A begjærte innsyn i dokumenter med saksnummer 2009/2791 i Nes kommune. Kommunen avslo begjæringen med begrunnelsen at dokumentet var formulert slik at det omhandlet «noens personlige forhold» etter offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 13, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13. Hele dokumentet ble unntatt offentlighet av hensyn til «de små forholdene i bygda» og faren for identifisering av personen opplysningene gjelder («koblingsfaren»), dersom det ble gitt delvis innsyn.Fylkesmannen i Oslo og Akershus opprettholdt kommunens avslag. Det ble vist til at «dokumentet gjelder en offentlig ansatts utøvelse av sitt arbeid», men at opplysningene karakteriserte en persons egenskaper på en måte som gjorde at det dreide seg om «personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og offentlighetsloven § 13. Det ble derfor funnet grunn til å unnta opplysninger som identifiserte den involverte personen. Fylkesmannen var videre enig med kommunen i at behovet for beskyttelse ikke ville bli ivaretatt dersom det ble gitt innsyn i de øvrige opplysningene i dokumentet. Det ble også vist til at tidspunktet for begjæringen talte mot at innsyn ble gitt.
A klaget til ombudsmannen over fylkesmannens stadfestelse av kommunens avslag. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre nærmere for vurderingen av at opplysningene var karakterisert som «personlige forhold». Det ble også stilt spørsmål om hvilken hjemmel som var brukt for å unnta eventuelle ikke taushetsbelagte opplysninger. Videre ble det bedt om en redegjørelse for hvilken vekt fylkesmannen tilla bemerkningene om at dokumentet «ikke inneholdt konklusjoner om kritikkverdige forhold fra den involvertes side», samt at «forholdet er på undersøkelsesstadiet» og at personen opplysningene gjelder ikke «har fått muligheten til å imøtegå de påstandene som fremgår i dokumentet». Endelig ble det spurt om fylkesmannen mente det var aktuelt å gi innsyn i dokumenter på et senere tidspunkt, og om offentlighetsloven § 5 første ledd om utsatt innsyn i så fall var vurdert.
Fylkesmannen fastholdt at dokumentet inneholdt opplysninger om «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, og det ble gitt en utfyllende redegjørelse for det rettslige utgangspunktet og hvilke momenter som ble ansett å være av betydning i vurderingen av taushetsplikt etter denne bestemmelsen. Fylkesmannen fremhevet at taushetsplikten for personlige forhold også gjaldt for offentlige tjenestemenn i tjenestemannssaker, men at taushetsplikten her var noe snevrere «fordi offentlige ansatte skal ivareta allmenne interesser» og at «det er av betydning at offentligheten i en viss utstrekning kan gjøre seg kjent med hvordan en tjenestemann utfører sitt arbeid». Det ble fremholdt at det aktuelle dokumentet inneholdt en personlig karakteristikk som det måtte legges til grunn at vedkommende ville holde for seg selv, bl.a. at beskrivelsene tok utgangspunkt i vedkommendes fravær og at dette kunne indikere sykdom eller andre personlige forhold. Videre viste fylkesmannen til at det ikke var tale om en stilling det knyttet seg særlig offentlig tillit til, i motsetning til for eksempel en legestilling.
Fylkesmannen utdypet vurderingen om hvilken betydning tidspunktet for innsynsbegjæringen hadde for taushetsplikten, og viste til en uttalelse fra Justis- og politidepartementets lovavdeling i sak 2005/3575 (JDLOV-2005-3575). Lovavdelingen hadde i tolkingsuttalelsen lagt til grunn at «[t]idspunktet for når det er aktuelt å gi innsyn, vil … kunne ha betydning for spørsmålet om det foreligger taushetsplikt», og at en «begrunnet usikkerhet til alvorlige mistanker eller beskyldninger [tilsier at] opplysningene anses underlagt taushetsplikt inntil de er bekreftet, typisk til da det er fattet vedtak i saken». Fylkesmannens skrev videre at:
«[E]n offentliggjøring av dokumentene kunne bidra til å skade vedkommende person i allmennhetens øyne, på dette stadiet av saken. Dersom opplysningene på et senere tidspunkt bekreftes/avkreftes kan det være grunnlag for å utlevere dokumentet.»
På spørsmål om hvilke opplysninger i dokumentet som var omfattet av taushetsplikten, viste fylkesmannen til at opplysninger om misnøye med en offentlig ansatts utøvelse av arbeid kunne være å anse som taushetsbelagte opplysninger inntil disse var bekreftet eller avkreftet og at alt som kunne identifisere vedkommende derfor ville være taushetsbelagt. Sammenholdt med kommunens påstand om at forholdene ved skolen og i bygda var små og lett kunne medføre at opplysningene kunne knyttes opp mot vedkommende, gjorde dette at de vesentligste delene av dokumentet var å anse som taushetsbelagte opplysninger og at dokumentet kunne unntas i sin helhet, jf. offentlighetsloven § 12, bokstav c).
Fylkesmannen bemerket videre at det kunne være flere enn vedkommende lærer som hadde krav på vern i medhold av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, og det ble vist til at dokumentet også inneholdt beskrivelser av «en elevs prestasjoner, utfordringer etc…på skolen». Siden fylkesmannen kom til at dokumentet kunne unntas i sin helhet, ble det ikke funnet nødvendig å gå inn i denne vurderingen.
Det ble opplyst at offentlighetsloven § 5 første ledd om utsatt offentlighet ikke hadde vært vurdert direkte i dette tilfellet. I etterkant vurderte fylkesmannen det likevel slik at begjæringen om innsyn også kunne vært avslått i medhold av denne bestemmelsen.
A kommenterte fylkesmannens svar og påpekte bl.a. at fravær «i seg selv» ikke kunne være en opplysning som medfører unntatt offentlighet. Videre fremholdt han at læreryrket måtte anses å være et yrke det er knyttet særlig tillit til. Det ble også vist til at Justis- og politidepartementets uttalelse (sak 2005/3575) ikke var relevant i denne saken, da uttalelsen gjaldt beskyldninger om svært alvorlige forhold, og at hvis det ikke ble fattet et endelig vedtak i saken ville utsatt offentlighet innebære unntatt offentlighet på «permanent basis». A påpekte avslutningsvis at hvis opplysningene ikke var underlagt taushetsplikt, så var det irrelevant om de lett kunne knyttes opp mot personen. Det ble også vist til at ungdomsskolene i Nes kommune hadde henholdsvis 500 og 300 elever og at kommunen var blant de 50 mest folkerike i landet, slik at et avslag på grunn av koblingsfare i denne saken vil kunne undergrave innsynsretten i skolevesenet.
I mitt avsluttende brev til fylkesmannen uttalte jeg:
«Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er åpne for innsyn om ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov, jf. offentlighetsloven § 3.
1. Unntak for taushetsbelagte opplysninger – offentlighetsloven § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1
Det følger av offentlighetsloven § 13 første ledd at opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt fra innsyn. I denne saken er det spørsmål om opplysningene som fremkommer i dokumentet omhandler «noens personlige forhold», jf. forvaltningslovens § 13 første ledd nr. 1.
Begrepet «noens personlige forhold» gir ingen klar definisjon av hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Noe mer veiledning fremkommer av forvaltningsloven § 13 annet ledd. Generelt kan det sies at begrepet omfatter opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv. Som eksempel på hva som omfattes av taushetsplikten nevnes det i forarbeidene til loven at opplysninger om en persons fysiske og psykiske helse mv. er «utpreget personlige», jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) s. 136, og vil ligge i kjernen av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
Taushetsplikten for personlige forhold gjelder også for offentlige tjenestemenn. Fordi offentlig ansatte skal ivareta allmennhetens interesser i sitt virke, rekker likevel ikke taushetsplikten like langt som ellers når det er tale om tjenestehandlinger foretatt av offentlige tjenestemenn. Det er av betydning at offentligheten i en viss utstrekning kan gjøre seg kjent med hvordan en tjenestemann utfører sitt arbeid. Videre er det lagt til grunn av bl.a. Justis- og politidepartementets lovavdeling at hvor snever taushetsplikten er for offentlige tjenestemenns tjenestehandlinger, vil være avhengig av hvor høy stilling vedkommende har, om allmennhetens tillit til stillingen er særlig viktig og hvor nært knyttet til stillingen de aktuelle opplysningene er, jf. for eksempel tolkingsuttalelsen i sak 1998/10047 (JDLOV-1998-10047). I en uttalelse, inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2004 side 71 (Somb-2004-7), ble følgende lagt til grunn vedrørende denne grensedragningen:
«Opplysning om at en offentlig tjenestemann er ilagt tjenstlig reaksjon og det umiddelbare grunnlaget for reaksjonen, er på denne bakgrunn antatt ikke å være et personlig forhold i forvaltningslovens forstand. Det samme gjelder i utgangspunktet en privat parts karakteristikk av hvordan offentlige tjenestemenn utfører sitt arbeid.»
Opplysninger om forhold knyttet til arbeidet kan imidlertid være omfattet av taushetsplikten hvis de røper noe nærmere om personlige egenskaper hos tjenestemannen. Et viktig moment i vurderingen vil være om opplysningene utleverer noe om «bakgrunnen» for tjenestemannens handlinger. Fylkesmannen har også tatt dette utgangspunktet ved sin vurdering av taushetsplikten. Som eksempel på informasjon som røper noe om «noens personlige forhold» har fylkesmannen vist til at det i dokumentet tas utgangspunkt i vedkommendes fravær, og at dette bl.a. kan gi indikasjoner på sykdom eller andre personlige forhold. Jeg kan i noen grad si meg enig i at fravær kan si noe om personlige forhold dersom grunnlaget for fraværet knytter seg til noe som må sies å være taushetsbelagt, og dette røpes. Men opplysninger om fravær er ikke nødvendigvis taushetsbelagt i seg selv. Lærere kan for eksempel være fraværende på grunn av videreutdanning, kurs, veiledning og lignende – forhold som sjelden vil kunne sies å være taushetsbelagt.
Fylkesmannen har ikke angitt spesifikt hvilke opplysninger eller deler av dokumentet som utgjør en personlig karakteristikk av vedkommende på en slik måte at det omfattes av taushetsplikten, utover en henvisning til at beskrivelsene tar utgangspunkt i fravær og at dette kan røpe noe om personlige forhold. Fylkesmannen bes gjøre en konkret vurdering av hvilke opplysninger i dokumentet som eventuelt er omfattet av taushetsplikten.
2. Unntak for resten av dokumentet – offentlighetsloven § 12 bokstav c)
Fordi offentlighetsloven § 13 første ledd nr. 1 kun gir hjemmel til å unnta taushetsbelagte opplysninger, skal det i utgangspunktet gis delvis innsyn dersom et dokument også inneholder informasjon som ikke er taushetsbelagt. Etter offentlighetsloven § 12 bokstav c) kan det likevel gjøres unntak for de øvrige delene av et dokument, dersom «dei unnatekne opplysningane utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet». Fylkesmannen har med henvisning til denne bestemmelsen unntatt hele det aktuelle dokumentet.
Fylkesmannen har ikke gjort konkret rede for på hvilken måte opplysninger som røper noe om personlige forhold hos tjenestemannen utgjør «den vesentligste delen» av dokumentet. Det er således ikke godtgjort at offentlighetsloven § 12 bokstav c) gir hjemmel for å unnta hele dokumentet. Det understrekes at jeg ved dette ikke har tatt stilling til om, og i så fall hvilke, opplysninger i dokumentet som er underlagt taushetsplikt – verken i forhold til den personen dokumentet gjelder eller av hensyn til andre. I tilknytning til den fornyede vurderingen av taushetsplikten bes fylkesmannen også vurdere om eventuelle taushetsbelagte opplysninger utgjør det vesentligste av dokumentet. Dersom fylkesmannen fortsatt finner at det er grunnlag for å unnta hele dokumentet, bes det om at dette grunngis konkret. Jeg ber om å bli holdt orientert om den fornyede vurderingen.
3. Begrensninger i taushetsplikten – forvaltningsloven § 13 a nr. 2
Det fremgår av forvaltningsloven § 13 a nr. 2 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene gis «hvis behovet for beskyttelse må anses varetatt … ved at individualiserende kjennetegn utelates».
Forutsatt at opplysninger i det aktuelle dokumentet er omfattet av taushetsplikten, må det tas stilling til om det foreligger en reell fare for at opplysningene kan knyttes til den aktuelle personen selv om individualiserende kjennetegn utelates. Den såkalte koblingsfaren må vurderes ut fra opplysninger i dokumentet sammenholdt med offentlig tilgjengelig informasjon. Fylkesmannen har lagt til grunn kommunens beskrivelse av forholdene på stedet, herunder at det er små forhold både ved skolen og i bygda, og at dette gjør faren for identifisering av den aktuelle læreren stor.
Et søk på internett viser at det er elleve skoler i Nes kommune. Jeg er usikker på om dette kan karakteriseres som spesielt små forhold, som i seg selv kan begrunne at det foreligger særlig koblingsfare. I alle tilfeller er ikke denne påstanden nærmere begrunnet eller forklart, og det er derfor uklart for meg om og på hvilken måte det er noen reell fare for identifikasjon. I den grad fylkesmannen opprettholder synspunktet vedrørende taushetsplikt og koblingsfare, bes det om at faren for identifikasjon utdypes i lys av de faktiske forholdene.
4. Utsatt innsyn – offentlighetsloven § 5
I det tilfellet offentlighetsloven § 12 bokstav c) ikke kommer til anvendelse, er det spørsmål om det var adgang til å unnta hele dokumentet med hjemmel i offentleglova § 5 første ledd om utsatt innsyn. Bestemmelsen lyder slik:
«Organet kan fastsetje at det i ei bestemt sak først skal vere innsyn frå eit seinare tidspunkt i saksførebuinga enn det som følgjer av §§ 3 og 4, såframt det er grunn til å tru at dei dokumenta som ligg føre, gir eit direkte misvisande bilete av saka, og at innsyn derfor kan skade klare samfunnsmessige eller private interesser.»
Det går frem av lovens forarbeider at vilkårene for å utsette innsynsretten er særlig strenge, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 121. Det må være grunn til å tro at dokumentene i saken på det aktuelle tidspunktet både vil gi et direkte misvisende bilde av saken og at innsyn kan skade klare samfunnsmessige eller private interesser. Det vil imidlertid ikke være grunnlag for å utsette innsyn alene fordi det er grunn til å tro at pressen vil gi en skjev fremstilling av saken. Videre på s. 122 nevnes følgende eksempler på situasjoner der utsatt offentlighet kan være aktuelt: «eit tidleg stadium i saker der nokon rettar grove skuldningar mot ein bestemt tenestemann» eller «eit tidleg stadium i tenestemannssaker om avskjed o.l. og i ulike granskingar o.l».
Fylkesmannen fremholdt at dokumentet «ikke inneholdt konklusjoner om kritikkverdige forhold fra den involvertes side», samt at forholdet var på undersøkelsesstadiet. Videre forelå det ikke opplysninger om at personen hadde fått mulighet til å imøtegå de påstandene som fremkom i dokumentet. Dette er hensyn som kan være relevante ved vurderingen av om vilkårene for utsatt offentlighet er til stede. Likevel må det ses hen til at det skal mye til for at bestemmelsen kan anvendes, og at det i eksemplene vises til grove beskyldninger mot den aktuelle personen. Fylkesmannen la i redegjørelsen 31. mai 2011 til grunn at vilkårene var oppfylt da begjæringen ble avslått.
Offentlighetsloven § 5 første ledd legger opp til en løpende vurdering av om vilkårene for utsatt offentlighet er oppfylt. På denne bakgrunnen har jeg ikke funnet grunn til å ta stilling til om vilkårene i offentlighetsloven § 5 første ledd var oppfylt da innsynsbegjæringen først ble avslått eller da redegjørelsen til ombudsmannen ble gitt. Det avgjørende vil være om offentlighetsloven § 5 første ledd kan anvendes for dokumentene i saken slik forholdene ligger an på det nåværende tidspunktet. Jeg forutsetter at fylkesmannen i sin nye vurdering, dersom det fremdeles er aktuelt å vurdere å unnta dokumentet etter offentlighetsloven § 5 første ledd, legger til grunn forholdende i saken slik de fremstår i dag.»
Etter en fornyet vurdering ga fylkesmannen delvis innsyn i dokumentet. Hjemmelen for å sladde enkelte opplysninger var fremdeles taushetsplikt, jf. offentlighetsloven § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. I den nye vurderingen var det imidlertid informasjon om andre private parters «personlige forhold», og ikke den aktuelle læreren, som var ansett å være taushetsbelagt.