fremstår som tilstrekkelig nødvendig. Jeg må derfor be departementet om å behandle saken på nytt.
Jeg ber om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen, ved oversendelse av kopi av departementets brev til klageren.»