A søkte om å få oppføre en frittliggende boenhet på sin eiendom i Kristiansand kommune. Tiltaket var i strid med gjeldende reguleringsplan for området, og det ble søkt om dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelser om plassering av bebyggelse, takvinkel og utnyttelsesgrad. As nabo, B, protesterte mot søknaden. B hevdet at tiltaket ville medføre vesentlig redusert sjøutsikt fra hennes eiendom, at bebyggelsen ville bli ubehagelig tett rundt henne og at det ikke var grunnlag for dispensasjon. Kommunen avslo dispensasjonssøknaden. Kommunen begrunnet avslaget med at den ønskede plasseringen av tiltaket innebar at «planens intensjon om åpenhet/utsyn/utsikt blir skadelidende» og at det ville medføre «betydelig ulempe for nabo i form av tap av åpenhet og utsikt». Kommunen påpekte også at det var «uheldig å basere videre fortetting i området på dispensasjoner i enkeltvise fortettingssaker».
Etter klage fra A ga Fylkesmannen i Vest-Agder dispensasjon fra reguleringsplanen. Fylkesmannen mente at det omsøkte tiltaket ikke ville ha særlige negative konsekvenser for B. Fylkesmannen kunne «vanskelig se at tiltaket gir følelse av å være innebygget». I vedtaket het det bl.a. videre:
«Dispensasjonsvurderingen må ta utgangspunkt i om hensynene bak de bestemmelsene det er tale om å dispensere fra blir skadelidende dersom dispensasjon gis. Et sentralt vurderingstema er dermed om de hensyn som begrunner ovennevnte reguleringsbestemmelser blir skadelidende hvis dispensasjon gis.
… Hensyn bak reguleringsbestemmelsene om plassering, størrelse/høyde og begrensning av antall bygninger på tomtene er ifølge kommunen å sikre en åpen villamessig bebyggelse, og å sikre lys, luft og utsyn mellom bebyggelsen i området.
—
Hensynene bak reguleringsbestemmelsene § 1, 2 og 3 blir ikke skadelidende hvis dispensasjon gis. Dette taler med tyngde for dispensasjon, og det foreligger ikke mer tungtveiende mothensyn. Vi finner følgelig at det foreligger en overvekt av hensyn for dispensasjon, og at vilkåret særlige grunner er oppfylt. I samsvar med avveiningsresultatet omgjøres plan- og bygningssjefens vedtak. Det gis dispensasjon fra reguleringsbestemmelsene § 1, 2 og 3 for omsøkt tiltak».’
B klaget til ombudsmannen på fylkesmannens vedtak. Det ble klaget over at naboens tiltak medførte betydelig ulempe i form av redusert utsikt, følelse av inneklemthet m.v. Hun anførte også at det lokale selvstyre ikke hadde blitt tatt hensyn til.
Det ble funnet grunn til å undersøke saken nærmere, og fylkesmannen ble bedt om å svare på noen spørsmål.
Fylkesmannen ble spurt om hun var av den oppfatning at det er tilstrekkelig for at dispensasjon skal kunne gis, at hensynene bak bestemmelsene det søkes om dispensasjon fra ikke blir skadelidende. Videre ble hun spurt om det i den konkrete saken forelå spesifiserte, klare grunner som tilsa at dispensasjon burde gis, ut over fylkesmannens oppfatning om at hensynene bak reguleringsbestemmelsene ikke ble skadelidende.
Fylkesmannen svarte bl.a. følgende:
«Kravet om at det skal foreligge en overvekt av hensyn for dispensasjon for at vilkåret særlige grunner skal være oppfylt, er konkretisert nærmere i forvaltningspraksis. Sivilombudsmannen uttaler i sak 2008/2545 at det må foreligge ’klare, spesifiserte grunner som etter en konkret vurdering tillegges slik vekt at de slår igjennom overfor de hensyn som bestemmelsen det skal dispenseres fra, skal ivareta’. Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2009/979 gjaldt dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen og kommuneplanens LNF-formål. Uttalelsen gjaldt altså dels dispensasjon fra arealplan. Sivilombudsmannen uttalte der om kravet til særlige grunner at ’som Fylkesmannen har lagt til grunn, vil dispensasjon normalt kunne gis når hensynene bak forbudene ikke anses å bli skadelidende.’
Vi tolker nevnte uttalelse i sak 2008/2545 slik at ’de hensyn som bestemmelsen det skal dispenseres fra, skal ivareta’ refererer seg til generelle hensyn bak den aktuelle bestemmelse, mens ’klare spesifiserte grunner’ er momenter som påviser at de generelle hensyn blir ivaretatt selv om det gis dispensasjon. En annen måte å si dette på er at dispensasjon normalt kan gis når de generelle hensynene bak vedkommende bestemmelse ikke blir skadelidende. Også retts- og forvaltningspraksis om utgangspunktet for dispensasjonsvurderingen underbygger etter vår oppfatning at det er sentralt i vurderingen om de hensyn som ligger bak den regel det er aktuelt å dispensere fra blir skadelidende hvis det gis dispensasjon. Vi viser til Rt-2007-257, der Høyesterett uttalte i avsnitt 42 at ’særlige grunner må vurderes i forhold til de hensyn som ligger bak planen’. Fylkesmannen viser også til Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2006-71 (2005/1300), der ombudsmannen uttalte at ’dispensasjonsvurderingen må imidlertid ta utgangspunkt i de hensyn den aktuelle forbudsbestemmelsen skal ivareta.’
I saken er det tillagt avgjørende vekt i favør av dispensasjon at hensynene bak reguleringsbestemmelsene §§ 1, 2 og 3 ikke blir skadelidende hvis dispensasjon gis. Dette er i henhold til drøftelsen over normalt tilstrekkelig til å kunne gi dispensasjon. Vi ser ikke at det foreligger omstendigheter ved saken som tilsier at dette normale utgangspunktet skal fravikes.
Sivilombudsmannen spør i spørsmål 2 om det forelå spesifiserte klare grunner som tilsa at dispensasjon skulle gis ut over at hensynene bak reguleringsbestemmelsene ikke ble skadelidende. Slike grunner foreligger etter vårt syn ikke, da tiltakshavers behov for ekstra areal til gjester og eventuell aupair er hensyn som kan påberopes av de fleste tiltakshavere, og som ikke i seg selv skaper overvekt av hensyn for dispensasjon. I lovforarbeidene fremholdes at ’i helt spesielle tilfeller vil også forhold vedrørende søkers person kunne anses som særlig grunn’. Vi vil påpeke at det hører til sjeldenhetene at det søkes om dispensasjon med bakgrunn i f. eks. spesielle behov som følge av funksjonshemming.»
Klageren hadde ikke ytterligere kommentarer til saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Sakens hovedtema er om det er tilstrekkelig for at dispensasjon skal kunne gis, at hensynene bak gjeldende reguleringsplan for området ikke blir skadelidende.
I plbl. 1985 § 7 første ledd første punktum heter det:
«Når særlige grunner foreligger, kan kommunen, dersom ikke annet er fastsatt i vedkommende bestemmelse, etter søknad gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser i denne lov, vedtekt eller forskrift.»
Vilkårene for å dispensere fra reguleringsplan er de samme, se plbl. 1985 § 7 første ledd tredje punktum.
I Ot.prp. nr. 56 (1984–1985) s. 101, blir kravet til «særlige grunner» utdypet. Dersom det foreligger «en overvekt av hensyn som taler for dispensasjon vil lovens krav være oppfylt og dispensasjon kan gis». Forarbeidenes henvisning til «overvekt» kan forstås slik at det må noe mer til enn kun fravær av mothensyn for at vilkåret om «særlige grunner» skal være oppfylt. Høyesterett la i dom 15. februar 2007 også til grunn at «avgjørelsen beror på om det etter en konkret og reell vurdering av de faktiske forhold i saken er en overvekt av hensyn som taler for dispensasjon».
Dersom det skal gis dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan, er det ikke tilstrekkelig å vise til at hensynene bak reguleringsbestemmelsene etter fylkesmannens mening ikke vil bli skadelidende. Søkeren må i tillegg påvise positive grunner for dispensasjon. Slike grunner må være tilstrekkelig spesifisert og klart angitt, og må ligge innenfor de rammene plan- og bygningsloven setter. At tiltaket eventuelt bare i liten grad vil påvirke Bs utsiktsforhold utgjør ikke i seg selv noen positiv «særlig grunn» til å dispensere, men kan være et moment ved den samlede dispensasjonsvurderingen.
Jeg har tidligere også uttalt meg om tilsvarende spørsmål, se blant annet uttalelsene publisert i ombudsmannens årsmeldinger for 1995 på s. 224 (Somb-1995-60) og 2009 på s. 325 (Somb-2009-81). Disse sakene gjaldt dispensasjon fra avstandsbestemmelsen i plbl. 1985 § 70 nr. 2. Jeg finner imidlertid ikke holdepunkter for at vilkårene for dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan må være annerledes enn vilkårene for dispensasjon fra plbl. 1985 § 70 nr. 2, jf. § 7 første ledd tredje punktum. Både bestemmelsene i herværende reguleringsplan og plbl. 1985 § 70 nr. 2 skal blant annet beskytte naboer mot sjenanse og ulempe, samt sikre lys, luft og utsyn mellom bebyggelsen i området. Når Fylkesmannen i Vest-Agder ikke finner spesifiserte, klare grunner som tilsier at dispensasjon skal gis, kan det ikke legges avgjørende vekt på at hun mener at hensynene bak reguleringsplanen ikke blir skadelidende. Jeg kan for øvrig ikke se at mine uttalelser i ombudsmannssakene 2008/2545 og 2009/979 kan tas til inntekt for fylkesmannens syn.
Etter gjennomgangen etterlater saken dermed «begrunnet tvil» om forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10. Jeg må derfor be fylkesmannen om å vurdere saken på nytt, i lys av mine synspunkter, med sikte på å klarlegge om det var rettslig grunnlag for å gi dispensasjon.
Tiltakshaveren har ikke vært part i ombudsmannssaken. Han må derfor forelegges ombudsmannens uttalelse og gis anledning til å uttale seg. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket, må reglene i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 35 følges.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.»