Enkeltvedtak som vilkår for dekning av sakskostnader

Sakens bakgrunn

Saken gjelder et krav om dekning av sakskostnader etter lov om behandlingsmåten i for­valtnings­saker 10. februar 1967 (fvl.) § 36 første ledd. Bakgrunnen for kravet er en bygge­sak i Bærum kommune. Jeg gjengir kun de forhold ved sakens bakgrunn som jeg anser relevante for min behandling.

Ansvarlig søker anmodet kommunen om ferdigattest for to boliger henholdsvis 4. og 7. desember 2009. Tiltakshaver i begge sakene var A. Det ble purret på tilbakemelding på anmodningene ved brev 19. januar 2010.

Over lengre tid hadde kommunen behandlet en annen sak der også A var part, og ansvarlig søker var den samme. Saken gjaldt ferdig­stillelse av et regulert fellesareal (FA5) i samme plan­område som de to boligene det var anmodet om ferdigattest for. Det ble 3. februar 2010 avholdt et møte i denne saken der representanter fra kommunen, A og B deltok. Dagen etter møtet sendte bygningssjefen et brev til ansvarlig søker vedrørende «ferdigstillelse av fellesareal, leke­plass FA5». Innledning­­svis ble det vist til det avholdte møtet. Deretter fremgikk kommunens konklusjon om å «kunne godkjenne felles­arealet slik det ligger i dag», dersom fire konkret angitte vilkår knyttet til utformingen av felles­arealet ble oppfylt. Det ble satt frist for «ferdig­stillelse» til 11. juni 2010. Brevet ble avsluttet slik:

«Det vil ikke utstedes ferdigattest for boligene før fellesarealet er ferdig opparbeidet.»

Tiltakshaver oppfattet brevet som et avslag på anmodningene om ferdig­­attest for boligene, og påklaget dette ved brev fra advokat Jens E. Westly 24. februar 2010.

Ferdigattestene for begge boligene ble etter ytterligere korrespondanse utstedt 25. november 2010.

Ved brev fra advokat Westly fremmet tiltakshaver deretter krav om dekning av saks­kostnader, da firmaet mente ferdigattestene medførte at avslagsvedtaket 4. februar 2010 var blitt endret til gunst for dem. Kommunen avslo kravet. Avslaget ble påklaget ved brev fra advokat Westly.

Fylkesmannen behandlet klagen og stadfestet avslaget. Det ble lagt til grunn at kommunens brev 4. februar 2010 ikke kunne anses som et enkeltvedtak, men som «et ’forslag’ og ikke bindende vilkår». Vilkårene for dekning av sakskostnader etter fvl. § 36 første ledd ble dermed ikke ansett oppfylt.

Tiltakshaver henvendte seg til ombudsmannen ved brev fra advokat Westly 21. mars 2012. Hovedanførselen i klagen var at brevet fra kommunen 4. februar 2010 var et avslag på anmodningene om ferdigattest for de to boligene og således et enkeltvedtak.

Undersøkelsene herfra

Fylkesmannen ble i brev herfra blant annet bedt om å oppgi hvilket eller hvilke av vilkårene i fvl. § 36 første ledd som ikke var ansett oppfylt for kommunens brev 4. februar 2010.

I vurderingen av om kommunens brev var et enkeltvedtak, hadde fylkesmannen konkludert med at det fremstod «forståelig at tiltaks­haver i dette til­fellet oppfattet kommunens brev av 4.2.2010 som et avslag på ferdig­attest, med til­hørende vilkår som måtte være på plass før ferdigattest kunne gis». Det ble bedt om en nærmere rede­gjørelse for hvordan dette momentet var avveid mot de øvrige relevante momentene.

Fylkesmannen ble også bedt om å kommentere hvilke realiteter kommunens brev ga uttrykk for, særlig på bakgrunn av at anmodningene om ferdigattest fortsatt ikke var behandlet da kommunen 4. februar 2010 sendte brevet til ansvarlig søker.

Fylkesmannen svarte at hun «først og fremst [har] vurdert dokumentet opp i mot vilkårene om at et enkeltvedtak skal være en ’avgjørelse’ som er ’bestemmende for rettigheter og plikter’».

Vektleggingen av relevante momenter kommenterte fylkesmannen slik:

«Momentet om partens subjektive oppfatning av saken er i hovedsak veid opp i mot momenter om hvordan dokumentet objektivt fremstår, samt kommunens hensikt med dokumentet.

Hva gjelder dokumentets formelle sider, inneholder brevet store mangler i forhold til reglene i fvl. kapittel V. Fylkesmannen vil i denne sammenheng særlig vise til fvl. § 25. Det angjeldende dokumentet viser verken til reglene om ferdigattest, eller gir en begrunnelse for [hvorfor] reglene ikke anses oppfylt. Dokumentet viser heller ikke til de aktuelle søknadene om ferdigattest, og er således ikke formelt knyttet direkte opp i mot disse.

Dette trekker i retning av at dokumentet ikke er et vedtak som tar stilling til søknaden om ferdigattest.

Basert på de dokumenter som Fylkesmannen fikk forelagt seg i saken, både fra kommunen og klager, har Fylkesmannen oppfattet det slik at det siden 2006 har vært strid om hvordan fellesarealet FA5 skal opparbeides. Kommunens syn på brevet er i oversendelsesbrev av 31.1.2012 beskrevet slik:

’Kommunens syn er at brevet inngår i og avslutter en lengre prosess der spørsmålet om å gå til ulovlighetsoppfølging mot tiltakshaver på grunn av ulovlige oppfyllingsarbeider står sentralt.’

Basert på kommunens redegjørelser og sakens dokumenter for øvrig fremsto hensikten med møtet og brevet først og fremst å klarlegge hva som var faktum og uenighetene i striden rundt hvordan fellesarealet var opparbeidet. Fylkes­mannen legger til grunn at det ikke bare fra kommunens side men også fra [B] og [A] kan ha vært et behov for opp­summering/konklusjoner fra møtet som ble avholdt den 3.2.2010.

—

Etter en helhetlig vurdering fant Fylkesmannen at partens subjektive oppfatning i dette tilfellet ikke kunne veie tyngre enn kommunens hensikt med brevet, samt brevets formelle ’mangler’.»

Videre svarte fylkesmannen:

«Slik Fylkesmannen har gitt uttrykk for i vedtaket av 2.3.2012 er kommunens brev av 4.2.2011 absolutt å anse som misvisende. Siste setning om at ’det ikke vil utstedes ferdigattest for boligene før fellesarealet er ferdig opparbeidet’ trekker i retning av at realitetene i brevet er å avslå ferdigattesten for boligene frem til fellesarealet er ferdig opparbeidet. Dette var imidlertid ikke kommunens hensikt med brevet, jf. redegjørelsen ovenfor.

Spørsmålet blir derfor om det forhold at kommunen burde ha tatt endelig stilling til søknaden om ferdigattest og enten avslått eller godkjent denne bør medføre at brevet av 4.2.2010 er å anse som et enkeltvedtak. Søknad om ferdig­attest ble etter det opplyste sendt kommunen hhv. den 4.12. og 7.12.2009.

Slik Fylkesmannen ser det må dette ses i sammenheng med reglene om frist for behandling av søknader om ferdigattest, samt eventuelle rettsvirkninger ved over­skridelse av disse fristene.

Det fremgikk av saksbehandlerforskriften av 2003 (SAK) at kommunen skulle behandle krav om ferdigattest innen to uker, se § 23 nr. 1 bokstav i).

I veilederen til saksbehandlerforskriften fremgår det imidlertid klart at frist­over­skridelse ikke medfører rettsvirkninger. Heller ikke forskriftens ordlyd gir uttrykk for at fristoverskridelse skal gis rettsvirkninger.

Fylkesmannen vil ikke utelukke at det her kan ligge til rette for å kritisere kommunen for ikke å ha behandlet søknaden om ferdigattest og gjort et konkret vedtak om enten å avslå eller godkjenne søknaden. Slik Fylkesmannen ser det kan det i denne saken ikke gis avgjørende betydning for vurderingen av om dokumentet er et enkeltvedtak, da fristoverskridelse ikke er ment å gi noen retts­virkninger.»

Advokat Westly kommenterte deretter fylkesmannens redegjørelse. Han opprettholdt klagerens oppfatning om at kommunens brev måtte oppfattes som et enkeltvedtak tross formelle mangler, og fremholdt blant annet: «Den bakenforliggende mening kan medføre at formelle mangler kan repareres, ikke at et faktiske vedtak bortfortolkes.»

Jeg ser slik på saken

Forvaltningsloven § 36 første ledd lyder slik:

«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»

Etter ordlyden er det et vilkår for å få tilkjent dekning av sakskostnader at et «vedtak» blir endret til gunst for en part. Under henvisning til fvl. § 3 første ledd presiseres dette til et «enkelt­vedtak».

Enkeltvedtak defineres i fvl. § 2 første ledd bokstav b), jf. bokstav a) som «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myn­dig­­het og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter» «til en eller flere bestemte [private] personer».

En avgjørelse av søknader om ferdigattest – enten ved tillatelse eller ved avslag – er «bestemmende for rettigheter og plikter» for tiltakshaver. Det sentrale spørsmålet ved vurderingen om det foreligger et enkeltvedtak, blir dermed om kommunens brev 4. februar 2010 er en «avgjørelse» av søknadene om ferdigattest.

Spørsmålet må avgjøres ved en tolkning av brevet. Ved denne tolkningen må det tas utgangs­punkt i ordlyden og hvordan innholdet i brevet med rimelig­het kan forventes å bli oppfattet av mottakeren, jf. Graver, Alminnelig forvaltnings­­rett (3. utg. 2007), s. 399 og Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011), s. 72.

Ved tolkningen av kommunens brev vil siste setning være av størst betydning. Her fremgår det at «ferdig­attest for boligene» «ikke [vil] utstedes» før konkret angitte vilkår knyttet til fellesareal FA5 oppfylles. Det fremstår ikke tvilsomt at «ferdig­attest for boligene» gjelder de samme ferdigattestene som det ble anmodet om i brev fra ansvarlig søker 4. og 7. desember 2009.

At ferdigattestene «ikke [vil] utstedes», kan umiddelbart fremstå som en uttalelse rettet mot kommunens saksbehandling. Den faktiske virkningen av at attestene «ikke utstedes» er imidlertid at søknadene ikke blir behandlet, og fremstår altså i realiteten som et avslag på søknadene om ferdigattester. En naturlig forståelse av ordlyden i brevet tilsier dermed klart at A med rimelighet kunne forventes å opp­fatte dette som en avgjørelse av, og følgelig et avslag på, anmodningene om ferdigattest 4. og 7. desember 2009.

Fylkesmannen synes å ha lagt til grunn en tilsvarende forståelse av denne setningen i sitt vedtak, hvor hun, på bakgrunn av sakens dokumenter, mener det fremstår «forståelig at tiltaks­haver i dette tilfellet oppfattet kommunens brev av 4.2.2010 som et avslag på ferdig­attest, med tilhørende vilkår som måtte være på plass før ferdigattest kunne gis». Også i svaret på foreleggelsen fremgår det at fylkes­mannen mener kommunens brev «absolutt [er] å anse som misvisende», og at siste setning i brevet «trekker i retning av at realitetene i brevet er å avslå ferdigattesten for boligene frem til fellesarealet er ferdig opparbeidet».

Ordlyden i denne setningen i brevet kan imidlertid ikke vurderes isolert, men må ses i den konkrete sammen­hengen den frem­kommer.

Med unntak av denne siste setningen, gjelder kommunens brev for øvrig ferdigstillelse av felles­arealet FA5. Formuleringen om at ferdig­attest for boligene «ikke [vil] utstedes», er likevel nært knyttet til saken om felles­arealet, da vilkårene som må oppfylles før ferdig­­attestene etter kommunens mening kan utstedes, gjelder dette ­arealet. At den eventuelle avgjørelsen av anmodningene om ferdig­attest for boligene fremgår i et brev som ellers gjelder en annen sak, kan således neppe være avgjørende.

Fylkesmannen har i svaret på foreleggelsen fremhevet at kommunens hensikt med det forutgående møtet og brevet etter hennes mening «først og fremst [var] å klarlegge hva som var faktum og uenighetene i striden rundt hvordan fellesarealet var opparbeidet». At dette «først og fremst» var kommunens hensikt med brevet, synes på bakgrunn av historikken knyttet til fellesarealet å være en forsvarlig oppfatning.

Fylkes­­mannen har videre vist til at brevet fra kommunen ikke oppfyller grunn­leggende krav i forvaltnings­loven kapittel V, for eksempel kravet om begrunnelse.

Det klare utgangs­­punktet som fremkom av en isolert tolkning av siste setning i brevet, må således modereres noe på bakgrunn av kommunens hensikt med brevet og dets formelle mangler.

Også mer generelle forhold, som ikke er direkte knyttet til selve dokumentet, vil være relevante ved tolkningen av kommunens brev. Her står særlig tidsaspektet sentralt.

Anmodningene om ferdigattest ble som nevnt fremmet 4. og 7. desember 2009. Fylkes­mannen har vist til at «[d]et frem­gikk av saksbehandlerforskriften av 2003 (SAK) at kommunen skulle behandle krav om ferdigattest innen to uker, se § 23 nr. 1 bokstav i)». Ved at anmodningene var ubehandlet på tidspunktet for kommunens brev 4. februar 2010, forelå det i så tilfelle brudd på denne fristen.

Fylkesmannen har fremhevet at «forskriftens ordlyd [ikke] gir uttrykk for at frist­over­skridelse skal gis rettsvirkninger», og at det fremgår «klart» av veilederen til forskriften at overskridelse ikke medfører rettsvirkninger. Kommunens manglende behandling av anmodningene om ferdig­attester kan dermed etter fylkesmannens mening «ikke gis avgjørende betydning for vurderingen av om dokumentet er et enkeltvedtak».

Det er ikke kommunens fristoversittelse som eventuelt vil være grunnlag for retts­virkninger, men kommunens brev 4. februar 2010. Slik oversittelse av fristen for å behandle anmodningene om ferdigattest kan imidlertid være et relevant moment i vurderingen av om kommunens brev innebar en «avgjørelse» av anmodningene om ferdig­attest. Ved at anmodningene ikke var behandlet innen fristen – og det i tillegg var gått ca. halvannen måned siden fristen utløp – har tiltakshaver trolig fått en berettiget forventning om å motta tilbake­melding fra kommunen på anmodningene. Når kommunen så sender et brev til ansvarlig søker hvor det fremgår at det «ikke [vil] utstedes ferdigattest for boligene før fellesarealet er ferdig opparbeidet», kan brevet med rimelighet forventes å bli oppfattet som et avslag på, og således en avgjørelse av, de ubehandlede anmodningene om ferdig­attest.

Det foreligger ikke holde­punkter for at bygningssjefen mangler personell kompetanse til å ta stilling til anmodningene om ferdigattest.

De beste grunner taler etter dette for at kommunens brev 4. februar 2010 er en «avgjørelse» og et avslag på søknadene om ferdig­attest, slik at det synes å foreligge et «enkeltvedtak», jf. fvl. § 2 første ledd bokstav b), jf. bokstav a).

Gjennomgangen av saken etterlater etter dette begrunnet tvil om fylkesmannen har lagt riktig rettsoppfatning til grunn ved å stadfeste Bærum kommunes avslag på krav om dekning av sakskostnader etter fvl. § 36 første ledd. Jeg må derfor be fylkesmannen vurdere saken på nytt i lys av mine merknader. Hva utfallet av slik vurdering bør bli, finner jeg ikke grunn til å uttale meg om nå.

Jeg ber om å bli holdt orientert om fylkesmannens fornyede vurdering.