Dokumentinnsyn – e-post sendt fra kommunen til en privat forhandlingsmotpart

Etter offentliggjøringen av avtalen, ba en avis om innsyn i en e-post med vedlegg som var sendt fra rådmannen i Sandefjord kommune til ordføreren, assisterende fylkesmann og A. E-posten inneholdt forslag til videre fremdrift i forhandlingene frem til en endelig avtale som skulle legges frem for formannskapet til behandling.

Kommunen avslo innsynsbegjæringen under henvisning til at det var tale om et organinternt dokument etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Det var også vist til at opplysningene i dokumentene var underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 nr. 1 og 2, jf. offentlighetsloven § 5a. Avisen påklaget avslaget til fylkesmannen. Etter at Fylkesmannen i Vestfold hadde erklært seg inhabil til å behandle klagen, oppnevnte Fornyings- og administrasjonsdepartementet Fylkesmannen i Østfold som settefylkesmann, og fylkesmannen opprettholdt kommunens avslag.

Fylkesmannen la til grunn at avsenderen og mottakerne av e-posten måtte anses som en arbeidsgruppe som hadde i oppdrag å fremforhandle en avtale som skulle legges frem for formannskapet. Arbeidsgruppen måtte anses som en del av kommunen, slik at skriftlig kommunikasjon innad i gruppen og mellom gruppen og kommunen kunne unntas offentlighet som interne dokumenter etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Fylkesmannen mente, i motsetning til kommunen, at dokumentene ikke inneholdt taushetsbelagte opplysninger.

På vegne av avisen brakte Norsk Presseforbund saken inn for ombudsmannen. Det ble bl.a. fremholdt at offentlighetsloven § 5 første ledd ikke ga hjemmel til å unnta dokumentet, fordi e-posten ble sendt til berørte parter utenfor kommunen. Av samme grunn mente Presseforbundet at hensynet til en fri og åpen dialog internt i kommunen, ikke kunne ha vært tillagt avgjørende vekt i fylkesmannens meroffentlighetsvurdering.

Spørsmålet om dokumentinnsyn ble tatt opp med Fylkesmannen i Østfold. Det ble bedt om en redegjørelse for i hvilken grad og på hvilken måte den aktuelle e-posten med vedlegg var et internt dokument etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Fylkesmannen ble også bedt om å utdype standpunktet om at adressatene for e-posten måtte anses som en arbeidsgruppe i kommunen i relasjon til offentlighetsloven § 5 første ledd. Det ble også bedt om fylkesmannens syn på hvilken betydning det hadde for innsynsspørsmålet at e-posten også var sendt til A.

Fylkesmannen opplyste at den aktuelle e-posten var utarbeidet av rådmannen på vegne av en gruppe personer bestående av rådmannen selv, kommunens ordfører, assisterende fylkesmann i Vestfold samt en representant fra Miljøverndepartementet. Fylkesmannen la til grunn at gruppa var nedsatt som et ledd i arbeidet med å forhandle frem et forslag til avtale som i neste omgang skulle legges frem for formannskapet. Det var fylkesmannens syn at denne gruppen ikke kunne anses som et eget forvaltningsorgan i offentlighetslovens forstand, men at «gruppen hadde likhetstrekk med det som i Justisdepartementets veileder er omtalt som arbeidsgruppe oppnevnt av et organ for å utrede en særskilt sak». Fylkesmannen fremholdt at gruppas arbeid var en del av kommunens interne prosess for å komme frem til et avtaleutkast, og at den omstridte e-posten dermed var å anse som intern etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Det var i denne sammenheng uten betydning at e-posten også ble sendt til A, idet han ble betraktet å være «en nødvendig samarbeidspartner for gruppa».

Det ble videre fremholdt at tidsforløpet kunne tilsi at e-posten med vedlegg ble offentliggjort ved fylkesmannens klagebehandling, siden avtaleutkastet og den endelige avtalen for lengst var blitt kjent. Fylkesmannen mente imidlertid at de virkningene en offentliggjøring generelt sett kunne ha på kommunens interne saksforberedelser måtte veie tyngre. Det ble i denne sammenheng også lagt vekt på at behovet for innsyn var mindre etter det som var blitt kjent om forhandlingene, avtaleutkastet og kommunens håndtering av den.

Ved avslutning av saken uttalte jeg:

«Unntaket for organinterne dokumenter i offentlighetsloven § 5 første ledd er gitt for å verne om den interne beslutningsprosessen innad i et forvaltningsorgan. Dels skal bestemmelsen sikre en fri, åpen og fortrolig dialog i saksforberedelsen, dels skal unntaket verne om tilliten til de endelige avgjørelser forvaltningen treffer. Vilkåret for å anvende unntaket for organinterne dokumenter er derfor som hovedregel at det aktuelle dokumentet er opprettet og beholdt innen vedkommende forvaltningsorgan. Formålet bak opprettelsen er her sentralt. Dokumentet må være ment for den interne saksforberedelsen. Dersom dokumentet er opprettet uten dette formålet, eller dersom dokumentet mister dette formålet senere ved at det for eksempel sendes ut av organet, kan bestemmelsen som hovedregel ikke anvendes. Unntak kan imidlertid tenkes i situasjoner der dokumentet blir innhentet av andre organer, for eksempel som ledd i klagebehandling eller gransking. Formålet bak opprettelsen av dokumentet vil her være i behold selv om det blir sendt ut av organet.

Den omstridte e-posten ble sendt fra rådmannen i Sandefjord kommune. Mottakerne var ordføreren i kommunen, assisterende fylkesmann i Vestfold og A. Det fremstår noe uklart om fylkesmannen har lagt til grunn at samtlige mottakere av e-posten dannet en arbeidsgruppe sammen med avsenderen av e-posten, og at denne gruppen i relasjon til offentlighetsloven § 5 første ledd måtte anses som samme organ som kommunen.

For egen del finner jeg det vanskelig å se at forhandlingsmotparten, A, skulle kunne anses som en del av en arbeidsgruppe oppnevnt eller nedsatt av Sandefjord kommune for å fremforhandle en avtale med ham, med den virkning at all skriftlig korrespondanse partene imellom skulle kunne unntas som organintern. Til dette kommer at det i denne saken ikke forelå noen uttrykkelig oppnevning av en arbeidsgruppe fra kommunens side. Hvorvidt de øvrige adressatene for e-posten kunne sies å være del av en oppnevnt arbeidsgruppe, er det i denne sammenheng ikke nødvendig å ta stilling til.

Spørsmålet er imidlertid om e-posten beholdt sin interne karakter også etter at den ble oversendt A. Jeg anser det på det rene at ingen av bestemmelsene i offentlighetsloven § 5 annet ledd kan få anvendelse. Det avgjørende er da om formålet bak opprettelsen av dokumentet var i behold, slik at dokumentet fortsatt kunne anses utarbeidet for organets interne saksforberedelse.

Unntaket i offentlighetsloven § 5 første ledd skal beskytte forvaltningsorganets interne saksforberedelse. De hensyn som ligger bak bestemmelsen tar sikte på å sikre forvaltningen den nødvendige ro og takhøyde i beslutningsprosessen. Men bestemmelsen verner bare om disse hensynene; hensynet til for eksempel private aktører er ikke vernet av offentlighetsloven § 5 første ledd.

E-posten med vedlegg var etter utsendelsen til A ikke lenger eksklusivt forbeholdt den interne forvaltningsmessige behandlingen av saken, men var gjort kjent for den private forhandlingsmotparten. Jeg kan da vanskelig se at de legislative hensyn bak offentlighetsloven § 5 første ledd gjør seg gjeldende, og det var derfor neppe adgang til å unnta den omstridte e-posten med vedlegg som organintern etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Det er da ikke grunn for meg til å ta stilling til den meroffentlighetsvurdering som fylkesmannen foretok.