A søkte 10. mai 2006 om rammetillatelse til oppføring av en tomannsbolig på eiendommen X i Bodø. Bygningskontoret i Bodø kommune ga i brev 24. mai 2006 tilbakemelding om at søknaden var mangelfull, og anga hvilke opplysninger som måtte sendes inn før den kunne behandles. Justert søknad ble deretter sendt inn 1. juni 2006. I foreløpig svar 20. juni 2006 bekreftet kommunen at komplett søknad var mottatt 6. juni 2006. Det ble opplyst i brevet at saksbehandlingstiden var 12 uker fra mottakelse av komplett søknad, dvs. 29. august 2006. Videre ble det opplyst at søknaden var avhengig av uttalelse fra kommunalteknisk kontor i kommunen.
I brev 23. juni 2006 uttalte kommunalteknisk kontor seg om den omsøkte løsningen for parkering og avkjørsel. I brevet het det:
«Tomta er regulert med felles adkomst sammen med bakenforliggende bolig. Den nye boligen ønskes oppført med garasje integrert i huset og med avkjørsel direkte fra Y. Vi har ingen merknader til at det anlegges ny avkjørsel fra Y.
Det er krav om 3 biloppstillingsplasser i tillegg til 2 plasser i garasje. Situasjonsplanen viser 3 oppstillingsplasser foran garasjen. Dette vil medføre avkjørsel over en stor del av tomta. Vi foreslår derfor at den 3. oppstillingsplassen arronderes på en annen måte, for eksempel ved at en kjører inn felles adkomstvei og lager en parkeringsplass i tilknytning til denne.
Avkjørsel til eiendommen kan da anlegges i en bredde av maks 5 meter.»
Kommunen arbeidet på den tiden med en ny kommunedelplan for området («Sentrumsplanen»). I høringsuttalelse 11. januar 2006 hadde kultur- og miljøavdelingen i Nordland fylkeskommune uttalt seg om planforslaget og påpekt viktigheten av å bevare bebyggelsen på tomten ved siden av den omsøkte tomannsboligen, samt hagen som omfattet begge tomtene.
I forbindelse med behandlingen av As byggesøknad skrev Nordland fylkeskommune 29. juni 2006 til Bodø kommune:
«Vi er gjort kjent med at det foreligger en konkret byggesak for eiendommen X … i Bodø. Dette er en eiendom som har høy kulturhistorisk interesse. … Vi forstår det imidlertid slik at søknaden ikke er ferdigbehandlet ennå. Vi har bedt om kopi av saksdokumentene og hentet disse ved servicetorget i Bodø kommune (29.06.06).
Ifm at den nye sentrumsplanen ble lagt ut til offentlig ettersyn, tok undertegnede kontakt pr. tlf med daværende kst. byplansjef … og gjorde spesielt oppmerksom på at denne eiendommen har meget høy verneverdi; – og at vi ikke var fornøyd med at det i høringsutkastet til sentrumsplanen ikke er avmerket at hele eiendommen er verneverdig, dvs. både huset og hele hagen rundt huset; helt ut til Y.
I vår uttalelse til høringsutkastet til sentrumsplan av 11.01.06 … heter det:
Y ….
Y …, et av byens best bevarte og mest typiske “sveitserhus”, er foreslått regulert til bevaring. I temakartet omfattes imidlertid bare et lite område rundt huset og uthuset av denne reguleringen. Hagen er en viktig og inkludert del av dette miljøet, og burde også inngå i bevaringsområdet. Av “Tabell som viser BYA, høyder med mer for soner og kvartaler” går det fram at det stilles krav om ny reguleringsplan før tiltak i området. Vi vil allerede nå varsle at plan som innebærer ny bebyggelse på denne eiendommen vil medføre innsigelse fra Kulturminner i Nordland som regional kulturminnemyndighet.
…
Et evt. positivt vedtak fra Bodø kommune i ovennevnte byggesak vil bli påklaget av Nordland fylkeskommune som regional kulturminnemyndighet.
Vi ber om å bli holdt orientert om sakens videre utvikling.
…»
I notat til kommunens bygningskontor 3. august 2006 uttalte kommunens byplankontor seg om As søknad. Under henvisning til innspillet fra fylkeskommunen skrev byplankontoret at tiltaket ikke burde godkjennes.
Ved brev 28. august 2006 fra bygningskontoret ble uttalelsen fra kommunalteknisk kontor vedrørende parkeringsløsningen oversendt til tiltakshaveren. I oversendelsesbrevet het det:
«Det vises til høringsuttalelse fra Kommunalteknisk kontor. Den ligger vedlagt. De må komme med løsning som ivaretar krav fra veimyndighet.
Frist for innsending av svar settes til 3 uker fra d.d.»
Samme dag sendte bygningskontoret nok et brev til tiltakshaveren, hvor det ble varslet at søknaden ville bli lagt frem for kommunens planutvalg, på grunn av arbeidet med ny kommunedelplan og høringsuttalelsen fra fylkeskommunen. I brevet het det:
«Pga. arbeidet med ny Kommunedelplan for Bodø Sentrum og høringsuttalelse fra Nordland Fylkeskommune ved Kultur- og miljøavdelingen, vil søknaden bli lagt fram for Planutvalget.
Til orientering så nevnes det at tomten er fradelt 20.09.1991 og den er i tråd med gjeldende reguleringsplan.»
Dagen etter, 29. august 2006, utløp 12-ukersfristen for søknadsbehandling som kommunen hadde angitt i sitt foreløpige svar 20. juni 2006.
Brevene fra bygningskontoret 28. august 2006 ble besvart av tiltakshaveren 4. september 2006. I svarbrevet ble det gitt uttrykk for at den omsøkte løsningen for parkeringsplasser var den beste, fordi den ville medføre minst behov for å rive trær på tomten. Samtidig skrev tiltakshaveren at han selvsagt ville akseptere forslaget fra kommunalteknisk kontor, dersom det var en forutsetning for å få søknaden innvilget. Tiltakshaveren kommenterte dessuten uttalelsen fra fylkeskommunen og innvendingene derfra mot bygging på eiendommen. Det ble påpekt at tiltaket var i samsvar med gjeldende plan, og at det ikke var nedlagt noe bygge- og deleforbud i området.
Den nye kommunedelplanen – Sentrumsplanen – ble vedtatt 7. september 2006. Planen stilte krav om ny reguleringsplan for det aktuelle området. Området var avsatt til boligformål, men båndlagt frem til det forelå ny reguleringsplan.
As søknad ble deretter vurdert av kommunens administrasjon, som i sin innstilling 8. september 2006 anbefalte planutvalget å godkjenne søknaden, og ikke ta merknadene fra fylkeskommunen til følge. Saken skulle behandles av planutvalget 19. september 2006. Kvelden før møtet i planutvalget mottok imidlertid kommunen en e-post fra kulturvernsjefen i Nordland fylkeskommune. I e-posten het det blant annet:
«Jeg har en sak som opptar oss.
Det gjelder en sak som skal opp i kommunens planutvalg i morgen 19.09.:
X – Søknad om rammetillatelse.
… Vi har aldri fått denne saken om rammetillatelse til uttalelse; på tross av at vi har meldt vår interesse i den. Vi ønsker derfor å få denne saken til uttalelse før den behandles i planutvalget. Jeg vet det er litt sent nå, men vi har ikke fått noen direkte orientering om saken fra Bodø kommune. Kun først når vi har tatt kontakt.
Dersom saken allikevel går som planlagt, og med positivt vedtak for bygging, så vil fylkeskommunen påklage dette til Fylkesmannen i Nordland. Vi vurderer denne bygningen med hageanlegget å være i fredningsklasse; slik det også går fram av forslaget til sentrumsplan; klasse A, samt våre uttalelser til denne.
Vi henstiller derfor Bodø kommune om IKKE å gi rammetillatelse; i det minste utsette saken til vi får uttalt oss.
…
Vi forventet vel egentlig at våre tidligere uttalelser ville bli tillagt vekt ifm sentrumsplanen og at tiltak ikke ville bli tillatt. Det var faktisk slik jeg forsto konst. byplansjef; at det ikke kunne bygges noen ting før det forelå en reguleringsplan.
Og det er slik det bør være; denne saken er IKKE kurant.
Jeg ber om at planutvalget gjøres kjent med vårt syn.»
Saken ble neste dag trukket fra behandling i planutvalget og deretter oversendt til fylkeskommunen for uttalelse. I kommunens oversendelsesbrev 25. september 2006 ble det opplyst at søknaden var innkommet før vedtakelsen av Sentrumsplanen, og at den derfor skulle behandles etter den gamle reguleringsplanen fra 1979.
I sin uttalelse 10. oktober 2006 anførte fylkeskommunen at søknaden skulle behandles etter den nye Sentrumsplanen, og at tiltaket dermed var avhengig av dispensasjon fra kravet om ny reguleringsplan. Videre ble det uttalt:
«Ut fra at vi oppfatter en utbygging på eiendommen som totalt uakseptabelt, jf ovenstående, ser vi ingen hensikt i å kommentere søknaden om rammetillatelse ut over at vi på det sterkeste vil fraråde at slik tillatelse blir gitt.
Nordland fylkeskommune vil komme til å påklage et eventuelt dispensasjonsvedtak.
Ny reguleringsplan som åpner for utbygging på eiendommen … vil medføre innsigelse.»
I innstilling 18. oktober 2006 fra kommunens administrasjon til planutvalgets møte 31. oktober 2006, ble det på ny anbefalt å godkjenne søknaden. Administrasjonen skrev blant annet:
«Den nye Kommunedelplanen for Bodø ble vedtatt 7.9.2006, mens søknaden ble fremmet 6.6.2006. Det er helt klart at denne byggesøknaden skal behandles etter det regelverk som gjaldt når søknaden ble mottatt. …
Det er for øvrig ikke nedlagt bygge- og deleforbud i området.
Søknaden er oversendt til Nordland Fylkeskommune etter at saken ble trukket i siste Planutvalgsmøte. Det var for å få deres vurdering av det omsøkte byggets kvaliteter opp imot nabobygget. De har kun valgt å kommentere forholdet opp mot den nye Kommunedelplanen.
…
Søknaden er innenfor gjeldende reguleringsplan og Kommunedelplan for Byutviklingsområde. Merknader fra Nordland fylkeskommune v. Kultur- og miljøavdelingen tas ikke til følge.»
I planutvalgets møte 31. oktober 2006 ble det besluttet å utsette saken i påvente av vedtakelsen av kulturminneverndelen av Sentrumsplanen («Kulturminnevernplanen»), hvor det – så forstås – skulle tas stilling til eventuelt vern av den aktuelle eiendommen. Kulturminnevernplanen ble vedtatt 8. februar 2007, uten at det ble fastsatt noe slikt vern.
I brev til tiltakshaveren 21. februar 2007 opplyste kommunen at kulturminnevernplanen ikke hadde endret formålet for eiendommen (dvs. at denne fortsatt var avsatt til boligformål), men at det måtte søkes dispensasjon fra Sentrumsplanens krav om ny reguleringsplan for området. Søknad om dispensasjon fra plankravet ble innsendt 28. februar 2007. Tiltakshaveren ga imidlertid i brev 1. mars 2007 uttrykk for at han fastholdt «prinsipielt at saken skulle vært og skal behandles på bakgrunn av plan- og reguleringssituasjonen på søknadstidspunktet».
I forbindelse med behandlingen av dispensasjonssøknaden innkom det uttalelser fra fylkeskommunen, Fylkesmannen i Nordland og kommunens byplankontor. Verken fylkesmannen eller byplankontoret hadde merknader til søknaden. Byplankontoret anbefalte å sende saken til planutvalget for endelig godkjenning. Fylkeskommunen viste til sine tidligere uttalelser og fastholdt sitt syn på byggesaken.
I sin innstilling 19. april 2007 la kommunens administrasjon til grunn at søknaden skulle behandles på grunnlag av Sentrumsplanen, og at tiltaket var avhengig av dispensasjon fra kravet om ny reguleringsplan. Administrasjonen anbefalte planutvalget å innvilge dispensasjon og godkjenne søknaden. I innstillingen het det blant annet:
«Behovet for reguleringsplan må kunne sies å være lite da søknaden har belyst de forhold som en reguleringsplan skal inneholde. Det vises til uttalelsene fra byplankontoret. Det er ingen naboprotester.»
I møte 8. mai 2007 traff planutvalget følgende vedtak:
«Planutvalget avslår søknad om dispensasjon fra krav om ny reguleringsplan og varsler at det vurderes å nedlegge bygge- og deleforbud for X …».
Vedtaket var ikke begrunnet.
Kommunens byggesakskontor avslo deretter søknaden om rammetillatelse i vedtak 7. juni 2007.
Vedtakene ble påklaget av tiltakshaveren, som anførte at kommunen ikke hadde adgang til å utsette behandlingen av søknaden utover 12-ukersfristen, og at søknaden skulle ha vært behandlet på grunnlag av den tidligere reguleringsplanen.
Behandlingen av klagesaken ble stilt i bero etter anmodning fra tiltakshaveren, som ønsket å fremme en søknad om et alternativt tiltak. Denne søknaden førte ikke frem, og behandlingen av klagesaken ble deretter gjenopptatt.
Planutvalget i kommunen behandlet klagen 27. januar 2009, og fastholdt sitt tidligere vedtak. Dette var i samsvar med administrasjonens innstilling. Årsaken til at 12-ukersfristen ikke var overholdt, var ifølge administrasjonen at det var nødvendig å innhente uttalelse fra fylkeskommunen, samt at tiltakshaveren ikke hadde etterkommet kommunens oppfordring 28. august 2006 om å sende inn justert forslag til løsning for parkering og avkjørsel. Det siste var «imidlertid ikke så vesentlig at kommunen ikke kunne ta stilling til søknad om rammetillatelse», men et forhold som kunne avklares før igangsettingstillatelse ble gitt. Administrasjonen mente at lovens krav til fremdrift i saksbehandlingen var overholdt frem til 31. oktober 2006 (da saken ble utsatt i påvente av vedtakelsen av kulturminnevernplanen).
Saken ble deretter oversendt til Fylkesmannen i Nordland, som 19. juni 2009 stadfestet kommunens avslag. I vedtaket uttalte fylkesmannen:
«Det må først tas stilling til hvilken plan som skal legges til grunn ved behandlingen av saken. Klagerne mener at det er reguleringsplan for Aspåsen som gjelder i saken, mens kommunen har lagt til grunn at det er kommunedelplanen for Bodø sentrum av 7. september 2006 som gjelder.
…
Fylkesmannen finner det ikke nødvendig å ta stilling til hvorvidt kommunen kunne utsette behandlingen av saken utover l2-ukersfristen. En overskridelse av fristen medfører ikke annet enn reduksjon av byggesaksgebyret, jf SAK § 23 nr. 1 bokstav d siste ledd. Det gir ikke tiltakshaveren andre rettigheter enn dette. Fristene i plan- og bygningsloven skal gi forutsigbarhet og fremdrift i byggesaker, men bygningsmyndighetene skal etter forvaltningsloven § 17 påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dersom kommunen ikke er i stand til å få saken godt nok opplyst innenfor 12-ukersfristen, må de gi avkall på hele eller deler av gebyret, men plikter likevel å se til at saken er godt nok opplyst. Selv om det ikke var nødvendig med dispensasjon ved utløpet av 12‑ukersfristen, ville manglende hensyntagen ti1 henvendelsen fra fylkeskommunen måttet anses som en saksbehandlingsfeil som kunne ha hatt betydning for vedtakets gyldighet.
Den omtalte uttalelsen fra Sivilombudsmannen sier at den private part kan måtte finne seg i at regelgrunnlaget endres i hans disfavør ”for så vidt også etter at vedtaket er truffet i første instans”. Selv ved en overholdelse av 12-ukersfristen og innvilgelse i henhold til gammel plan, kunne det således ha blitt gitt avslag etter klage på bakgrunn av ny plan. Det er da ingen grunn til å hevde at den nye planen ikke kan legges til grunn etter at l2‑ukersfristen er gått ut, men etter at planen er vedtatt.
Den her foreliggende sak skiller seg vesentlig ut fra Sivilombudsmannens sak fra 2007 når det gjelder tidsperspektiv, og Fylkesmannen finner ikke å kunne konkludere med at det er regelverket pr. 29. august 2006 som må benyttes.
Den overskridelse som det er snakk om i den her aktuelle sak, er ikke av en slik art og størrelse at den kan sies å være utenfor de rammer som følger av lovens krav til fremdrift i saksbehandlingen.
I Sivilombudsmannens sak var det snakk om en tiårs-periode fra søknad ble fremmet og til plan forelå og vedtak ble fattet. I vår sak ble kommunedelplanen vedtatt ni dager etter at 12‑ukersfristen gikk ut.
…
Det ble allerede i referatet fra forhåndskonferansen i april 2006 sagt at det var en uavklart problemstilling om det skulle søkes i henhold til dagjeldende reguleringsplan eller avvente til den nye sentrumsplanen. Tiltakshaver har således gjennom hele prosessen vært klar over at det skulle vedtas en ny plan som kunne få innvirkning i saken.
Fylkesmannen er etter dette kommet til at det er sentrumsplanen slik den ble vedtatt 7. september 2006 som må legges til grunn ved behandlingen av saken.»
Tiltakshaveren brakte deretter saken inn for ombudsmannen. Det ble anført at kommunen ikke hadde anledning til å unnlate å behandle saken innen utløpet av 12‑ukersfristen, og at saken skulle vært avgjort på grunnlag av den tidligere reguleringsplanen.
Fylkesmannen ble i brev herfra bedt om å redegjøre for hvilke opplysninger som var nødvendige å fremskaffe for å ta stilling til søknaden ut fra plangrunnlaget på søknadstidspunktet, og hvorfor dette førte til at 12-ukersfristen ikke kunne overholdes.
I sitt svarbrev pekte fylkesmannen i hovedsak på tre ulike forhold: at tiltaket kanskje var avhengig av dispensasjon også etter den opprinnelige reguleringsplanen, at avkjørselstillatelse fra veimyndighetene ikke forelå, og at fylkeskommunen hadde engasjert seg kraftig i saken og på det sterkeste frarådet at tillatelse ble gitt.
Fylkesmannen ga uttrykk for at det var uklart om det var fastsatt avkjørsel for eiendommen i den tidligere reguleringsplanen, og at tiltaket kanskje var avhengig av dispensasjon fra planen på dette punktet. I så fall ville ikke 12‑ukersfristen komme til anvendelse, ettersom denne ikke gjelder for dispensasjonssaker:
«Dersom reguleringsplanen må tolkes dit hen at avkjørsel for eiendommen er endelig fastsatt, vil tiltaket være avhengig av dispensasjon fra planen for å kunne tillates. 12‑ukersfristen ville i så fall ikke komme til anvendelse. Kommunen har ikke vurdert dette, og Fylkesmannen finner ikke nå grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet.»
Videre ga fylkesmannen uttrykk for at den omsøkte avkjørselen uansett var avhengig av tillatelse fra kommunen som veimyndighet etter plan- og bygningsloven § 66, og at slik tillatelse ikke forelå. Fylkesmannen mente derfor at kommunen i henhold til plan- og bygningsloven § 95 nr. 1 annet ledd kunne vente med å avgjøre saken. Det ble vist til at kommunens byggesakskontor i brev 28. august 2006 hadde bedt tiltakshaveren om å komme med en løsning som ivaretok krav fra veimyndighetene. Fylkesmannen mente at spørsmålet om avkjørselstillatelse ikke var tilstrekkelig avklart etter svaret fra tiltakshaveren, der det ble uttrykt at han ønsket å beholde den omsøkte parkeringsløsningen, men selvsagt ville akseptere forslaget fra kommunalteknisk kontor (veimyndigheten) dersom det var en forutsetning for å få søknaden innvilget. Ifølge fylkesmannen kunne derfor kommunen ha valgt å vente med å avgjøre saken inntil det forelå avkjørselstillatelse, selv om kommunen selv under sin saksbehandling hadde gitt uttrykk for at de uavklarte forholdene vedrørende avkjørsel ikke var til hinder for å innvilge rammetillatelse for tiltaket:
«Kommunen ser ut fra det som er sagt i saksutredningen … ut til å mene at de ut fra den manglende avkjørselstillatelse kunne ha gitt rammetillatelse med forbehold om at igangsettingstillatelse ikke ville bli gitt før avkjørselstillatelse forelå.
Fylkesmannen vil imidlertid påpeke at kommunen også kunne ha valgt å vente med å avgjøre saken inntil det forelå avkjørselstillatelse. Når dette er sagt, må det imidlertid presiseres at det nok burde ha blitt kommunisert klarere og på et tidligere tidspunkt at kommunen forventet situasjonsplan/redegjørelse når det gjaldt avkjørsels- og parkeringsløsning for eiendommen.»
Fylkesmannen mente i tillegg at saken var så komplisert og berørte slike verneinteresser at kommunen med hjemmel i forskrift 24. juni 2003 nr 749 om saksbehandling og kontroll i byggesaker (heretter omtalt som SAK) § 23 nr. 1 bokstav d annet ledd kunne forlenge 12‑ukersfristen for saksbehandlingen. I denne bestemmelsen het det:
«Der tiltaket er særlig komplisert, krever ekstra politisk avklaring, eller tillatelse eller samtykke (vedtak) fra andre myndigheter etter pbl § 95 nr. 3, kan kommunen forlenge fristen. Ny frist skal meddeles tiltakshaver og ansvarlig søker så snart det er klart at fristen vil bli overskredet.»
Det ble vist til at fylkeskommunen hadde engasjert seg kraftig i saken, og at kommunen fant det nødvendig å innhente uttalelse derfra før søknaden ble avgjort.
Avslutningsvis skrev fylkesmannen at dersom kommunen ved mottak av en søknad overser ting som mangler, kan ikke dette innebære at de har mistet muligheten til senere å innhente de aktuelle opplysningene. Kommunens foreløpige svar 20. juni 2006, der det ble gitt uttrykk for at søknaden var komplett, «kan således ikke absolutt tolkes dit hen at det ikke foreligger mangler ved søknaden».
Fylkesmannens svar ble kommentert av tiltakshaveren, som fastholdt sine tidligere anførsler. Begge parter hadde etter dette ytterligere innspill, der de redegjorde nærmere for sine synspunkter.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Det sentrale spørsmålet er om Sentrumsplanen (Kommunedelplan – Bodø sentrum), som ble vedtatt 7. september 2006, fikk virkning for As søknad om rammetillatelse. I så fall var den aktuelle eiendommen båndlagt inntil ny reguleringsplan var utarbeidet, og tiltaket avhengig av dispensasjon fra dette plankravet. Dersom Sentrumsplanen ikke hadde virkning for søknaden, skulle den vært behandlet i henhold reguleringsplanen for området fra 1979 (Reguleringsplan for Aspåsen).
Utgangspunktet i norsk rett er at en grunneier fritt kan utnytte sin eiendom innenfor de materielle grensene som er nedfelt i lov eller i bestemmelser gitt i medhold av lov. Dette er et utslag av eierrådigheten og legalitetsprinsippet. Offentlige inngrep i eierrådigheten kan bare gjøres i form av bestemmelser i eller i medhold av lov.
Plan- og bygningsloven krever i mange tilfeller at et planlagt tiltak forhåndsklareres med bygningsmyndighetene gjennom en søknad før tiltaket kan utføres. Dette følger av plan- og bygningsloven av 1985 (heretter omtalt som plan- og bygningsloven) § 93, og regelen er videreført i den nye loven av 2008 § 20‑1. Med mindre tiltaket er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, plikter imidlertid bygningsmyndighetene å godkjenne søknaden. Det finnes ikke noe generelt materielt byggeforbud i norsk rett, og bygningsmyndighetene har ingen skjønnsmessig adgang til å avslå en søknad, f.eks. fordi de mener at tiltaket kan ha uønskede konsekvenser. Bygningsmyndighetene skal ved søknadsbehandlingen kontrollere at tiltaket ikke strider mot materielle bestemmelser i lov, forskrift eller plan, jf. plan- og bygningsloven § 95 nr. 2. Regelen er videreført og presisert i 2008-loven § 21‑4, der det heter: «Når søknaden er fullstendig, skal kommunen … gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven». Hvis tiltaket er i samsvar med de materielle bestemmelsene, har kommunen en plikt til å innvilge søknaden.
Plan- og bygningsloven § 95 nr. 1 bestemmer at når «søknaden er fullstendig skal den snarest mulig og senest innen 12 uker behandles og avgjøres av kommunen». I SAK er det gjort enkelte unntak fra denne regelen, blant annet i tilfeller hvor tiltaket ikke er i samsvar med gjeldende arealplaner og derfor krever dispensasjon. Kommunen har også i spesielle tilfeller adgang til å forlenge fristen. Jeg kommer nærmere inn på dette nedenfor.
Av dette følger det at søkeren har et rettskrav på å få innvilget en søknad som er i samsvar med lov og planer, og han har normalt krav på at det blir gjort i løpet av 12 uker. I denne saken anførte fylkesmannen i stadfestelsesvedtaket 19. juni 2009 at en overskridelse av saksbehandlingsfristen «gir ikke tiltakshaveren andre rettigheter» enn en reduksjon av byggesaksgebyret. Formuleringen kan gi inntrykk av at fylkesmannen mener at bygningsmyndighetene gir tiltakshaveren en rett til å utnytte eiendommen når en søknad, som er i samsvar med lov og planer, godkjennes. Dette er i så fall et galt rettslig utgangspunkt. Å utnytte sin eiendom i samsvar med gjeldende regler, er noe tiltakshaveren har rett til i kraft av sin eiendomsrett. I slike saker er det derfor ikke snakk om å gi tiltakshaveren en rettighet, men å konstatere at bygningslovgivningen ikke er til hinder for tiltaket. Dersom bygningsmyndighetene ønsker å forhindre gjennomføringen av tiltaket, oppstår spørsmålet om de har adgang til å innskrenke de rettighetene tiltakshaveren har og hindre ham i å utnytte eiendommen i samsvar med gjeldende regler, og hvordan myndighetene i så fall må gå frem for å gjøre dette.
Plan- og bygningsloven § 33 gir kommunen adgang til å nedlegge bygge- og deleforbud dersom den finner at et område bør reguleres eller omreguleres. I så fall suspenderes kommunens plikt til å behandle mottatte søknader, og en eventuell ny regulering som vedtas i forbudsperioden vil kunne legges til grunn når behandlingen av søknadene gjenopptas. Bestemmelsen forutsetter at søkeren ikke alltid kan kreve at søknaden avgjøres på grunnlag av plansituasjonen på søknadstidspunktet, men at kommunen har anledning til å omregulere med virkning for allerede mottatte søknader, eventuelt etter først å ha nedlagt et bygge- og deleforbud. Loven har imidlertid ikke noen uttrykkelig bestemmelse om hvor lenge denne adgangen står åpen etter at en søknad er mottatt.
Hensynet til forutberegnelighet for tiltakshaveren tilsier at det bør være en grense for hvor lenge denne adgangen står åpen, og at grensen bør fastsettes ut fra klare og forutsigbare kriterier. Særlig åpenbart er dette i tilfeller hvor tiltakshaveren er avhengig av andre for å finansiere et byggeprosjekt. På den annen side har plan- og bygningsmyndighetene ansvaret for å forvalte den offentlige fellesinteressen i en fornuftig og forsvarlig arealutnyttelse og dermed et behov for å kunne møte en søknad om et uønsket tiltak med omregulering.
Ombudsmannen har i tidligere uttalelser lagt til grunn at en innvilget byggetillatelse er beskyttet mot senere bygge- og deleforbud og omregulering, se Somb-1989-57. Standpunktet er fulgt opp av Høyesterett i Rt. 2002 s. 683. I Somb-1987-71 la ombudsmannen til grunn at myndighetene heller ikke kan reparere en hjemmelsmangel ved et avslag ved å omregulere etter at førsteinstansen har tatt stilling til søknaden. Disse sakene dreide seg imidlertid om omregulering eller bygge- og deleforbud som ble vedtatt etter at bygningsmyndighetene hadde tatt stilling til søknaden. I denne saken er derimot spørsmålet hvor lenge myndighetene kan vente med å omregulere i tidsrommet før søknaden er avgjort.
En liknende problemstilling er berørt i Somb-2007-83 («Tretelt-saken»). Jeg uttalte der blant annet:
«Jeg deler fylkesmannens syn om at det normalt er rettsgrunnlaget på avgjørelsestidspunktet som skal legges til grunn for avgjørelsen. Den private part kan således etter omstendighetene måtte finne seg i at regelgrunnlaget endres i hans disfavør etter at søknad er inngitt, og for så vidt også etter at vedtak er truffet i første instans. Hensynet til den private parts interesser må antas å være ivaretatt gjennom lovens krav til fremdrift i saksbehandlingen. Disse reglene skal sikre at den private part ikke skal måtte risikere unødvendig langvarig usikkerhet med hensyn til sin rettslige stilling. Reglene begrenser dermed også perioden parten risikerer at regelsituasjonen endres i hans disfavør.
Dersom forvaltningen ikke har fulgt lovens krav til fremdrift i saksbehandlingen, er det ikke like opplagt at en endret rettssituasjon kan anvendes til skade for en privat part. I slike tilfeller svikter begrunnelsen for regelen, og svikten blir mer og mer åpenbar etter som tiden går. I saken her tok behandlingen svært lang tid, jf. fremstillingen nedenfor.
…
Loven er med andre ord bygd opp slik at hvorvidt en inngitt byggemelding eller søknad om tillatelse etter pbl. § 93 kan tas til følge eller ikke, vil være avhengig av om (eksisterende) bestemmelser i lov, forskrift, plan eller lignende er til hinder for dette. Dersom kommunen ønsker å forhindre realitetsbehandling av en byggemelding eller søknad om tillatelse etter pbl. § 93, må den i tilfelle nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud etter pbl. § 33.
…
Skal bygningsmyndighetene benytte et nytt og strengere regelverk til skade for de som alt har søkt om byggetillatelse eller sendt byggemelding, må det skje innenfor de rammer som loven setter.
…
Saken gir grunn til å påpeke at dersom arealdisponeringen i en kommune skjer på en måte som finnes utilfredsstillende, gir loven kommunen tilstrekkelig verktøy for å gripe inn mot dette. Loven gir således kommunen forholdsvis stor frihet til å gi reguleringsplaner med det innhold den finner ønskelig. Motsatsen mot denne friheten er at byggesøknader bare kan avslås dersom det er tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag i lov eller plan, og etter en saksbehandling som er i tråd med lovens krav.»
Som fylkesmannen har påpekt, hadde det i den ovenfor siterte saken i Somb-2007-83 gått vesentlig lengre tid mellom innsendelse av søknad og omregulering enn det som er tilfelle i saken her. Det avgjørende for mitt standpunkt i 2007-uttalelsen var likevel at forvaltningen ikke hadde fulgt lovens krav til fremdrift i saksbehandlingen, og at dette ikke skulle komme de private parter til skade.
Utgangspunktet er at søknaden skal avgjøres innenfor lovens saksbehandlingsfrist på det rettsgrunnlaget som da foreligger. Fristen er normalt 12 uker, men kan i spesielle tilfeller forlenges, for eksempel når saken er «særlig komplisert». I en del saker vil imidlertid den fristen som følger av disse reglene ikke gi kommunen tilstrekkelig tid til å vurdere/revurdere arealdisponeringen i området etter å ha mottatt en søknad. Behovet for å sikre seg ytterligere tid i slike tilfeller er ivaretatt av adgangen til å nedlegge bygge- og deleforbud etter plan- og bygningsloven § 33. Bestemmelsen gir forvaltningen et inngripende virkemiddel, ettersom den åpner for å endre det materielle rettsgrunnlaget i inntil to år etter at forbud er nedlagt – og det med virkning for allerede mottatte søknader. I så fall suspenderes kommunens plikt til å behandle søknadene så lenge forbudet varer. Det er imidlertid kun dette virkemiddelet loven stiller til forvaltningens disposisjon i en slik situasjon. Loven åpner ikke for andre muligheter til å utsette avgjørelsen av søknaden, se blant annet ombudsmannssak Somb-1986-70. Hvis forvaltningen likevel unnlater å avgjøre søknaden innenfor lovens frister, vil det være en rettsstridig forsinkelse, ettersom den representerer et brudd på de kravene loven stiller til bygningsmyndighetenes virksomhet.
Plan- og bygningsloven sier ikke direkte noe om hvilke virkninger et slikt rettsbrudd fra myndighetenes side skal ha. Jeg kan heller ikke se at lovens forarbeider gir særlig veiledning for den problemstillingen som er drøftet ovenfor. Under lovforberedelsen ble det vurdert om oversittelse av saksbehandlingsfristene skulle få som direkte rettsvirkning at tillatelse kunne anses som gitt. Dette spørsmålet ble besvart benektende. Dessuten ble spørsmålet om nedsettelse av byggesaksgebyr behandlet. Regler om dette er gitt i saksbehandlingsforskriften. Begge disse spørsmålsstillingene skiller seg imidlertid klart fra spørsmålet i saken her, som gjelder søkerens (tiltakshavers) krav på vern i forhold til senere reguleringsendringer.
Et generelt utgangspunkt må være at myndighetene ikke gjennom rettsstridig opptreden skal kunne skaffe seg rom til å endre det materielle rettsgrunnlaget i søkerens disfavør. I tillegg til den såkalte «Tretelt-saken», som er referert ovenfor, har jeg nylig gitt uttrykk for tilsvarende synspunkter i ombudsmannssak 2011/730. Situasjonen var i den saken at kommunen rettsstridig hadde unnlatt å behandle en søknad om igangsettingstillatelse med den følge at treårsfristen for rammetillatelsen utløp etter plbl. 1985 § 96. Tiltakshaveren hadde sendt inn søknad i tide og for øvrig gjort det som kunne forlanges av ham, og jeg kom til at treårsfristen for å påbegynne tiltaket måtte anses avbrutt.
I likhet med andre lovtekster må plan- og bygningslovens ulike bestemmelser leses i sammenheng og harmoniseres med hverandre. Reglene om saksbehandling i lovens kapittel XVI setter rammer for myndighetenes behandling av byggesaker, og etter mitt skjønn er det naturlig å anse denne rammen som avgjørende også i forhold til myndighetenes kompetanse i plansammenheng. En annen løsning vil harmonere dårlig med lovens utgangspunkt om at søknader skal innvilges dersom de er i samsvar med gjeldende lov og regulering.
I denne saken er det dermed avgjørende om kommunen fulgte lovens krav til fremdrift i saksbehandlingen frem til Sentrumsplanen ble vedtatt. Hvis ikke, kunne ikke de endringene i det materielle rettsgrunnlaget som planvedtaket innebar, anvendes i søkerens disfavør.
Ifølge plan- og bygningsloven § 95 nr. 1 skal søknaden, når den er fullstendig, «snarest mulig og senest innen 12 uker behandles og avgjøres av kommunen». Som redegjort for tidligere utløp den ordinære 12‑ukersfristen for behandling av søknaden 29. august 2006. Sentrumsplanen ble vedtatt 7. september 2006. Spørsmålet er altså om kommunen hadde adgang til å utsette avgjørelsen av søknaden til etter dette planvedtaket.
Både kommunen og fylkesmannen har gitt uttrykk for at lovens krav til fremdrift i saksbehandlingen ble overholdt frem til 31. oktober 2006. I forbindelse med undersøkelsene herfra ble fylkesmannen bedt om å redegjøre nærmere for hvorfor 12‑ukersfristen ikke kunne overholdes i denne saken.
I svarbrevet antydet fylkesmannen at reguleringsplanen fra 1979 kanskje måtte tolkes slik at tiltaket, på grunn av den omsøkte løsningen for avkjørsel, var avhengig av dispensasjon fra planen. I så fall ville ikke 12-ukersfristen gjelde for kommunens behandling av søknaden. Så vidt jeg kan se, har denne problemstillingen ikke vært reist under forvaltningens behandling av saken, og kommunen synes ikke selv å ha vært inne på slike tanker. Det er da vanskelig å forstå hvordan dette kan ha hatt noen betydning for kommunens behandlingstid, eller for hvilken tidsfrist som skal legges til grunn for saksbehandlingen. Utover dette finner jeg, i likhet med fylkesmannen, ikke grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet.
Fylkesmannen ga videre uttrykk for at den omsøkte avkjørselen uansett var avhengig av tillatelse fra kommunen som veimyndighet, og at slik tillatelse ikke forelå. Ifølge fylkesmannen kunne derfor kommunen ha valgt å vente med å avgjøre saken inntil det forelå avkjørselstillatelse, selv om kommunen selv under sin saksbehandling hadde gitt uttrykk for at de uavklarte forholdene vedrørende avkjørsel ikke var til hinder for å innvilge rammetillatelse. Fylkesmannen viste i denne sammenhengen til at plan- og bygningsloven § 66 nr. 1 stiller krav om at avkjørsel fra offentlig vei skal være godkjent av veimyndighetene, og at § 95 nr. 1 annet ledd derfor ga kommunen adgang til å vente med å avgjøre saken.
Kommunens kommunaltekniske kontor, som etter det opplyste er veimyndighet i kommunen, uttalte i brev 23. juni 2006 at kontoret ikke hadde merknader til at det anlegges ny avkjørsel fra Y. Samtidig ble det gitt uttrykk for at den omsøkte parkeringsløsningen medførte avkjørsel over en stor del av eiendommen, og videre at «Vi forslår derfor at den 3. oppstillingsplassen arronderes på en annen måte, for eksempel ved at en kjører inn felles adkomstvei og lager en parkeringsplass i tilknytning til denne». Bygningskontoret oversendte 28. august 2006 denne uttalelsen til tiltakshaveren, med beskjed om å «komme med en løsning som ivaretar krav fra veimyndighet». Tiltakshaveren svarte at han ønsket å beholde den omsøkte løsningen, men selvsagt ville akseptere forslaget fra kommunalteknisk kontor, hvis det var en forutsetning for å få søknaden innvilget. Det foreligger ikke opplysninger om at tiltakshaveren etter dette fikk høre noe mer fra kommunen om avkjørsel før søknaden ble avgjort.
Hvis kommunen mente at behandlingen av søknaden var avhengig av ytterligere innspill fra tiltakshaveren, burde det ha vært gitt klar beskjed om dette. Kommunen synes imidlertid ikke å ha ment at ytterligere innspill var nødvendig. I de forskjellige saksfremleggene som ble skrevet frem til søknaden ble avslått 8. mai 2007, er det forutsatt at spørsmål vedrørende parkering og avkjørsel ikke var til hinder for å godkjenne søknaden. Det er dermed vanskelig å se at tiltakshaveren hadde noen grunn til å tro at ytterligere initiativ fra hans side var nødvendig for å få søknaden behandlet, eller at mangel på slikt initiativ kan ha forårsaket noen forsinkelse i saksbehandlingen.
Jeg kan uansett ikke se at veimyndighetene i denne saken har stilt noen krav som kunne være til hinder for godkjennelse av rammesøknaden. Veimyndighetene ga i sin uttalelse uttrykk for at de ikke hadde merknader til at det ble anlagt ny avkjørsel. At det samtidig ble foreslått en annen parkeringsløsning, kan ikke være avgjørende. Dersom meningen var å stille et krav til tiltakshaveren, måtte dette ha kommet tydelig til uttrykk og ikke vært formulert som et forslag. I den grad det er uklart om forvaltningen har stilt et krav til en privat part, må risikoen for denne uklarheten i utgangspunktet påhvile forvaltningen.
Det er dessuten grunn til å bemerke at veimyndighetenes uttalelse til bygningsmyndighetene ble avgitt 23. juni 2006, men først oversendt fra bygningsmyndighetene til tiltakshaveren 28. august 2006, dvs. dagen før 12-ukersfristens utløp. Dersom bygningsmyndighetene mente at den videre behandlingen av søknaden var avhengig av at tiltakshaveren fulgte opp denne uttalelsen, burde uttalelsen vært oversendt langt tidligere. I sitt svarbrev hit, har også fylkesmannen gitt uttrykk for at kommunen burde ha gitt klarere beskjed, og på et tidligere tidspunkt, om at den forventet ytterligere innspill fra tiltakshaveren. Som nevnt synes imidlertid ikke kommunen å ha vært av den oppfatning at ytterligere avklaring var nødvendig for å kunne ta stilling til søknaden.
Jeg kan etter dette ikke se at spørsmålene rundt avkjørsel og parkering kunne begrunne en saksbehandlingstid utover den ordinære 12-ukersfristen.
I svaret på henvendelsen herfra ga fylkesmannen videre uttrykk for at saken var så komplisert og berørte slike verneinteresser at kommunen med hjemmel i SAK § 23 nr. 1 bokstav d annet ledd kunne forlenge 12‑ukersfristen for saksbehandlingen.
Bestemmelsen i SAK § 23 gir kommunen adgang til å forlenge fristen hvis «tiltaket er særlig komplisert, krever ekstra politisk avklaring, eller tillatelse eller samtykke (vedtak) fra andre myndigheter etter pbl § 95 nr. 3». Fylkesmannen har vist til at fylkeskommunen hadde engasjert seg kraftig i saken, og at kommunen fant det nødvendig å innhente uttalelse derfra før søknaden ble avgjort. Etter mitt syn kan ikke disse forholdene kunne begrunne en forlengelse av saksbehandlingsfristen.
Tiltaket krevde ikke tillatelse eller samtykke fra fylkeskommunen. Da søknaden innkom, og frem til vedtakelsen av Sentrumsplanen, var tiltaket i samsvar med gjeldende reguleringsplan. Uttalelse fra fylkeskommunen var da heller ikke nødvendig for behandling av søknaden. At fylkeskommunen engasjerte seg i saken, gir ikke i seg selv noen grunn til å fravike den ordinære saksbehandlingsfristen. Fylkeskommunens engasjement gjaldt dessuten i all hovedsak spørsmålet om hvordan den aktuelle eiendommen burde reguleres, ikke spørsmålet om søknaden kunne godkjennes i henhold til de reglene som gjaldt. Sakens dokumenter gir et klart inntrykk av at den lange behandlingstiden ikke skyldtes at det var komplisert å avklare søknaden i forhold til det dagjeldende regelverket, men et behov for avklaring av eiendommens fremtidige planstatus. Det har ikke fremkommet opplysninger som tyder på at søknaden ikke kunne avklares i forhold til det dagjeldende regelverket innenfor 12‑ukersfristen.
I denne situasjonen hadde kommunen mulighet til å nedlegge bygge- og deleforbud etter plan- og bygningsloven § 33. Denne bestemmelsen tar nettopp sikte på å gi kommunen tid til å avklare den fremtidige reguleringen av et område, dersom en innkommet søknad gir grunn til det. Kommunen var kjent med fylkeskommunens syn på reguleringen av eiendommen allerede før As søknad ble innsendt. Fylkeskommunen hadde i høringsuttalelse 11. januar 2006 til Sentrumsplanen gitt uttrykk for at eiendommen burde reguleres til bevaring. Dette synet ble gjentatt i fylkeskommunens brev 29. juni 2006 til kommunen i anledning As søknad. Kommunen hadde således både en klar oppfordring og tilstrekkelig tid til å vurdere et bygge- og deleforbud. Slikt forbud ble imidlertid ikke vedtatt. Kommunen hadde da plikt til å behandle søknaden ut fra det rettsgrunnlaget som forelå. Spørsmålet om det var grunnlag for å forlenge saksbehandlingsfristen, må vurderes ut fra hvor komplisert denne oppgaven var. Det har som nevnt ikke fremkommet opplysninger som tyder på at søknaden ikke kunne vært avklart i forhold til dagjeldende plan innenfor lovens normale frist.
Saken gir for øvrig grunn til å påpeke at dersom et forhold skal kunne gi adgang til å forlenge saksbehandlingsfristen i en byggesak, må forholdet faktisk ha medført et reelt behov for økt tidsbruk under behandlingen av saken. Det er ikke tilstrekkelig i ettertid å vise til at forholdet etter sin art kunne ha gitt grunn til en lengre saksbehandling.
Kommunen har ikke fulgt lovens krav til fremdrift i saksbehandlingen i denne saken. Søknaden skulle ha vært behandlet innenfor lovens 12‑ukersfrist på det rettsgrunnlaget som da forelå. De endringene som senere ble foretatt i rettsgrunnlaget, kan da ikke anvendes til skade for A. Bygningsmyndighetene må derfor foreta en ny behandling av saken i henhold til det regelverket som skulle ha vært anvendt.
Jeg ber følgelig fylkesmannen behandle saken på ny og holde meg orientert om utfallet av den fornyede behandlingen.»
—
Fylkesmannen tilskrev Kommunal- og regionaldepartementet og ba om veiledning, eventuelt også fra Miljøverndepartementet.
I sitt svarbrev tok Kommunal- og regionaldepartementet avstand fra ombudsmannens rettsforståelse. Departermentet fremholdt at «rettsvirkningen ved overskridelse av saksbehandlingsfristen på 12 uker som fulgte av pbl.85 § 95 nr. 1, kun er gebyrnedsettelse», og at hjemmelsspørsmålet må «vurderes i relasjon til regelsituasjonen da kommunen traff sin avgjørelse». I tilknytning til dette la departementet til grunn at «dersom en kommune feilaktig har avslått en søknad om tiltak, vil en eventuell hjemmelsmangel ikke ’repareres’ ved en etterfølgende reguleringsendring eller ved nedleggelse av midlertidig forbud mot tiltak».
Miljøverndepartementet mente at saken reiste vanskelige spørsmål, og at det ville være «hensiktsmessig å fastsette skjæringstidspunktet for når det kan nedlegges bygge- og deleforbud i lovs form». Under henvisning til utgangspunktet om at forvaltningen plikter å følge ombudsmannens anbefalinger, skrev departementet at ombudsmannens uttalelse burde legges til grunn frem til det eventuelt blir vedtatt en lovendring.
Fylkesmannen la deretter ombudsmannens rettsoppfatning til grunn og omgjorde sitt vedtak under henvisning til forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c.