Sakens bakgrunn
Fjell kommune godkjente detaljreguleringsplan X i 2016. I mai 2017 ga kommunen tillatelse til oppføring av parkeringsplass, kjørevei og støttemurer i planområdet. Eieren av en nabotomt påklaget tillatelsen og anførte at parkeringsplassen i nordvest skulle ligge lenger unna eiendommen hans. Fylkesmannen i Hordaland tok 23. januar 2018 klagen til følge og opphevet kommunens vedtak. I begrunnelsen skrev Fylkesmannen at parkeringsplassen, kjøreveien og støttemurene var i strid med avstandskravet i plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-4 annet ledd fordi de var nærmere nabogrensen enn fire meter. Selv om tiltakene var inntegnet i nabogrensen i reguleringsplankartet, mente Fylkesmannen at det var nødvendig med uttrykkelig byggegrense i plan for at avstandskravet i § 29-4 kunne anses fraveket. Fylkesmannen skrev blant annet:
«Den aktuelle parkeringsplassen er på reguleringsplankartet lagt heilt i grensa mot klagar sin eigedom. Det er regulert inn fem parkeringsplassar på plassen mot klagar sin eigedom. Plassering av sjølve parkeringsplassen er dermed i samsvar med plan. Det er likevel ikkje regulert inn byggegrense mot nabo sin eigedom.
—
Vi viser til at unntak frå § 29-4 andre ledd skal vere ‘bestemt i plan’. … Det må eksplisitt gå fram av reguleringsplanen kor byggegrensa skal gå dersom pbl § 29-4 andre ledd skal kunne fråvikast.»
Kommunen ba Fylkesmannen om å omgjøre vedtaket. Kommunen fremholdt at plasseringen i nabogrensen var bestemt i plan og viste til at tiltakene er tegnet inn i nabogrensen med juridisk bindende linje i reguleringsplankartet. Fylkesmannen var enig i at tiltakene var i samsvar med plan, men fastholdt at de var strid med avstandskravet i pbl. § 29-4 annet ledd fordi det ikke var inntatt uttrykkelig byggegrense i de aktuelle områdene. Fylkesmannen tok ikke omgjøringsbegjæringen til følge.
Tiltakshaver klaget til ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Vi besluttet å undersøke saken nærmere. Vi ba Fylkesmannen gjøre rede for hvorfor «bestemt i plan etter kapittel 11 eller 12» i pbl. § 29-4 annet ledd skal forstås som et krav om uttrykkelig byggegrense i plan.
Til spørsmålet svarte Fylkesmannen at planer skal være så entydige og klare som mulig for å unngå tolkningstvil. Ifølge Fylkesmannen må man derfor falle tilbake på den alminnelige avstandsbestemmelsen i pbl. § 29-4 annet ledd når det ikke er lagt inn byggegrense i plankart eller i planbestemmelsene. Fylkesmannen viste også til at spørsmålet var forelagt Statens kartverk, som hadde svart at «[d]et er kun regulert byggegrense som vil kunne endre bestemmelsene i pbl. § 29-4 om avstand til nabogrense gjennom reguleringsplan».
Videre fikk Fylkesmannen spørsmål om hvilken betydning det har for forholdet til avstandskravet i pbl. § 29-4 annet ledd at de aktuelle tiltakene i plankartet er tegnet inn i nabogrensen. Til dette spørsmålet svarte Fylkesmannen at kommunens intensjon nok har vært at tiltakene skal kunne plasseres i nabogrensen, men at planen ikke er fullgod når byggegrenser ikke er lagt inn.
Ombudsmannens syn på saken
Rettslig utgangpunkt
Plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-4 annet ledd lyder:
«Hvis ikke annet er bestemt i plan etter kapittel 11 eller 12, skal byggverk ha en avstand fra nabogrense som angitt i forskrift eller som minst svarer til byggverkets halve høyde og ikke under 4 meter.»
Utgangpunktet etter bestemmelsen er at byggverk skal ha en avstand fra nabogrensen som angitt i forskrift eller som minst svarer til byggverkets halve høyde og ikke under fire meter. I første del av bestemmelsen oppstilles et unntak fra denne hovedregelen. Dersom «annet er bestemt i plan» etter kapittel 11 om kommuneplaner eller kapittel 12 om reguleringsplaner, gjelder ikke avstandskravet i siste del.
Pbl. § 29-4 annet ledd viderefører i hovedtrekk § 70 tredje ledd i plan- og bygningsloven fra 1985, som igjen viderefører § 70 nr. 2 første ledd i bygningsloven fra 1965. Forarbeidene til någjeldende og tidligere lover utdyper i liten grad hvordan «bestemt i plan» skal forstås. I Ot.prp. nr. 27 (1982-1983) s. 18 heter det likevel om dagjeldende § 70 nr. 2 at «avstand fra nabogrense skal være minst lik bygningens halve høyde og ikke under 4 m, dersom ikke annet er fastsatt i reguleringsplan».
I Kommunal- og moderniseringsdepartementets rundskriv til plan- og bygningsloven, H-2015-8, punkt 2.5 omtaler departementet forholdet mellom arealplan og avstandskravet i § 29-4 slik:
«Der kommunen gjennom plan allerede har tatt konkret stilling til byggverkets avstand til nabogrense og byggverkets høyde, vil dette gå foran kravene i plan- og bygningsloven § 29-4. Det vil da normalt ikke være rom for ytterligere vurdering etter plan- og bygningsloven § 29-4.»
Hvordan avstandskravet i § 29-4 forholder seg til arealplan er også behandlet i juridisk teori, blant annet i Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett (2. utg. 2010). I bind 2 s. 401 i punkt 4.2 heter det:
«Avstandskravet i § 29-4 gjelder bare hvis annet ikke er bestemt i arealplan – se pkt. 3 og bind 1 s. 320. I reguleringsplan kan det for eksempel bestemmes at byggverkene skal føres opp i grensen mot naboen».
I punkt 3 står det videre:
«I tillegg til avstandskravet i § 29-4 annet ledd er bygningsmyndighetene og også tiltakshaver bundet av de anvisninger om plassering og høyde som følger av reguleringsplan eller av kommuneplanens arealdel. Byggverkets plassering på tomta kan bestemmes på reguleringsplankartet-se bind 1 s.320)
Og i bind 1 s. 320 står det:
«Plasseringen kan ytterligere presiseres ved at bebyggelsen er tegnet inn på plankartet. Bebyggelsens plassering kan også bestemmes ved en byggelinje.»
Henvisningen til plan i første del av § 29-4 annet ledd er generelt utformet, jf. «bestemt i plan». Ordlyden nevner ikke byggegrense og viser heller ikke til pbl. § 11-9 nr. 5 eller § 12-7 nr. 2 om fastsettelse av byggegrense i plan. Den generelle ordlyden innebærer, slik ombudsmannen ser det, at «bestemt i plan» ikke bare retter seg mot byggegrense, men skal forstås bredere. Er for eksempel tiltaket inntegnet i nabogrensen i plankartet, vil dette ha betydning. Inntegningen er da et sterkt moment for at kommunen i planen har tatt konkret stilling til hvor byggverket skal ligge, altså at plasseringen er «bestemt i plan». I så fall vil avstandskravet i § 29-4 annet ledd kunne anses fraveket i planen.
En slik forståelse understøttes også av Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett. Der heter det som nevnt at avstandskravet i § 29-4 annet ledd kun gjelder når annet ikke er bestemt i arealplan, samtidig som det vises til at byggverkets plassering kan bestemmes ved inntegning i plankartet. Videre viser Carl Wilhelm Tyrén, Plan- og bygningsloven kommentarutgave (2018) til at planbestemmelser om utbyggingsvolum etter pbl. § 11-10 kan medføre at avstandskravet i § 29-4 annet ledd må anses fraveket i plan. Ombudsmannen kan heller ikke se at forarbeidene gir støtte for at «bestemt i plan» utelukkende skal forstås som et krav om egen byggegrense i plan.
Fylkesmannen har i svaret på undersøkelsene herfra anført at hensynet til klarhet innebærer at «bestemt i plan» må forstås som et krav om uttrykkelig byggegrense i planen. Ombudsmannen er enig i at hensynet til klarhet er tungtveiende. Det må derfor fremgå tydelig av planen at kommunen har tatt uttrykkelig stilling til hvor et tiltak skal plasseres før avstandskravet i § 29-4 annet ledd kan anses fraveket i planen
Selv om hensynet til klarhet er tungtveiende, er det vanskelig å se at «bestemt i plan» skal tolkes innskrenkende som et krav om egen byggegrense i plan. Ordlyden sammenholdt med øvrige rettskilder må, slik ombudsmannen ser det, innebære at også andre planbestemmelser vil kunne være aktuelle.
Nærmere om parkeringsplassen, kjøreveien og støttemurene
I vedtaket kom Fylkesmannen til at parkeringsplassen, kjøreveien og støttemurene er i strid med avstandskravet i pbl. § 29-4 annet ledd. Fylkesmannen viste til at tiltakene ligger i nabogrensen, samtidig som det ikke er inntatt egen byggegrense i de aktuelle områdene.
Parkeringsplassen ligger i det nordvestlige hjørnet av planområdet og har arealformål parkeringsplass. I plankartet er det tegnet inn fem parkeringsfelt som alle ligger i den nordlige grensen. I tegnforklaringen er feltene markert som «regulert parkeringsfelt». Området er såpass lite at det trolig ikke kan brukes til parkering dersom avstandskravet på fire meter i pbl. § 29-4 annet ledd skal legges til grunn. Arealformålet vil i så fall ikke kunne realiseres.
Slik ombudsmannen ser det, innebærer den tydelige inntegningen av parkeringsfeltene i plankartet at kommunen har tatt uttrykkelig stilling til at parkeringsplassen skal ligge i nabogrensen. Dette taler for at plasseringen er «bestemt i plan» og at avstandskravet i § 29-4 må anses fraveket.
Også kjøreveien og støttemurene er inntegnet i nabogrensene i plankartet. Støttemurene er betegnet som «regulert støttemur» i tegnforklaringen. Senterlinjen i kjøreveien er tegnet inn som «regulert senterlinje». Veien er omgitt av områder med arealformål bolig, lekeplass og grønnstruktur. Dersom arealformålene slik de følger av plankartet skal legges til grunn, må kjøreveien ligge i den sydlige nabogrensen.
Etter ombudsmannens syn medfører inntegningen av også disse tiltakene i plankartet at kommunen har tatt uttrykkelig stilling til plasseringen i nabogrensen. Dette taler som nevnt for at plasseringen er «bestemt i plan». Avstandskravet i § 29-4 annet ledd må i så fall anses fraveket i reguleringsplanen.
Konklusjon
Etter en gjennomgang av saken mener ombudsmannen at det er begrunnet tvil om «bestemt i plan» i pbl. § 29-4 annet ledd utelukkende skal forstås som et krav om uttrykkelig byggegrense i plan. Dette må anses som forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum. Ombudsmannen ber derfor Fylkesmannen om å vurdere saken på nytt og holde ombudsmannen orientert om den nye behandlingen.