A søkte i april 2007 om tillatelse til å erverve og inneha en revolver av typen Smith & Wesson kaliber .500 magnum. Søknaden ble innvilget av politidistriktet i mai samme år.
I januar 2008 ble politidistriktet pålagt av Politidirektoratet å tilbakekalle tillatelsen under henvisning til at det skytterforbundet som A var tilknyttet, ikke hadde den aktuelle våpentypen på sitt program. Ifølge direktoratet var forutsetningene for ervervet brutt i og med at våpenet ikke lovlig kunne brukes på tidspunktet for tillatelsen. Etter forhåndsvarsel til A og ytterligere korrespondanse mellom politidistriktet og Politidirektoratet, ble beslutningen om tilbakekall meddelt A i mars måned.
Vedtaket ble ikke påklaget, men A søkte i stedet om ny tillatelse etter innmelding i en annen skytterorganisasjon med den aktuelle våpentypen på sitt program. Søknaden ble avslått av politidistriktet v/lensmannen. Avslaget var begrunnet i Politidirektoratets rundskriv 2008/003 «Erverv av pistoler/revolvere i kraftige kalibre», der politimestrene ble instruert om ikke å innvilge ervervstillatelser for skytevåpen som har et kaliber med kulediameter større enn .455. Direktoratet skrev i rundskrivet datert 4. mars 2008 at slike skytevåpen utgjør et stort farepotensial hvis de blir misbrukt og at våpnene ikke har noe fornuftig formål. Rundskrivet ble laget etter at direktoratet var blitt kjent med blant annet tillatelsen som var gitt til A.
Politidistriktets avslag ble påklaget til Politidirektoratet, som i vedtak i mai 2009 opprettholdt avslaget på samme grunnlag.
Advokat Bård Amundsen klaget til ombudsmannen på vegne av A i mars 2010. Klagen var omfattende og gjaldt primært politiets tilbakekall av våpentillatelsen og senere avslag på ny søknad om ervervstillatelse. Advokaten kom med en rekke synspunkter på politidistriktets behandling og særlig Politidirektoratets befatning med saken(e). Han anførte blant annet at direktoratet manglet nødvendig hjemmel for å gi rundskriv 2008/003 og at direktoratet samlet sett hadde misbrukt sin myndighet. Ifølge advokaten var også forbudet i rundskrivet usaklig og vilkårlig. Avslaget måtte etter hans oppfatning omgjøres og A måtte få dekket sitt tap. Et overordnet mål med klagen var dessuten «å få politiet og især POD til å opptre i samsvar med god forvaltningsskikk overfor de private parter, og forhindre at etaten utøver myndighetsmisbruk og opptrer i strid med gjeldende regelverk i våpensaker».
Ombudsmannen besluttet å undersøke enkelte sider ved saken nærmere, og Politidirektoratet ble bedt om å kommentere anførselen om manglende hjemmel for rundskriv 2008/003. Direktoratet ble også bedt om å kommentere spørsmålet om Justis- og politidepartementet (nå Justis- og beredskapsdepartementet) burde ha vært klageinstans i den siste saken om ervervstillatelse, slik klageren hadde anført i forvaltningsklagen. Til slutt ble det bedt om en utdypning av begrunnelsen for forbudet mot de aktuelle våpnene.
I svarbrevet understreket Politidirektoratet behovet for «å bremse en uønsket utvikling i retning av erverv av stadig kraftigere skytevåpen som nå tilbys i markedet og som ikke synes å ha noe fornuftig formål». Direktoratet mente å ha myndighet, som overordnet instans, til å «gi politimestrene retningslinjer for hvordan de skal utføre sin tjeneste og herunder utføre sin behandling av forvaltningssaker». Det fremgikk at direktoratet også tidligere hadde gitt instruks i form av rundskriv for å forby enkelte våpentyper med utgangspunkt i våpenlovens tillatelsessystem. Det var etter direktoratets oppfatning uten betydning at Norges skytterforbund hadde endret sitt reglement til også å omfatte den aktuelle våpentypen. Samfunnsmessige hensyn tilsa avslag og et generelt forbud. Direktoratet kunne ikke se at det var grunn til å fravike den normale klageordningen etter forvaltningsloven.
Advokaten kommenterte brevet utførlig og fastholdt anførslene om blant annet ugyldighet. Et generelt forbud mot visse våpentyper måtte på det aktuelle tidspunktet ha vært nedlagt i forskrifts form av Justis- og politidepartementet etter våpenloven § 6a. Direktoratet hadde etter hans oppfatning «tatt seg til rette ved å utarbeide et rundskriv de selv har ønsket», og alle vedtak truffet i henhold til dette måtte anses som nulliteter. Det måtte også legges til grunn at direktoratet ikke hadde vurdert den sentrale anførselen i forvaltningsklagen om at departementet måtte være rette klageinstans.
Direktoratet gjentok deretter at det kunne gi «retningslinjer for behandlingen av våpensaker så lenge retningslinjene ikke strider mot gjeldende lov eller forskrift». Videre opplyste direktoratet at Justis- og politidepartementet i et brev i april 2008 «videreførte» sin oppfatning om at Politidirektoratet i rundskriv «kan instruere politimestrene i behandlingen av våpensaker».
Det har etter dette vært ytterligere korrespondanse mellom klagerens advokat og henholdsvis Politidirektoratet og ombudsmannen omkring retten til innsyn i dokumenter knyttet til rundskriv 2008/003. Advokaten har også hatt flere kommentarer til våpensaken.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«1. Våpenlovens system
Våpenloven 9. juni 1961 regulerer blant annet erverv av skytevåpen. Den krever en ervervstillatelse fra politiet på søkerens bosted (§ 7) og en tillatelse til å inneha skytevåpen (§ 8 – våpenkort). Etter lovens § 7 tredje ledd kan ervervstillatelse bare gis edruelige og pålitelige personer «som har behov eller annen rimelig grunn for å ha skytevåpen, og som ikke av særlige grunner kan ansees som uskikket til det». Loven oppstiller et alderskrav, men for øvrig er nærmere regler gitt i forskrifts form. På vedtakstidspunktet gjaldt våpenforskriften 25. januar 1963 nr. 9722, som hadde regler om blant annet erverv av skytevåpen til øvelses- og konkurranseskyting i § 2-12.
Etter lovens ordlyd er det ikke klart om en søker har rett til en ervervstillatelse når alle vilkårene er oppfylt, altså om loven bygger på en rettighetstankegang. Det vil i så fall si at alle har rett til å erverve og inneha våpen med mindre det er tilstrekkelig hjemmel for forbud i loven selv eller i forskrift hjemlet i loven. Klageren synes å ha en slik forståelse av regelverket. Et annet syn er at våpenloven må forstås slik at erverv av skytevåpen i utgangspunktet er forbudt, men at tillatelse kan gis av vedkommende politidistrikt (politimester). Vilkårene er ikke uttømmende angitt, men avgrenser politiets myndighet til å innvilge søknader. Politidirektoratet har dette synet på loven.
Et lovutvalg som nylig har utredet behovet for en ny våpenlov har diskutert om loven bygger på et slikt tillatelsessystem, eller om det tvert imot er et rettighetssystem. I NOU 2011: 19 pkt. 13.2.2 har flertallet konkludert med at dagens lov innebærer et tillatelsessystem. I praksis skal loven – i alle fall på sentralt hold – være forstått slik at vilkårene ikke er uttømmende angitt, noe som innebærer at en tillatelse også beror på et forvaltningsskjønn. For en kortfattet oversikt over rettskilder og argumenter viser jeg til utredningen.
Jeg har for min del ikke holdepunkter for avgjørende rettslige innvendinger mot flertallets forståelse. Det skjønnsmessige momentet kunne imidlertid med fordel ha kommet tydeligere til uttrykk i loven selv. Erverv av og eierskap til våpen er et livsområde der legalitetsprinsippet gjelder, slik at det kreves hjemmel i lov for å fastsette generelle begrensninger. Det kan imidlertid ikke sees at hjemmelskravet er særlig strengt på dette området. Jeg vil i det følgende legge til grunn at vilkår for erverv mv. ikke er uttømmende angitt i loven eller forskriften.
2. Politidirektoratets rundskriv 2008/003
2.1 Om Politidirektoratet hadde myndighet til å gi rundskrivet
Politiets avslag på As søknad om ervervstillatelse til en revolver av typen Smith & Wesson kaliber .500 magnum er direkte knyttet til Politidirektoratets rundskriv 2008/003. Et sentralt spørsmål i saken er derfor om direktoratet hadde myndighet til å gi dette rundskrivet i mars 2008. Rundskrivet har følgende ordlyd:
«Erverv av pistoler/revolvere i kraftig kalibre
Politidirektoratet har merket seg [at] det har blitt gitt ervervstillatelse på pistoler og revolvere i meget kraftige kalibre som f eks revolvere i cal 500 Smith & Wesson magnum.
Slike skytevåpen vil utgjøre et stort farepotensiale hvis det blir misbrukt. Vi kan heller ikke se at det er sterke samfunnsmessige interesser som tilsier at slike våpen bør være allment tilgjengelig.
Da slike kraftige skytevåpen ikke har noe fornuftig formål, heller ikke i idrettslig sammenheng, skal det ikke innvilges ervervstillatelse på pistoler/revolvere som har et kaliber hvor kulediameteren er større enn .455.
Det kan imidlertid innvilges ervervstillatelse på ordinære svartkruttvåpen som har et kaliber med en større kulediameter enn .455.»
Skrivet er utformet som en instruks til landets politimestere og er altså basert på en vurdering av farepotensialet, samfunnsmessige interesser og formålet med våpnene. Det fremstår således ikke som en tolkning av loven eller forskriften, for eksempel av begrepene «behov» eller «annen rimelig grunn» i våpenloven § 7. Rundskriv om generelle tolkningsspørsmål må direktoratet som overordnet myndighet ha adgang til å gi til underordnede instanser. Med den bastante utformingen instruksen har, er det heller ikke tale om en retningslinje eller en føring for skjønnsutøvelsen, som et overordnet organ også har adgang til å gi. Selv om formen er en instruks gjennom et rundskriv, er det innholdsmessig klart nok et forbud.
Frem til lovendring 5. juni 1998 nr. 35 kunne nok dette oppfattes som en hensiktsmessig måte å styre dette forvaltningsområdet på. Om slik styring og uformell regelgivning rettslig sett var akseptabelt, tar jeg ikke stilling til. Ved lovendringen i 1998 fikk imidlertid våpenloven en ny § 6a, som lyder:
«Kongen kan bestemme at det skal være forbudt å importere, omsette eller eie enkelte typer våpen eller ammunisjon, herunder våpen eller lignende som ikke faller inn under § 1.»
I merknadene til bestemmelsen heter det i Ot.prp. nr. 74 (1996–1997) på side 29:
«Bestemmelsen tar sikte på å gi en klar hjemmel for å nedlegge forbud mot våpen- og ammunisjonstyper som ikke bør finnes i det private marked. … Også i dag reguleres dette delvis gjennom lovens tillatelsessystem. Adgang til å nedlegge totalforbud vil imidlertid åpne for en mer konsekvent gjennomføring.»
Bestemmelsen førte til en ny rettslig situasjon. Hvis det var tvilsomt om departementet eller direktoratet tidligere kunne gi bindende instrukser om våpentyper, ble dette nå avklart. Myndigheten til å nedlegge generelle forbud mot uønskede våpentyper ble lagt til Kongen. Denne myndigheten ble delegert til Justis- og politidepartementet ved
kgl. res. 5. juni 1998 nr. 572. Det kan ikke sees at myndigheten ble delegert videre til Politidirektoratet før i gjeldende våpenforskrift 25. juni 2009 nr. 904 § 6, som trådte i kraft 1. juli 2009.
Et annet spørsmål er om bindende instrukser uansett kunne gis i rundskrivs form, eller om generelle forbud måtte fastsettes gjennom forskrift etter de regler som gjelder i forvaltningsloven 10. februar 1967 kap. VII. Våpenloven § 6a sier ikke noe om hvordan forbud kan nedlegges. I den kongelige resolusjonen som ble gitt samme dag loven ble vedtatt, heter det imidlertid at myndighet til å «gi forskrifter» etter blant annet våpenloven § 6a legges til Justisdepartementet. En slik forståelse synes naturlig, hensett til blant annet behovet for en ryddig og åpen prosess med kunngjøringsplikt. Departementet synes også å mene at forskrift er det korrekte, se nedenfor. I den nye våpenforskriften § 6 fremgår det for øvrig klart at forskrifts form må brukes.
Slik jeg ser saken, hadde altså Politidirektoratet ikke adgang til å gi generelle bestemmelser om forbud mot våpentyper i 2008. Instruksjonsretten som overordnet myndighet strakk ikke så langt. Slik den rettslige situasjonen var i 2008, måtte direktoratet ha henvendt seg til Justis- og politidepartementet, som deretter kunne gitt slike bestemmelser.
Det fremgår av Politidirektoratets svarbrev hit og tilsendte dokumenter at direktoratet tok «underhåndskontakt» med departementet i første omgang. Hensikten var å avklare om det var innvendinger mot at direktoratet sendte ut rundskriv med instruksjon om at erverv av våpen med kraftige kalibre ikke tillates. Tilbakemeldingen fra en saksbehandler i departementet var en e-post «hvor det ble opplyst at det med utgangspunkt i lovens tillatelsessystem ikke var hjemmel til å kunne nekte privatpersoner å kunne erverve skytevåpen i kaliber 500 S&W magnum». Sitatet stammer fra direktoratets brev til departementet 27. mars 2008, som er oversendt hit i forbindelse med ombudsmannssaken. Det ble vist til tidligere kontakt om temaet og direktoratets rundskriv 2006/009 om en viss rifletype som på tilsvarende måte ble forbudt.
Justis- og politidepartementet uttalte i svarbrev 4. april 2008 at det var kjent med rundskriv 2006/009, men at det for fremtiden ønsket «å nedlegge slike forbud i samsvar med gjeldende regelverk, noe som innebærer at forbud nedlegges av Justisdepartementet og i forskriftsform». Departementet var imidlertid innforstått med at «nevnte rundskriv foreløpig opprettholdes». Deretter het det:
«Når det gjelder den aktuelle saken er departementet enig i at man bør vurdere å nedlegge forbud mot revolvere i kaliber 500 S&W magnum. Siden vedtakelse av et eventuelt forbud kan ta noe tid, ber man direktoratet om å vurdere å instruere politimestrene om at eventuelle ervervssøknader for revolvere i kaliber 500 S&W magnum legges i bero i påvente av en avgjørelse vedrørende innføring av et generelt forbud for denne type skytevåpen.» (min utheving)
Departementet ba om innspill til hvilke våpentyper som burde forbys etter våpenloven § 6a, også våpen som var omfattet av rundskriv 2006/009.
Politidirektoratet har i sitt svarbrev hit 1. juli 2010 omtalt ovennevnte brev og utlagt det slik at departementet var «innforstått med» at rundskriv 2008/003 ble opprettholdt. Dette stiller jeg meg uforstående til. Brevet må klart nok leses slik at det var rundskriv 2006/009 som foreløpig skulle opprettholdes. Det var jo dette direktoratet hadde bedt om en vurdering av. Det fremgår dessuten ikke om departementet overhodet var kjent med at et nytt rundskriv (2008/003) allerede var utarbeidet. Det er ikke nevnt i direktoratets brev, selv om brevet er datert flere uker etter rundskrivets dato, og det ser ikke ut til å ha blitt sendt som vedlegg, slik rundskriv 2006/009 ble. Jeg kjenner ikke årsaken til dette.
I Politidirektoratets svarbrev hit heter det også at direktoratet «ble videre bedt om å vurdere å instruere politimestrene om ikke å innvilge tillatelse på denne våpentypen». Dette stiller jeg meg også uforstående til. Departementet ga uttrykkelig beskjed om at generelle forbud skal fastsettes i forskrifts form av departementet selv. En mulig instruks fra direktoratets side kunne omfatte et saksbehandlingsskritt, nemlig berostillelse, men ikke forbud.
Jeg er ikke kjent med hva slags kontakt det eventuelt var mellom direktoratet og departementet etter denne brevvekslingen. Rundskriv 2008/003, som allerede var skrevet, synes imidlertid å ha blitt stående. I våpenforskriften 25. juni 2009, som trådte i kraft 1. juli 2009, ble Politidirektoratet gitt myndighet til å nedlegge forbud mot enkelte skytevåpen i forskrift. I medhold av denne bestemmelsen har direktoratet gitt forskrift om forbudte skytevåpen og godkjente halvautomatiske skytevåpen 9. september 2011 nr. 930, som trådte i kraft 15. oktober 2011 og 12. mars 2012. Forskriften § 1 forbyr blant annet «pistoler og revolvere med kaliber hvor kulediameteren er større enn kaliber .455, med unntak av svartkruttvåpen» og den våpentypen som var omtalt i rundskriv 2006/009. Hjemmelssituasjonen er altså nå avklart.
Etter dette må jeg konkludere med at Politidirektoratet ikke hadde myndighet til å nedlegge et generelt forbud mot den aktuelle våpentypen i 2008. Rundskriv 2008/003 har som nevnt en slik bastant utforming at det må vurderes som et forbud gitt i form av instruks, ikke som en retningslinje ved skjønnsutøvelsen.
2.2 Rundskrivets innhold
Klageren har anført at rundskrivet, i tillegg til å være uhjemlet, også var vilkårlig og usaklig, og har argumentert mot direktoratets syn på våpenets farepotensial. Politidirektoratet er i brev herfra bedt om å utdype begrunnelsen for forbudet i lys av klagerens anførsler. Direktoratet har ikke kommentert spørsmålet.
Hvilke våpen og våpentyper som bør være tillatt eller forbudt, og hva som skal være avgjørende kriterier i slike vurderinger, kan jeg vanskelig ha noen mening om. Dette er dels politiske spørsmål om hva slags regler og hva slags praksis som skal følges i Norge, og dels en rent våpenfaglig vurdering som jeg i liten grad kan etterprøve. Jeg har imidlertid merket meg at forskriften 9. september 2011 viderefører forbudet i rundskrivet.
3. Avslaget på søknaden om ervervstillatelse og behandlingen i klagerunden
Avslaget på As nye søknad om ervervstillatelse for våpenet er utelukkende basert på Politidirektoratets rundskriv 2008/003. Politidistriktet v/lensmannen foretok ikke noen egen vurdering og utøvde ikke et selvstendig skjønn. Dette var en saksbehandlingsfeil i og med at det ikke var gitt et lovlig generelt forbud. Denne behandlingen var imidlertid forståelig, gitt instruksens absolutte utforming.
Klagen ble behandlet av Politidirektoratet, til tross for klagerens anførsel om at rette klageinstans måtte være Justis- og politidepartementet. Direktoratet har i det knappe klagevedtaket ikke kommentert anførselen. Spørsmålet herfra om hvorfor dette ikke ble gjort, er ubesvart. I brev hit har direktoratet uttalt at det ikke «forelå forhold som ga grunnlag for å avvike fra reglene i forvaltningsloven § 28, 1. ledd…». Denne snaue begrunnelsen for å fatte klagevedtak selv tyder etter min mening på at spørsmålet i alle fall ikke ble tilstrekkelig vurdert. Det var også en svakhet ved vedtaket at (den eventuelle) vurderingen ikke ble synliggjort da spørsmålet om klageinstans var reist uttrykkelig fra klagerens side.
I klagen over politidistriktets avslag skrev advokat Amundsen:
«Det er åpenbart at en klage til POD i den foreliggende sak vil være illusorisk da POD selvsagt ikke vil gå imot sitt eget rundskriv og forutgående instruks til lensmannen i …
As sak viser for øvrig det prinsipielt betenkelige ved at POD forhåndsinstruerer de enkelte våpenkontorene om saksbehandlingen i enkeltsaker basert på rundskriv de selv har utarbeidet, samtidig som POD er klageorgan for de avgjørelsene som fattes i førsteinstans på grunnlag av samme rundskriv. Dette innebærer i realiteten at det i disse klagesakene ikke er noen reell førsteinstansbehandling for klager.»
Jeg er enig i at As sak ikke har vært gjenstand for en reell toinstansbehandling, i strid med forvaltningslovens klagesystem. Det er ikke hjemmel i våpenloven for en avvikende ordning og heller ikke andre grunnlag for dette, etter det jeg kan se. Klagen burde etter mitt syn vært behandlet av Justis- og politidepartementet, slik A ønsket. Han ble for øvrig informert om at departementet var klageinstans for en eventuell klage på tilbakekallet av tillatelsen i januar 2008, etter direktoratets direkte inngripen i saken. Den spesielle forhistorien tilsa også at spørsmålet om rett klageinstans ble grundig vurdert.
Det er imidlertid ikke uten videre gitt at avslaget er ugyldig, slik klageren hevder. De hensynene som er anført i rundskrivet og gjentatt i de to vedtakene, ligger innenfor lovens ramme. Som nevnt kan Politidirektoratets skjønnsutøvelse neppe kritiseres herfra. Det gjelder både rundskrivets innhold og enkeltvedtaket. Dermed synes det å foreligge et gyldig avslag, gitt synet på våpenloven i pkt. 1 foran.
Slik saken ligger an, har jeg imidlertid funnet grunn til å informere Justis- og beredskapsdepartementet om saken.
4. Oppsummering
Klagen hit rettet seg både mot politidistriktet og Politidirektoratet og inneholdt en rekke anførsler. Jeg har konsentrert undersøkelsene om Politidirektoratets befatning med saken og avgrenset mot vedtaket om tilbakekall, som var foreldet for ordinær behandling her, og som før øvrig heller ikke har vært klagebehandlet i forvaltningen.
Politidirektoratet vurderte i 2008 situasjonen slik at det var behov for rask håndtering av uønsket erverv og bruk av kraftige skytevåpen. Som virkemidler brukte direktoratet konkrete instrukser om tilbakekall av tillatelse, en generell instruks om forbud (rundskriv 2008/003) og kontakt med departementet. Etter dagjeldende regler var det imidlertid departementet som måtte ta beslutningen om et eventuelt generelt forbud, og dette ble direktoratet gjort kjent med. Direktoratet kunne imidlertid fritt ha gitt instrukser knyttet til saksbehandlingen, for eksempel om berostillelse av visse søknader. De instrukser som ble gitt om blant annet forbud, innebar imidlertid at direktoratet handlet utenfor sine fullmakter.
Samfunnsmessige interesser tilsier god offentlig kontroll med utviklingen på våpenområdet. Men behovet for rettssikkerhet og forutsigbarhet tilsier at reguleringer foretas på en betryggende og oversiktlig måte. Dette skjedde ikke her. I ettertid synes det imidlertid å ha vært en åpen prosess, og Politidirektoratet har nå fått de nødvendige fullmakter. De aktuelle våpnene er blitt forbudt gjennom en ordinær forskrift.
På grunn av sakens spesielle karakter, oversender jeg denne uttalelsen til Justis- og beredskapsdepartementet til orientering.
Våpenlovens utforming kan skape tvil om en søker har rett til en ervervstillatelse når vilkårene i lov og forskrift er oppfylt (et rettighetssystem), eller om reguleringen innbærer at erverv i utgangspunktet er forbudt og krever særskilt tillatelse (tillatelsessystem). Innfrielse av vilkår for erverv er etter sistnevnte synsmåte nødvendig, men ikke tilstrekkelig til å gi en tillatelse. Utformingen av loven kunne vært klarere og bør etter mitt syn tydeliggjøres ved den kommende lovrevisjonen, slik våpenlovutvalget har påpekt i NOU 2011: 19.»