Sakens bakgrunn
A og B (heretter eiendomsskattyterne eller klagerne) ble i 2017 ilagt eiendomsskatt for sin boligeiendom gnr xx bnr xx, i Lillehammer kommune. Eneboligen består av to seksjoner, men familien benytter begge boenhetene og opplyser at seksjonene fremstår som én boenhet dersom en ser bort fra et tekjøkken. De påklaget eiendomsskattetaksten og saksbehandlingen, men klagenemnda fastholdt i møte 21. august 2017 skattetakstnemndas vedtak. Dette ble eiendomsskattyterne orientert om i brev 17. november 2017. I klagenemndas vedtak sto det følgende:
«Vedtak: klage av 10.05.2017 tas ikke til følge»
I grunnlaget for vedtaket sto det blant annet følgende:
«3.4. Klage på takst i forhold til omsetning
Skattetaksten fastsettes på grunnlag av en sjablongtaksering og etter en samlet vurdering av Rammer og retningslinjer for fastsetting av eiendomsskattetakster, omsetningsverdi og taksten.
[…]
3.5. Klage på manglende likebehandling.
Ved behandling av klager på manglende likebehandling brukes kart som viser IF og YF (to ulike kartlag) for å få en overordnet vurdering av likebehandlingen. Likebehandling betyr at en også vurderer berørte eiendommer hvor taksten ikke er påklaget.
Vurdering
Faktiske forhold gjennomgått, eiendommen er taksert etter sjablong og skjønn og den anses som korrekt.
Vi anbefaler at taksten opprettholdes da det ikke framkommer opplysninger som skulle tilsi taksten endres.»
Etter dette ble saken brakt inn for ombudsmannen. I klagen 16. mai 2018 anførte eiendomsskattyterne at taksten var satt for høyt sett i forhold til sammenlignbare eiendommer i nabolaget. Dette ble begrunnet med å vise til differansen mellom pris oppnådd ved eiendomssalg og eiendomsskattetakst for naboeiendommene og deres egen eiendom. De mente på denne bakgrunn at det forelå brudd på likhetsprinsippet. Det var gjort flere feil ved takseringen av eiendommene og ved saksbehandlingen for øvrig. Klagerne mente blant annet at begrunnelsen var for kort og bar preg av standardisering. De var derfor usikre på om klagen var blitt realitetsbehandlet.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke nærmere klagepunktene knyttet til usaklig forskjellsbehandling og mangelfull begrunnelse.
I brev 5. juli 2018 ble Lillehammer kommune stilt spørsmål om vurderingen av likebehandling i klagenemndas vedtak var knyttet til denne saken konkret, eller om dette var en generell formulering av hvordan klagenemnda hadde arbeidet med klager der det var anført usaklig forskjellsbehandling. Lillehammer kommune ble også bedt om å gi sitt syn på om vedtaket fra klagenemnda oppfylte vilkåret i eigedomsskattelova § 29 femte ledd om en kort begrunnelse. Sammen med svaret ble kommunen bedt om å vedlegge opplysninger om de eiendommene som eiendomsskattyterne hadde sammenlignet sin eiendom med, og eventuelle andre nærliggende eiendommer kommunen mente det var grunn til å se hen til ved vurderingen av om likhetsprinsippet var overholdt.
Lillehammer kommune ga i svarbrev 25. september 2018 en redegjørelse for fremgangsmåten ved takseringen av skatteobjektene i kommunen. Taksten var fastsatt av skattetakstnemnda etter forslag fra eiendomsskattekontoret og på bakgrunn av besiktigelse ved kommunens takstmenn. Takseringen var gjort i tråd med vedtatte rammer og retningslinjer. Kommunen redegjorde i detalj for hvordan utregningen av eiendomsskattetaksten for eiendommene var gjort.
Etter kommunens syn var det ikke grunn til å mene at eiendomsskattyterne var utsatt for usaklig forskjellsbehandling. I den grad eiendommer var forskjellsbehandlet var dette fordi de var forskjellige, og at det var forhold på eller rundt eiendommen som gjorde at de burde vurderes forskjellig.
Kommunen viste til vedlagte opplysninger om naboeiendommene, og også til at standarden for den aktuelle eiendommen og en av naboeiendommene fremsto relativ lik ved takseringen i 2016. Eiendommene skal være omsatt for identisk sum i 2011 og registrert tatt i bruk i henholdsvis 1975 og 1976. Eiendommen til klagerne er imidlertid større enn denne naboeiendommen og har registrert to boenheter. Kommunen ville med dette poengtere at «enkeltomsetninger til enhver tid ikke kan være et avgjørende mål på om en har oppnådd riktig takst, selv om det er en målsetning ved takseringen å gjenspeile antatt omsetningsverdi. Dette med omsetningsverdi må ses i noe lengre tidsperspektiv, med hensyn til at en takst skal stå seg i en tiårsperiode jf. eigedomsskattelova § 8 A-3 (2)».
Til spørsmålet om begrunnelsen av klagenemndas vedtak var tilstrekkelig, svarte kommunen at den med fordel kunne ha vært noe mer utfyllende, men at den oppfylte eigedomsskattelovas krav i § 29 femte ledd om «stutt grunngjeving». I alle tilfelle mente kommunen under henvisning til forvaltningsloven § 41 at eventuelle mangler ved begrunnelsen ikke hadde virket bestemmende på vedtakets innhold.
Kommunen viste til at det fremgikk av rammer og retningslinjer for taksering hvordan eiendomsskattetaksten ble utregnet, og at dette dokumentet lå tilgjengelig på kommunens nettsider. Klagenemnda hadde vært forelagt klagen fra eiendomsskattyterne i sin helhet i god tid før nemndsmøtet, og klagen var gjennomgått i møtet. Foruten klagen hadde nemndsmedlemmene faktaopplysninger om eiendommen, besiktigers vurdering og bilder, kart som viste indre og ytre faktor, samt skråfoto av eiendommen.
Eiendomsskattyterne fastholdt i brev 27. november 2018 at det var usaklig forskjellsbehandling når det ikke var foretatt en skjønnsmessig vurdering og det ikke var sett hen til hva eiendommen faktisk var verdt.
Ombudsmannens syn på saken
Likhetsprinsippet
I Lillehammer kommune regnes eiendomsskatten ut etter verdien som settes ved taksering av eiendommen, se eiendomsskatteloven § 8 A-1 første ledd jf. § 8 A-3 første ledd.
Det følger av eiendomsskatteloven § 8 A-2 første ledd at:
«Verdet av eigedomen skal setjast til det beløp ein må gå ut frå at eigedomen etter si innretning, brukseigenskap og lokalisering kan bli avhenda for under vanlege salstilhøve ved fritt sal.»
Lovens utgangspunkt er en individuell og konkret verdsetting. Eiendomsskatteutskriving er imidlertid en type masseforvaltning der det må godtas at systemet for verdifastsettelse er noe grovmasket. Det vil si at ikke alle forskjeller eller likheter mellom eiendommene vil kunne gjenspeiles i taksten. I praksis er det godtatt at kommunene bruker sjablonger for å fastsette eiendomsskattetaksten. Også ved bruk av sjablong er det elementer av skjønn ved fastsettelse av indre og ytre faktor, i tillegg til de momentene som er innarbeidet i sjablongen ved kvadratmetersats, sonefaktor, tomtepris mv.
I eiendomsskattevedtektene, vedtatt av Lillehammer kommunestyre 22. juni 2016, står det følgende i KAP. III – Gjennomføring av takseringen § 3-2 annet ledd:
«Skattetakstnemnda skal vedta takseringsregler til bruk i takseringen. Reglene skal være et hjelpemiddel for å komme fram til eiendommenes omsetningsverdi, og skal ta høyde for at eiendommenes innretning, bruksegenskap og lokalisering kan virke inn på verdien.»
Rammer og retningslinjer for fastsetting av eiendomsskattetakster er revidert og vedtatt av skattetakstnemnda 13. februar 2017, og beskriver en sjablong for takseringen.
Med utgangspunkt i sjablongen er det for den foreliggende eiendommen fastsatt en sonefaktor på 1,1, og etter befaring ble indre faktor satt til 0,8 og ytre faktor til 1,05. Tomteprisen er satt til 2 x 200 000 kroner med begrunnelse av at det er to seksjoner på eiendommen. Lillehammer kommune har vedtatt bunnfradrag på 500 000 kroner per selvstendige boenhet, og eiendommen har dermed fått to bunnfradrag. Bunnfradrag er ikke en del av verdsettelsen, og det skal ikke sees hen til dette ved takseringen av eiendommen. Ombudsmannen har heller ikke funnet indikasjoner på at det er gjort i denne saken.
For at det skal settes en tomtepris per seksjon på en boligeiendom med en selvstendig utleieenhet, må dette etter ombudsmannens syn være begrunnet med at slike eiendommer gjennomgående har høyere markedsverdi enn tilsvarende eiendommer uten utleiedel. Så langt ombudsmannen er kjent med vil det normalt være holdepunkter for å legge dette til grunn.
Klagerne har argumentert for at dette ikke er tilfelle for deres eiendom ved å vise til salgspriser fra 2011, eneboligens romløsninger og deres bruk/behov. Imidlertid vil eiendomsskattyternes bruk eller nytte av eiendommen ikke uten videre være av betydning for eiendomsskattetaksten. Grunnen til det er at eiendomsskattetaksten skal gi uttrykk for eiendommens objektiviserte verdi, noe som innebærer at en ser bort fra den aktuelle eierens interesse i eiendommen.
Eiendomsskattyterne har anført at taksten for deres eiendom skulle vært fastsatt ved skjønn og ikke utregnet ved bruk av sjablonger. Eigedomsskattelova § 8 A-2 og likhetsprinsippet setter grenser for hvor grovmasket sjablongen kan være. I enkelte saker vil regulering av indre og ytre faktor ikke i tilstrekkelig grad sørge for likebehandling, og det kan også tenkes eiendommer der sjablongen ikke kan anvendes, f.eks. ved at de er atypiske på en måte som ikke er fanget opp ved elementene i sjablongberegningen. I slike tilfeller må skattetakstenemnda, og eventuelt klagenemnda, vurdere om sjablongen fører til en takst som strider mot eigedomsskattelova eller likhetsprinsippet, og i stedet fastsette taksten ved skjønn.
Lillehammer kommune har i svarbrevet hit vist til at enkeltomsetninger ikke vil være avgjørende for om en eiendom har fått rett takst. Eiendomsskattetakst fastsatt ved sjablong skal så langt som mulig gjenspeile antatt omsetningsverdi ved fritt salg, men i det frie boligmarkedet vil det kunne være enkeltsalg som avviker fra eiendomsskattetaksten uten at takstvedtaket av den grunn kan karakteriseres som klart urimelig. Generelt vil omsetninger som har skjedd flere år tilbake i tid ha mindre/liten verdi ved vurderingen av om en eiendomsskattetakst er riktig eller ei, mens helt nylige omsetninger vil være av større betydning.
Eiendomsskatten skal skrives ut «frå tilhøva den 1. januar i skatteåret», jf. eigedomsskattelova § 4 første ledd. Dette innebærer at verdsettelsen ikke kan ta høyde for en forventet prisstigning i de kommende ti årene selv om eiendomsskattetaksten skal være gjeldende i tilsvarende periode. Ombudsmannen er derfor ikke enig med Lillehammer kommune i at det kan utledes av eigedomsskattelova § 8 A-3 annet ledd at «omsetningsverdi må ses i noe lengre tidsperspektiv, med hensyn til at en takst skal stå seg i en tiårsperiode».
Ombudsmannen er generelt tilbakeholden med å overprøve de takstfaglige vurderingene som ligger bak utformingen av sjablonger og den konkrete takseringen som er foretatt for den enkelte eiendom. Gjennomgangen av taksten for den innklagede eiendommen og naboeiendommene har ikke gitt grunn til å mene at sjablongen gir et klart urimelig utfall i denne saken. Undersøkelsen av saken har ikke avdekket at det foreligger brudd på likhetsprinsippet ved fastsettelsen av taksten på foreliggende eiendom da det særlig er størrelsen på eneboligen, men også det at den har to boenheter, som har hatt betydning for den fastsatte eiendomsskattetaksten.
På denne bakgrunn har ikke ombudsmannen avgjørende rettslige innvendinger mot takstfastsettelsen av klagernes eiendom.
Begrunnelse
Eiendomsskattevedtak skal i medhold av eigedomsskattelova § 29 femte ledd gis en «stutt grunngjeving». Hva som ligger i «stutt grunngjeving» vil variere ut fra hva vedtaket gjelder, jf. forarbeidene til bestemmelsen (Prop. 112L (2011-2012) punkt 3.5.7.2).
Effektivitetshensyn ved masseforvaltning, og det at både skattetakstnemnda og klagenemnda består av flere personer som vil kunne ha ulike oppfatninger om vurderingen som leder frem til en konklusjon, taler for at det ikke kan stilles strenge krav til innholdet i begrunnelsen. Ved bruk av sjablonger, slik som er tilfelle i denne saken, vil eiendomsskattyter ved å sammenholde retningslinjene for taksering med eiendomsskatteseddelen, få veiledning om hvordan kommunen har kommet frem til den aktuelle taksten. Lillehammer kommune bes imidlertid å vurdere om faktorbegrunnelser for indre og ytre faktor bør innarbeides i dokumentet Rammer og retningslinjer for takseringen, eller eventuelt publiseres på annen måte på kommunens nettsider.
Tidligere har ombudsmannen lagt til grunn at dersom klagenemnda fraviker taksten fastsatt av skattetakstnemnda, vil dette være en særlig grunn til at det må gis en egen begrunnelse i det endelige vedtaket. I denne saken var imidlertid ikke det tilfellet da klagenemnda fastholdt skattetakstnemndas vedtak. Ved uendret eiendomsskattetakst etter klage, er behovet for begrunnelse mindre. Likevel kan klagen inneholde konkrete og relevante anførsler som eiendomsskattyter kan ha en forventning om at skal imøtegås på en individualiserende måte.
Det ble i lovforarbeidene sett som unødvendig å uttrykkelig lovfeste at klageorganet må vurdere alle klagepunktene og merknadene fra eiendomsskattyter, men påpekt at dette var gjeldende rett. Ombudsmannen legger til grunn at klagenemnda var gjort kjent med klagen og innvendingene mot eiendomsskattevedtaket. Det fremgikk i meldingen om vedtaket at klagenemnda hadde fått fremlagt klagene referert ved datoangivelse. I tillegg var eiendomsskattyternes innvendinger kort og punktvis referert i en generalisert form.
Lillehammer kommune innrømmer at begrunnelsen av klagevedtaket med fordel kunne vært noe mer utfyllende. Ombudsmannen er enig i dette, men har ikke grunnlag for å si at begrunnelsen er i strid med eigedomsskattelova. Undersøkelsen av saken har ikke avdekket forhold som skulle tilsi at klagenemnda har latt være å vurdere klagepunktene og merknadene fremsatt i klagen. Det er en side til saken at ved anførsler om forskjellsbehandling, vil også taushetsplikten kunne legge begrensninger på hva kommunen kan opplyse i en begrunnelse.
Konklusjon
Ombudsmannens undersøkelser har ikke avdekket forhold som tilsier at det foreligger brudd på likhetsprinsippet i den foreliggende saken eller at eiendomsskattetaksten fremstår som klart urimelig.
Ombudsmannen er enig i kommunens vurdering av at begrunnelsen av klagevedtaket med fordel kunne ha vært noe mer utfyllende, men har ikke grunn til å fastslå at begrunnelsen er i strid med eigedomsskattelovas krav om «stutt grunngjeving».