Uttalelse
Sakens bakgrunn
Saken gjelder tillatelse til å oppføre en enebolig med carport på gnr X bnr Y i Rennesøy kommune. Eiendommen er omfattet av reguleringsplan nr. 2000 004 for Vikevåg, som ble vedtatt av Rennesøy kommune 22. mai 2003. Tillatt utnyttelsesgrad etter reguleringsplanen er 20 %, mens tiltaket innebar en utnyttelsesgrad på 29 %. Fylkesmannen i Rogaland stadfestet Rennesøy kommunes dispensasjon fra den regulerte utnyttelsesgraden.
Fylkesmannen la vekt på at flere tomter i planområdet allerede overskred tillatt utnyttelsesgrad etter reguleringsplanen, selv om flere av disse tomtene var bebygget da reguleringsplanen ble vedtatt. Fylkesmannen viste til at den aktuelle tomten er liten, og at en utnyttelsesgrad på 29 % derfor ikke innebærer en vesentlig økning i eneboligens størrelse i antall kvadratmeter. Videre la Fylkesmannen vekt på fortettingshensyn, og at dispensasjonen innebærer at det kan oppføres en bolig med objektivt gode kvaliteter på eiendommen. Fylkesmannen mente videre at dispensasjonen ikke medførte nevneverdige ulemper for naboene.
A klaget Fylkesmannens vedtak inn for ombudsmannen på vegne av tre naboer. I klagen anførte A at vilkårene for dispensasjon ikke er oppfylt.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere.
Ombudsmannen spurte Fylkesmannen hvordan utnyttelsesgraden for eiendommer som ikke er behandlet etter reguleringsplanen, er relevant ved vurderingen av om hensynene bak en bestemmelse i reguleringsplanen blir vesentlig tilsidesatt.
Til dette svarte Fylkesmannen:
«Fylkesmannen er enig i at grad av utnytting for eiendommer som ikke er behandlet etter reguleringsplanen fra 2003 har mindre vekt i vurderingen av om vilkårene i pb1. § 19-2 andre ledd er oppfylt. Det ble også nevnt uttrykkelig i vedtaket at flere av tomtene i området ble bygget ut før gjeldende plan ble vedtatt. Fylkesmannen mener likevel at det er relevant å sammenligne fordi utnyttelsesgraden på eiendommene i området kan si noe om hvilken type bebyggelse som finnes nær den omsøkte eiendommen slik at boligen kan vurderes opp mot strøkets karakter. Vi viser til at bestemmelsen om grad av utnytting skal ivareta strøkets karakter og sikre tilstrekkelig uteoppholdsarealer. Det er derfor relevant å se hen til hva slags bebyggelse som er i området fra før med hensyn til størrelse og utforming. Nabohensyn er underordnet som begrunnelse for reguleringsbestemmelsen om grad av utnytting, og nabohensyn må i større grad anses ivaretatt ved bestemmelsene om maks tillatt byggehøyde og avstand til nabogrensen. Bestemmelsen om grad av utnytting vil likevel til en viss grad ivareta nabohensyn ved å hindre at volumet på nabobebyggelse blir for stort».
Slik saken var fremstilt for ombudsmannen, hadde Rennesøy kommune bare i to andre tilfeller gitt dispensasjon fra planbestemmelsen om utnyttelsesgrad. På spørsmål om dette i seg selv kunne begrunne at hensynene bak bestemmelsen ikke blir vesentlig tilsidesatt, viste Fylkesmannen til at det ikke lenger er et «enhetlig utbyggingsmønster innenfor planområdet». Fylkesmannen viste til at hensynet til strøkets karakter derfor ikke blir vesentlig tilsidesatt dersom det gis dispensasjon.
Videre spurte ombudsmannen om det er relevant å vurdere overskridelsen av regulert utnyttelsesgrad i antall kvadratmeter når reguleringsplanen angir kravet til utnytting i prosent bebygd areal.
Fylkesmannen svarte følgende:
«Etter vår vurdering vil boligens bebygde areal være sentralt for å vurdere effekten av omsøkte tiltak på naboeiendommene, og hvorvidt boligens størrelse i det hele tatt vil være hensiktsmessig. Når det er tale om en liten tomt vil en utnyttelsesgrad på 20 % gi en svært liten bolig – ca. 60 m2 inkludert garasje/carport. Som vi skrev i vedtaket er det etter vårt syn relevant å vektlegge om en dispensasjon vil fremme boligens objektive bokvaliteter. En bolig innenfor reguleringsplanens utnyttelsesgrad vil være meget liten, og dermed lite egnet som en familiebolig. Dispensasjonen åpner her for at det kan bygges en hensiktsmessig bolig med de kvaliteter som forventes av moderne boliger i dag. Dette er ikke et subjektivt forhold – det er et overordnet mål ved plan- og bygningsloven å legge til rette for boliger med gode objektive bokvaliteter. Boligene som bygges skal ikke bare skal oppfylle tiltakshavers ønsker, men også oppfylle de samfunnsmessige forventningene til nye boliger, bl.a. mht. størrelse og arealutnyttelse».
Til spørsmålet fra ombudsmannen om Fylkesmannen har vurdert presedensvirkningene av at det gis dispensasjon i denne saken, svarte Fylkesmannen blant annet:
«Slik vi vurderer det gjør det seg gjeldende spesielle faktiske og rettslige forhold i denne saken, som gjør at den vil ha begrensede presedensvirkninger. For det første viser vi til at den omsøkte tomten er spesiell ved at den kun er på 293 m2. Etter det vi kan se finnes det ingen tilsvarende tomter i planområdet. Det har ikke lyktes Fylkesmannen eller kommunen å lokalisere fradelingstillatelsen for eiendommen, men kommunen har opplyst at området opprinnelig tilhørte gnr. [X] bnr. [Z], men ble overtatt av kommunen i forbindelse med opprettelse av vei. Ved endt arbeid ble restareal fradelt (dagens gnr.[X] bnr. [Y]) på vilkår om at eiendommen skulle sammenslås med gnr. [X] bnr. [Z] da begge var LNF-eiendommer og således regnet som en eiendom. I mellomtiden ble imidlertid gnr. [X] bnr. [Y] innlemmet i ny plan av 2003 som boligtomt. Da gnr. [X] bnr. [Y] ikke lenger var LNF falt kravet om sammenslåing bort og eiendommen har etter det blitt behandlet som en boligtomt. Bakgrunnen for at denne tomten har oppstått er dermed spesiell og kan ikke uten videre sammenlignes med andre eiendommer innenfor planområdet».
A ga på vegne av klagerne merknader til Fylkesmannens svar.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet i denne saken er om vilkårene for dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelse om utnyttelsesgrad, er oppfylt.
Etter plan- og bygningsloven § 19-2 annet ledd første punktum kan det ikke gis dispensasjon dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir «vesentlig tilsidesatt». I tillegg må fordelene være «klart større enn ulempene» etter en samlet vurdering, jf. annet ledd annet punktum.
I Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.19 står det blant annet følgende om dispensasjon fra arealplaner:
«Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Innstrammingen er likevel ikke til hinder for at det f.eks. dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene.»
Ombudsmannen har i flere saker uttalt at den klare hovedregelen er at reguleringsplaner skal følges inntil de endres eller oppheves, og at endringer i arealutnyttelsen av et område skal skje i plan og ikke gjennom enkeltvise dispensasjoner. Se blant annet ombudsmannens uttalelse i sak 2015/1635 med ytterligere henvisninger.
Dersom en reguleringsplan er fraveket i så stor grad at hensynene bak planen ikke lenger kan ivaretas i samsvar med det som var planens intensjon da den ble vedtatt, kan dette tilsi at hensynene bak planen ikke blir «vesentlig tilsidesatt» dersom det gis dispensasjon fra planen. Reguleringsplanen det er søkt om dispensasjon fra i denne saken, er imidlertid fra 2003 og må regnes som en forholdsvis ny plan. Fylkesmannen har opplyst at kommunen bare i to andre tilfeller har gitt dispensasjon fra bestemmelsen om utnyttelsesgrad.
Fylkesmannen har lagt til grunn at formålet bak reguleringsplanens bestemmelse om utnyttelsesgrad er å ivareta strøkets karakter, samt å sikre at eiendommen har tilstrekkelige uteoppholdsarealer. Fylkesmannen har også vist til at bestemmelsen til en viss grad skal ivareta nabohensyn ved å hindre at volumet på nabobebyggelse blir for stort. Fylkesmannen har kommet frem til at overskridelsen i denne saken ikke innebærer en vesentlig tilsidesettelse av disse hensynene.
I vurderingen har Fylkesmannen blant annet lagt vekt på at flere tomter i planområdet overskrider tillatt utnyttelsesgrad etter reguleringsplanen. Som nevnt er det imidlertid bare for to andre eiendommer i planområdet gitt dispensasjon fra bestemmelsen om utnyttelsesgrad. De resterende eiendommene som overskrider den regulerte utnyttelsesgraden, er ikke behandlet etter reguleringsplanen.
Vurderingstemaet i plan- og bygningsloven § 19-2 er om hensynene bak bestemmelsen det er søkt om dispensasjon fra, blir vesentlig tilsidesatt dersom det gis dispensasjon. Etter ombudsmannens syn har derfor utnyttelsesgraden for eiendommer som ikke er behandlet etter reguleringsplanen, begrenset betydning i vurderingen av om hensynet til å ivareta strøkets karakter, samt de øvrige hensynene bak reguleringsplanens bestemmelse om utnyttelsesgrad, blir vesentlig tilsidesatt.
I vurderingen har Fylkesmannen også lagt vekt på at den aktuelle tomten er liten, og at overskridelsen av utnyttelsesgraden ikke medfører en vesentlig økning i bygningens faktiske fotavtrykk i antall kvadratmeter. Rennesøy kommune har imidlertid vedtatt en reguleringsplan hvor maksimalt bebygd areal er angitt i prosent ut i fra forholdet mellom tomtens areal og det bebygde arealet på tomten. Etter ombudsmannens syn har overskridelsen i antall kvadratmeter derfor begrenset betydning i dispensasjonsvurderingen. Selv om overskridelsen er begrenset i antall kvadratmeter, kan tiltakets effekt likevel være betydelig når tomten er liten.
Når det gjelder risikoen for presedensvirkninger, har Fylkesmannen i sitt svar opplyst at den aktuelle tomten er spesiell, og at den ikke uten videre kan sammenlignes med andre eiendommer i planområdet. Fylkesmannen har opplyst at verken Fylkesmannen eller kommunen har lokalisert et vedtak om fradeling, og Fylkesmannen har redegjort noe for tomtens bakgrunn. Det er imidlertid uklart for ombudsmannen hvilke vurderinger kommunen, og eventuelt Fylkesmannen, har gjort av tomtens egnethet som boligtomt tidligere, jf. plan- og bygningsloven 1985 § 63 (plan- og bygningsloven 2008 § 26-1). Etter ombudsmannens syn er dette et forhold som kan ha betydning for dispensasjonsspørsmålet, blant annet under vurderingen av tiltakets presedensvirkning. På dette punktet synes derfor saken å være noe mangelfullt utredet, jf. forvaltningsloven § 17.
Etter dette har ombudsmannen kommet frem til at det knytter seg begrunnet tvil til om dispensasjon kan gis med den begrunnelsen som er gitt. Ombudsmannen ber derfor Fylkesmannen om å behandle saken på nytt.
I forbindelse med den nye vurderingen bør Fylkesmannen vurdere om det er nødvendig med flere opplysninger i saken, jf. forvaltningsloven § 17.
Tiltakshaver har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Fylkesmannen må derfor gi tiltakshaver anledning til å ivareta sine interesser under den nye behandlingen. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket må reglene i forvaltningsloven § 35 følges.
Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om Fylkesmannens nye behandling.