Sakens bakgrunn
A er en friskole som tilbyr undervisning på ungdomstrinnet. Skolen klaget til ombudsmannen 3. juli 2018 over beregningsmodellen Oslo kommune anvender ved tildeling av midler til finansiering av spesialundervisning. A mente at kommunens kompensasjonsmodell bryter med likebehandlingsprinsippet i friskolelova § 3-6.
I klagen har friskolen påpekt at kommunen beregner timelønnen ut fra den satsen som gis til korttidsansatte som lønnes per time, og ikke i den høyere timesatsen som gjelder for de som mottar månedslønn. På denne måten mener skolen at den bare kompenseres for 89 % av pedagogens faktiske lønnskostnader. I tillegg mener A at også sosiale kostnader for de som underviser elever med rett til spesialundervisning, må tas med i beregningen. Skolen peker på at lovendringen som trådte i kraft 1. august 2017, må føre til endring av kommunens beregningsmodell. Vedlagt klagen fulgte korrespondanse med kommunen i klagesak om det konkrete tildelingsvedtaket til A for skoleåret 2017-2018.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å foreta nærmere undersøkelser, og kommunen ble i brev
14. september 2018 bedt om å forklare finansieringsmodellen som benyttes ved tildeling av midler til spesialundervisning i friskoler og for kommunale skoler. Det ble spurt spesifikt om hvordan kommunen sikrer at friskolene får like god utgiftsdekning for denne undervisningsformen som de kommunale skolene, jf. kravet om likebehandling i friskolelova § 3-6 annet ledd.
Utdanningsetaten ble videre bedt om å forklare hvorfor 187,5 timer av et totalt lærerårsverk på 1687,5 timer, og eventuelle andre kostnader som ikke er direkte knyttet til selve spesialundervisningen, blir trukket fra i beregningen. Det ble spurt om årsaken til at kostnadene ikke kompenseres forholdsmessig f.eks. ut fra antall timer spesialundervisning den enkelte elev har fått innvilget.
Utdanningsetaten svarte i brev 21. november 2018. I svaret ble det redegjort for begge finansieringsmodellene, og det ble gitt en begrunnelse for hvorfor den kommunale ressursfordelingsmodellen ikke var direkte overførbar til finansiering av spesialundervisning i friskoler.
A ble forelagt kommunens svar, og den fremhevet i brev 13. desember 2018 at de ikke var uenig i modellen som ligger til grunn for finansieringen. Skolen mente imidlertid at kommunens fratrekk av 187,5 timer til blant annet fellestid, samt at det ikke ble kompensert for øvrige sosiale kostnader for ansatte som gir spesialundervisning, innebærer et brudd på den likebehandlingen loven krever.
En nærmere fremstilling av partenes redegjørelser og synspunkter følger nedenfor.
Ombudsmannens syn på saken
Kommunens modeller for finansiering av skoledrift
Det følger av opplæringslova § 13-10 at det er henholdsvis kommunen og privat skoleeier som har ansvar for at kravene etter opplæringsloven med tilhørende forskrift blir oppfylt, og «under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast».
Kommunen har ansvar for grunnskoletilbudet til barn som er bosatt i kommunen. Dette ansvaret innebærer også finansiering av skoletilbudet. I opplæringslova § 13-9 er det imidlertid gitt regler om at staten via rammetilskudd dekker deler av utgiftene til den kommunale skoledriften.
Kommunale skoler i Oslo finansieres etter en ressursfordelingsmodell som er vedtatt og revidert av bystyret i 2017. Hoveddelen av budsjettmidlene fordeles gjennom elevpris, som er en fast sats per elev. Dessuten får hver skole et basisbeløp som varierer alt etter som skolen er barne-, ungdoms- eller en kombinert skole. Skolene får i tillegg til elevpris og basisbeløp, en tildeling etter sosiodemografiske kriterier. Tildelingen baserer seg på forhold knyttet til det geografiske området skolen får elevene sine fra (inntaksområdet). Dette er kriterier knyttet til blant annet inntektsnivå, utdanningsnivå og antall barnevernsvedtak i området.
Utdanningsetaten forklarer hensikten med disse kriteriene slik:
«Denne tildelingen skal kompensere for at skolene har ulike elevgrupper, og dermed ulikt ressursbehov for å gi tilpasset opplæring og spesialundervisning.»
Et vedtak om spesialundervisning medfører ikke økte bevilgninger, med tre unntak. For elever som faller inn under tre diagnosegrupper, gis det forhøyet elevpris dersom disse har vedtak om spesialundervisning i alle fag og i alle undervisningstimer. Dette gjelder multifunksjonshemmede elever, elever med atypisk autisme eller barneautisme og utviklingshemmede elever.
Friskoler som ikke er spesialskoler for funksjonshemmede, finansieres med utgangspunkt i et tilskuddsgrunnlag. Tilskuddsgrunnlaget blir beregnet ut fra innrapporteringer av regnskapstall fra kommuner og fylkeskommuner i rapporteringssystemet KOSTRA og er gjennomsnittlige driftsutgifter i offentlig skole per elev korrigert for enkelte utgifter, jf. friskolelova § 6-1. For hver elev mottar friskolene 85% av dette grunnlaget som statstilskudd, og skolene kan kreve inntil 15% av grunnlaget som skolepenger.
Det følger av friskolelova § 3-6 annet ledd annet punktum:
«Heimkommunen eller heimfylket skal dekkje utgiftene til spesialundervisning i frittståande skolar på lik linje med offentlege skolar. Berekninga av midlar til spesialundervisning skal vere relatert til talet elevar med spesialundervisning.»
Om finansieringsmodellen for spesialundervisning i friskoler i Oslo kommune sier Utdanningsetaten følgende:
«Vi har utformet en modell som oppfyller kriteriene i loven med å være knyttet til vedtakene om spesialundervisning og ikke bare til totalt antall elever på friskolen. For å samtidig kunne godtgjøre likebehandling har vi lagt til flere elementer som har likheter med den offentlige skolen.
Skolene får ikke en tildeling per enkeltvedtak, men en tildeling til hvert årstrinn ut fra den eleven på trinnet som har vedtak om flest timer med spesialundervisning. For den eleven som har flest timer, får skolene tildelt full kompensasjon for lærertimer og/eller assistenttimer basert på en timesats for gjennomsnittslønn i Oslo kommune for lærer og eventuelt assistent.
Satsen blir pris- og lønnsjustert hvert år, og beregning av gjennomsnittslønn foretas med jevne mellomrom.
Dette gir skolene en totaltildeling som ikke er proporsjonalt med antall vedtak, men som samtidig er relatert til antall vedtak.»
Slik ombudsmannen forstår redegjørelsen fra Utdanningsetaten supplert med merknadene fra A , kompenseres det fullt ut for ressursen (pedagog og/eller assistent) for den eleven på trinnet som har flest vedtak om gruppetimer med spesialundervisning. I tillegg får friskolen bevilgninger knyttet til timeantallet for elever med vedtak om en-til en-undervisning.
Krav til likebehandling
Ordlyden i friskolelovens bestemmelse om utgiftsdekning inneholdt ikke et krav om likebehandling før ved lovendringen som trådte i kraft 1. august 2017. I forarbeidene til lovendringen, Prp. 78 L 2016–2017, drøftet departementet flere løsninger. Departementet mente at siden kommuner har ansvar for å fatte vedtak om spesialundervisning, har de «gode forutsetninger for å etablere hensiktsmessige tildelingssystemer for alle skolene i kommunen».
Departementet sier i lovforarbeidene følgende om innholdet i likebehandlingskravet:
«Med likebehandling mener departementet at kommunene og fylkeskommunene skal benytte de samme kriterier for tildeling av midler eller på annen måte sikre at friskolene ikke får dårligere utgiftsdekning enn de offentlige skolene. Hva som skal til for å oppfylle kravet til likebehandling, må vurderes konkret ut fra det tildelingssystemet som er etablert lokalt. Formålet med kravet er at friskolene skal få minst like mye midler som en offentlig skole ville fått for tilsvarende forhold, og at kommunen og fylkeskommunen heller ikke skal være forpliktet til å etablere bedre finansieringsordninger for friskolene enn for de offentlige skolene.
…
Dersom grunnlaget for finansieringen til offentlige skoler og friskoler ikke enkelt lar seg sammenligne, må kommunene og fylkeskommunene ta høyde for en eventuell usikkerhet i sammenligningen. Det er kommunen eller fylkeskommunen som må godtgjøre at de kriteriene de benytter overfor friskolene, minst sikrer likebehandling.»
Under Stortingets behandling av lovendringsforslaget (Innst. 367 L 2016—2017) fremmet komiteen følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede grunnlaget for tildeling av ressurser til friskoler for spesialundervisning, samt ansvarsdekning mellom hjemkommune og den enkelte friskole for å sikre reell likebehandling av elever.»
Departementet fulgte opp anmodningen i en rapport i etterkant av budsjettforslaget i 2018. Det ble vist til ulike modeller for utgiftsdekning, men departementet konkluderte med at den modellen som var vedtatt, var den mest hensiktsmessige.
Utdanningsetaten mener at den kommunale modellen ikke kan overføres til utgiftsdekning av spesialundervisningen i friskoler, og legger vekt på at sosiodemografisk tildeling ikke kan anvendes da friskolenes inntaksområde avviker fra kommunale skoler ved at det er landsdekkende. Den kommunale modellen legger heller ikke primært opp til å kompensere spesifikt for utgifter til spesialundervisning slik kravet er utformet etter friskoleloven, men i like stor grad tilføre ressurser til bruk i tilpasset opplæring.
Etter friskolelova er det et krav at tildelingen skal være relatert til vedtakene om spesialundervisning, noe kommunens finansieringsmodell ikke legger opp til for kommunale skoler, med unntak for elever som utløser forhøyet elevpris.
Slik saken er opplyst, er ombudsmannen enig med kommunen i at modellen som benyttes for finansiering av skoledrift, ikke lar seg overføre direkte til finansiering av spesialundervisningen i friskolene.
Ombudsmannen har heller ingen innvendinger mot beregningen av gjennomsnittlig årslønnssats, og kan ikke se at kommunens utgangspunkt i full kompensasjon for eleven med vedtak om flest gruppetimer med spesialundervisning på det enkelte trinn, bryter med friskolelovens krav om relasjonen til antall elever med vedtak om spesialundervisning.
Verken offentlige skoler eller friskoler gis kompensasjon ut fra samtlige enkeltvedtak om spesialundervisning, og de må til enhver tid planlegge og finne den mest effektive organiseringen for elevene ut fra deres behov. Friskolemodellen sikrer at det blir gitt kompensasjon for alle trinn som har vedtak om spesialundervisning uavhengig av størrelsen på vedtakene. For kommunale skoler utgjør de sosiodemografiske tildelingskriteriene kun 7% av de totale driftsbudsjettet. Dette innebærer at kommunale skoler med store behov for spesialundervisning utenom de tilfeller med forhøyet elevsats vil kunne bli underfinansiert. Dette vil også kunne skje på friskoler med trinn med flere elever med behov for spesialundervisning. Alt i alt vil ikke noen av modellene alltid kunne gi helt forutsigbare løsninger, og graden av finansiering vil variere fra år til år. Det faktum gir imidlertid ikke grunn til å konstatere at en av modellene er mindre gunstig enn den andre.
Det er ifølge lovforarbeidene kommunen som må godtgjøre om finansieringsmodellen sikrer tilstrekkelig likebehandling. Spørsmålet er om kommunen har godtgjort at beregningen av utregning av timesatsen for kompensasjon er i tråd med kravet om minst like god utgiftsdekning som for offentlige skoler.
Utdanningsetaten forklarer sine beregninger med at et totalt lærerårsverk er på 1687,5 timer, men at 187,5 av disse timene blir trukket fra ved beregning av timesats:
«150 er timer i lærerårsverket utover undervisning/fellestid 37,5 er timer avsatt til felles planlegging og kompetanseutvikling (39. uke)»
A mener at denne timesatsen gir en konsekvent lavere utgiftsdekning for ressurser til spesialundervisning, og en forringelse av ansattes lønns- og arbeidsvilkår i forhold til det som er tilfellet for kommunale skoler.
Utdanningsetaten peker på at de etter loven kun skal kompensere for spesialundervisningen, og har derfor trukket ut timer som ikke er en del av selve undervisningen og som kommer skolen til gode på en bredere måte. Timesats og lønns- og arbeidsvilkår er ifølge etaten ikke relevant i denne sammenheng.
Selv om kommunen etter friskoleloven har ansvar for utgiftene til spesialundervisning for elever bosatt i kommunen, har den ikke ansvar for å oppfylle lønns- og arbeidsvilkårene til ansatte i friskolene. Dette ansvaret tilligger den enkelte friskole. Finansieringsmodellen for kommunale skoler inneholder heller ingen referanser til ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Disse er derfor verken egnet eller direkte relevante for vurderingen av om modellene sikrer likebehandling.
Det er imidlertid naturlig å ta utgangspunkt i avtaleverket for lønns- og arbeidsvilkår når man skal beregne hva undervisningen koster. Et lærerårsverk består av flere elementer; undervisning, tid til for- og etterarbeid og andre oppgaver, individuell tid, tid til felles planlegging/samråding, faglig ajourføring, kompetanseutvikling, samarbeid med foresatte og andre utenfor skolen og planleggingsdager som legges utenfor elevenes skoleår.
Et vedtak om spesialundervisning fattes som hovedregel for ett skoleår av gangen, men kan også gjelde for flere år. Det er på det rene at alle skoler må oppfylle de kompetansekrav som opplæringslovene oppstiller, og i det omfang og med den organisering som fastsettes blant annet i vedtak om spesialundervisning. Dette krever at skolene har de ressursene som trengs til enhver tid. Ombudsmannen kan ikke se at kommunens begrunnelse for uttrekket av 187,5 timer ved beregning av timelønnssats alltid vil være dekkende. Dersom man får tildeling for et eller flere vedtak som tilsvarer dekning av en full pedagogstilling, vil hele stillingen være knyttet opp mot spesialundervisningen, og det er ikke sannsynliggjort at de timene som Utdanningsetaten trekker fra nødvendigvis vil komme skolen til nytte på en bredere måte, eller være lite relatert til spesialundervisningen.
Det faktum at verken kommunale eller frittstående skoler får dekket sine reelle utgifter, og at vedtak om spesialundervisning ikke nødvendigvis utløser ekstra midler til kommunale skoler, gjør at det er vanskelig for ombudsmannen å konkludere med om virkningen av den timesatsen som benyttes, gir et resultat som er dårligere enn for offentlige skoler.
Det er imidlertid viktig at modellen tar høyde for at skolene får tilstrekkelig midler til å ivareta sine forpliktelser, og at friskolene ikke kommer systematisk dårligere ut enn de kommunale skolene ved finansiering av spesialundervisning. Ombudsmannen presiserer at til tross for en intensjon om at tildeling må stimulere til økt satsing på tilpasset opplæring for alle, må det ikke gå så langt at finansieringen ikke gir rom for å tilby lovpålagt undervisning til elever som ikke får utbytte av tilpasset opplæring. Det er derfor viktig at kommunen har et system for å overvåke og evaluere modellen for finansiering av spesialundervisning for å sikre at den er i tråd med gjeldende regelverk.
Gjennomgangen ombudsmannen har foretatt, gir ikke grunn til vesentlige innvendinger til den modellen kommunen benytter for tildeling av midler til spesialundervisning i friskolene på generelt grunnlag.
Konklusjon
Kommunen skal sørge for å tildele midler til spesialundervisning i friskolene på et nivå som minst tilsvarer nivået i den kommunale skolen. Modellen Oslo kommune benytter gjør at nivået på tildelingene ikke kan sammenlignes direkte. Gjennomgangen som er foretatt, gir ikke grunn til å rette vesentlige innvendinger mot fordelingsmodellen på generelt grunnlag.